新時期我國學(xué)前兒童入園難入園貴問題探析

王麗娟 沈建洲

[摘 要] 新時期我國學(xué)前兒童入園難入園貴問題主要表現(xiàn)為上公辦園難和上民辦園貴，主要原因在于公辦園數(shù)量少，民辦園質(zhì)量偏低;城市幼兒園數(shù)量不足，農(nóng)村幼兒園供大于求;公辦性質(zhì)幼兒園難以擴大辦園規(guī)模;等等。在基本解決廣大學(xué)前兒童有園上的問題后，應(yīng)進一步努力為他們提供優(yōu)質(zhì)且價格合理的學(xué)前教育服務(wù)。為此，政府應(yīng)加大優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源供給，進一步優(yōu)化幼兒園的布局和辦園結(jié)構(gòu);不斷強化對幼兒園的監(jiān)督和管理，穩(wěn)步提升幼兒園保育教育質(zhì)量;不斷加強幼兒園師資隊伍建設(shè)，持續(xù)提升幼兒園教師隊伍的穩(wěn)定性和專業(yè)素養(yǎng)。

[關(guān)鍵詞] 學(xué)前教育資源供給;學(xué)前教育資源配置;學(xué)前教育質(zhì)量

2018年頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》提出到2020年要基本建成?；?、廣覆蓋、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。隨著全面二孩政策的實施，在人口出生規(guī)模擴大和全面普及學(xué)前教育的雙重影響下，不斷擴大學(xué)前教育資源供給和提升學(xué)前教育發(fā)展質(zhì)量是當前我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的兩個基本路向。[1]新時期我國學(xué)前兒童的入園難和入園貴問題呈現(xiàn)出新的面貌和特征，即學(xué)前兒童入高質(zhì)量幼兒園和就近接受高質(zhì)量學(xué)前教育的機會還不充足，學(xué)前兒童接受教育的機會和質(zhì)量仍受到資源分配機制和人口流動等因素的制約。因此，要從學(xué)前教育的公共服務(wù)屬性來進一步完善我國學(xué)前教育的發(fā)展體制和機制，讓所有兒童都能接受公平、普惠和高質(zhì)量的學(xué)前教育。[2][3]本研究以甘肅省近十年的學(xué)前教育發(fā)展為考察對象，對新時期學(xué)前兒童入園難入園貴的表現(xiàn)樣態(tài)和問題成因進行分析，以期能夠提出有效的應(yīng)對策略。

一、新時期我國學(xué)前兒童入園難入園貴的主要表現(xiàn)

傳統(tǒng)意義上的入園難和入園貴在本質(zhì)上還是由于學(xué)前教育資源供給不足造成的，導(dǎo)致廣大適齡兒童無幼兒園可入。自2010年以來，基于大量的實證研究以及社會發(fā)展的現(xiàn)實需求，學(xué)前教育價值的正外部性越來越受到人們的關(guān)注和重視，學(xué)前教育也被定義為一項重要的社會公益事業(yè)，發(fā)展學(xué)前教育也被視為是政府重要的公共服務(wù)職能之一，政府應(yīng)該在學(xué)前教育發(fā)展過程中起主導(dǎo)作用。[4]但隨著學(xué)前教育的不斷普及，人們對學(xué)前教育的需求又不斷從數(shù)量走向質(zhì)量，入園難和入園貴實質(zhì)上是指入優(yōu)質(zhì)幼兒園難。且隨著生育政策的不斷調(diào)整和城市化進程的不斷推進，優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源的供給和配置也成了影響城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡有效發(fā)展的重要因素。以甘肅省為例，甘肅省2018年的學(xué)前三年毛入園率已達到91%，但公辦園數(shù)量不足和民辦園質(zhì)量偏低的發(fā)展現(xiàn)狀制約著學(xué)前教育的優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

