“三位一體”提升地方政府對發(fā)展職業(yè)教育的重視

石偉平 林玥茹

很長一段時間里，職業(yè)教育發(fā)展并非我國教育事業(yè)建設(shè)的關(guān)注重點，職業(yè)教育的類型地位也久未明確。隨著我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的不斷加快、新技術(shù)在各行各業(yè)及日常生活中的不斷滲透，技術(shù)技能人才培養(yǎng)培訓(xùn)的需求愈發(fā)緊迫，國家對職業(yè)教育的重視才愈發(fā)凸顯。近年來，大量有關(guān)職業(yè)教育的政策文件陸續(xù)出臺，從《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》到《國家職業(yè)教育改革實施方案》《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃（2020—2023年）》等，體現(xiàn)了國家對推動職業(yè)教育改革發(fā)展的決心與力度。雖然出臺了一系列文件，但“上熱下冷”“內(nèi)熱外冷”“心熱而力不足”等問題還普遍存在，地方政府對職業(yè)教育的重視與職業(yè)教育發(fā)展的需求仍不夠匹配。當(dāng)前，我國已開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，職業(yè)教育大有可為，地方政府對職業(yè)教育不夠重視的問題亟須解決。

打破“上熱下冷”困境，地方政府需深入理解職教意義

要辦好公平有質(zhì)量、類型特色突出的職業(yè)教育，不能僅靠國家層面的頂層設(shè)計與統(tǒng)籌規(guī)劃，還需要地方政府的貫徹落實與政策創(chuàng)新。作為職業(yè)教育治理的關(guān)鍵主體，地方政府對職業(yè)教育的重視程度不僅影響著國家層面的改革方針能否在區(qū)域?qū)用媛涞貙嵤?，也決定了區(qū)域?qū)用媛殬I(yè)教育的改革深度與特色。遺憾的是，職業(yè)教育發(fā)展“上熱下冷”困境始終存在，部分地方政府重視不足。這種不足具有多種表現(xiàn)：一是在當(dāng)?shù)亟逃ぷ髦袑⒙殬I(yè)教育發(fā)展置于邊緣，仍秉持“輕職教”的思維慣性。二是對職業(yè)教育的重視流于表面，停留在相應(yīng)地方性政策的發(fā)布上。三是在職業(yè)教育地方性政策的制定與執(zhí)行上缺乏特色與創(chuàng)新，“坐等”中央指導(dǎo)或其他地區(qū)先行，很少針對自身發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)布局、行業(yè)特色等探索適宜的地方發(fā)展路徑。

造成部分地方政府對職業(yè)教育重視不足的原因是多樣的，如受該地經(jīng)濟水平限制，難以給職業(yè)教育更多投入;急切追求政績，認為發(fā)展職業(yè)教育的“投資回報率”不足;受傳統(tǒng)文化觀念影響，未能厘清人民群眾的本質(zhì)訴求等。而要打破“上熱下冷”困境，歸根結(jié)底，地方政府必須深入理解發(fā)展職業(yè)教育的意義。一方面，要深刻認識職業(yè)教育對國家經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史貢獻。改革開放以來，職業(yè)教育為我國經(jīng)濟社會發(fā)展提供了重要人才支持，不僅在促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、推動精準扶貧與鄉(xiāng)村振興、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，也對普及高中階段教育、滿足個體多元發(fā)展需求等有所貢獻。據(jù)統(tǒng)計，各級各類職業(yè)院校每年約培養(yǎng)1000萬畢業(yè)生，畢業(yè)生就業(yè)率連續(xù)11年超過90%。另一方面，地方政府應(yīng)認識到，隨著我國邁入新的發(fā)展階段，職業(yè)教育改革發(fā)展具有更多方面的現(xiàn)實價值。2020年，習(xí)近平總書記提出“要大力發(fā)展職業(yè)教育和培訓(xùn)，有效提升勞動者技能和收入水平，通過實現(xiàn)更加充分、更高質(zhì)量的就業(yè)擴大中等收入群體，釋放內(nèi)需潛力”，首次以“從民生到經(jīng)濟”的新邏輯闡釋了職業(yè)教育功能。地方政府不僅應(yīng)立足社會本位看待職業(yè)教育，還應(yīng)從個人本位出發(fā)，從“職業(yè)教育不如普通教育”轉(zhuǎn)向“合適的教育才是最好的教育”，先從根本上認同職業(yè)教育的重要性，再加強自身的治理能力。

緩解“內(nèi)熱外冷”矛盾，相關(guān)部門需明確職教類型地位

政府對職業(yè)教育重視不夠的另一表征在于“內(nèi)熱外冷”，既包括教育體系內(nèi)部矛盾，也包括教育體系外部矛盾。一方面，在教育體系內(nèi)部，政府對職業(yè)教育的重視雖然與日俱增，但相對而言優(yōu)先等級并不高。在經(jīng)費上，雖然職業(yè)教育人才培養(yǎng)成本往往高于普通教育，但政府對職業(yè)教育的投入?yún)s相對不足。根據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》，2010—2018年，中職占普高生均教育事業(yè)費支出的比重有所下降，部分地區(qū)（如貴州）中職生均投入只有普通高中的一半;而高職占普通本科生均教育事業(yè)費支出的比例雖然波動上升，但2018年也才達到78%。另一方面，在教育體系外部，政府對職業(yè)教育的重視明顯具有“圈內(nèi)”強調(diào)、“圈外”冷待的特征。職業(yè)教育的跨界屬性導(dǎo)致其改革發(fā)展不可能僅憑教育部門的努力，而需要多部門（尤其是勞動相關(guān)部門）的緊密合作。但現(xiàn)實中，教育之外的其他政府部門大多未能給予充分支持，甚至出現(xiàn)部門間相互掣肘、自謀其利的現(xiàn)象。

要緩解“內(nèi)熱外冷”的矛盾，各級各類政府部門應(yīng)明確職業(yè)教育的類型地位。雖然《國家職業(yè)教育改革實施方案》明確提出“職業(yè)教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”，但職業(yè)教育類型地位的真正確立在現(xiàn)實中還處于初步階段，需要政府相關(guān)部門以此為目標開展后續(xù)工作。一方面，教育部門在進行教育改革時，應(yīng)對職業(yè)教育與普通教育同等重視。尤其在經(jīng)費投入方面一視同仁，甚至基于對客觀成本、改革優(yōu)先項等因素的考量，給予職業(yè)教育更多政策傾斜;同時，還應(yīng)關(guān)注職業(yè)教育的類型特征，遵循職業(yè)教育育人規(guī)律與發(fā)展邏輯，立足我國職業(yè)教育的實際情況。另一方面，其他政府部門也應(yīng)協(xié)同合作，加強對職業(yè)教育的重視。這不僅要求各部門在自身職責(zé)范圍內(nèi)提供大力支持，如給予技術(shù)技能人才工資待遇、落戶政策等的優(yōu)惠;還要求建立更為完善的協(xié)同機制，以減少不同部門工作之間的相互矛盾或重復(fù)，如企業(yè)新型學(xué)徒制與現(xiàn)代學(xué)徒制試點。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)關(guān)注教育、人力資源社會保障、發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、財政等部門長效合作機制的建立與地區(qū)層面的貫徹。

解決“心熱而力不足”問題，政府治理模式需研究優(yōu)化

政府對職業(yè)教育發(fā)展還存在“心熱而力不足”問題，即政府雖然通過制定政策的方式表現(xiàn)其對職業(yè)教育的重視，但實際治理不得其法，光有文件，沒機制、沒協(xié)調(diào)，導(dǎo)致職業(yè)教育的改革藍圖無法落地。當(dāng)前，我國政府治理模式主要存在三大問題：其一，多停留在設(shè)計層面，缺乏具體的實施策略與配套措施。例如，政府要求建設(shè)職業(yè)教育多元辦學(xué)格局，但對產(chǎn)權(quán)爭議、資本逐利性等問題的解決缺乏具體路徑，導(dǎo)致股份制、混合所有制等探索遭遇諸多障礙。其二，以項目制治理模式為主，在全面性、系統(tǒng)性上有所欠缺。從“示范?！苯ㄔO(shè)到“雙高計劃”，項目制已成為我國職業(yè)教育的重要治理模式。這種政府通過任務(wù)發(fā)包與專項經(jīng)費“委托”項目的做法，雖有其優(yōu)勢，但也存在一定治理風(fēng)險，如職業(yè)院校針對項目評審?fù)稒C取巧、院校之間出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”、項目改革缺乏長期性等。其三，在缺位的同時，也存在越位的問題。政府某些情況下沒有分清什么是政府該做的，什么是學(xué)校該做的，時常出現(xiàn)政府過度介入具體教育教學(xué)、限制學(xué)校靈活性與自主性的問題。對此，應(yīng)優(yōu)化職業(yè)教育治理模式。

首先，明確政府在職業(yè)教育發(fā)展中的有限主導(dǎo)角色，在實踐中有所為、有所不為。通過深化“放管服”改革，推動各級政府部門從“辦”職業(yè)教育轉(zhuǎn)向注重管理與服務(wù)，著重在立法、統(tǒng)籌規(guī)劃、制定政策、資金支持、監(jiān)管審查等方面發(fā)揮應(yīng)有作用。其次，加強政府治理能力，在項目制治理基礎(chǔ)上關(guān)注整體性治理。一方面，基于當(dāng)前中央領(lǐng)導(dǎo)、地方為主的職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)，加強政策執(zhí)行所需條件的分析與配套，促進從中央政策到地方落實的轉(zhuǎn)化，并鼓勵地方政府創(chuàng)新職業(yè)教育發(fā)展路徑;另一方面，強調(diào)職業(yè)教育政府治理的全面性、系統(tǒng)性與持續(xù)性，借助信息化技術(shù)，探索不同層級、不同部門之間的協(xié)調(diào)與整合，并將政府之外的企業(yè)、社會組織等也納入多元治理框架之中。最后，政府還應(yīng)重視專家力量，組建專門的研究機構(gòu)，加強對職業(yè)教育學(xué)理問題的研究。特別要加緊對我國實踐路徑的探索，為政府重視職業(yè)教育提供方向與方法上的參考，真正發(fā)揮政府在職業(yè)教育改革發(fā)展中的關(guān)鍵作用。