第一，新時期我國學(xué)前兒童入園難主要表現(xiàn)為城市兒童入公辦園難和農(nóng)村缺乏高質(zhì)量的公辦園。公辦幼兒園在辦園體制、辦園條件、師資配置等方面具有較大的優(yōu)勢，其辦園行為更為規(guī)范，對幼兒學(xué)習與發(fā)展的支持更為全面、科學(xué)和專業(yè)，因此具有相對更高的辦園質(zhì)量和社會聲譽。我國學(xué)前教育發(fā)展底子薄、欠賬多，政府對學(xué)前教育的投入不足，甚至在學(xué)前教育發(fā)展的社會化時期很多公辦幼兒園被改制或者變賣，導(dǎo)致公辦園的數(shù)量嚴重不足。[5]自2010年以來，政府切實發(fā)揮了學(xué)前教育發(fā)展的主導(dǎo)責任，但公辦園的數(shù)量和規(guī)模在短時期內(nèi)仍難以滿足廣大學(xué)齡前兒童的入園需求，很多幼兒只能選擇條件更為簡陋和質(zhì)量偏低的民辦園，入園難也就變成了入公辦園難和入高質(zhì)量幼兒園難。在農(nóng)村，由于辦園條件比較薄弱，難以吸引到高質(zhì)量的教師，這使得農(nóng)村幼兒園的辦園質(zhì)量一直處于較低的水平，農(nóng)村學(xué)前兒童面臨著沒有優(yōu)質(zhì)幼兒園可以上的局面。[6]城市兒童入公辦園難和農(nóng)村缺乏高質(zhì)量公辦幼兒園的情況使得廣大學(xué)齡前兒童無法獲得更為優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育，這在一定程度會影響學(xué)前教育的公平、均衡和有效發(fā)展。

第二，新時期我國學(xué)前兒童入園貴主要表現(xiàn)為入民辦園貴。學(xué)前教育是一項社會公益事業(yè)，它具有公益性、普惠性等特征，合理的成本分攤機制和定價對于學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。民辦園在辦園過程中需要由舉辦者來承擔相關(guān)的辦園成本，甚至有的民辦園舉辦者為了追求利潤而將幼兒園辦成“天價園”，而相關(guān)的成本最終都會轉(zhuǎn)嫁給家長。在無法進入公辦園的情況下，部分家長只能選擇價格高但質(zhì)量低的民辦幼兒園。入園貴影響了我國學(xué)前教育的普及化發(fā)展，背離了學(xué)前教育作為公共產(chǎn)品的基本屬性，違背了學(xué)前教育發(fā)展的基本規(guī)律，最終損害的將是兒童的利益，這會使得廣大適齡兒童因家庭負擔過重而失去接受學(xué)前教育的機會。

二、新時期我國學(xué)前兒童入園難入園貴的主要癥結(jié)

入公辦園難和入民辦園貴是新時期我國學(xué)前教育在發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題，這也表明我國學(xué)前教育在普及和質(zhì)量發(fā)展過程中仍然面臨優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源供給不足和分配不均衡等問題。[7][8]自2010年以來，甘肅省學(xué)前教育得到了快速發(fā)展，到目前已經(jīng)基本解決了廣大學(xué)齡前兒童的入園問題，但在新的生育政策以及城市化進程的影響下，城市學(xué)前教育又面臨著資源緊缺的問題，導(dǎo)致了學(xué)前幼兒就近入學(xué)難、就近入公辦園難等問題;農(nóng)村則因為人口的不斷流出而導(dǎo)致辦園的規(guī)模效益持續(xù)下降，辦園質(zhì)量得不到提升，農(nóng)村幼兒難以就近接受高質(zhì)量的教育。概言之，新時期以來甘肅省學(xué)前兒童入園難和入園貴主要是受優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育供給不足和分配不均等因素的影響，導(dǎo)致眾多學(xué)前適齡兒童無法就近接受質(zhì)量高而價格低的學(xué)前教育。

首先，優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源稀缺，具體體現(xiàn)為公辦幼兒園數(shù)量少和民辦幼兒園質(zhì)量偏低。以蘭州市安寧區(qū)為例，安寧區(qū)全區(qū)共有托幼機構(gòu)68個，其中幼兒園29所。在29所幼兒園中，有10所為公辦園，在園幼兒2485人，占全部在園人數(shù)的25.2%;省級示范園和省級一類園兩類優(yōu)質(zhì)園占托幼機構(gòu)總數(shù)的5.9%。同時，民辦幼兒園與民辦托幼機構(gòu)數(shù)分別為19所和39個。在蘭州市城關(guān)區(qū)，全區(qū)共有托幼機構(gòu)291個，其中公辦園僅有30所，很多民辦園在辦園規(guī)模、辦園條件等方面都表現(xiàn)出明顯的不足?？傮w上看，當前甘肅省學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展表現(xiàn)出公辦園少、民辦園弱且良莠不齊的特點，優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源較為稀缺。

其次，城市幼兒園數(shù)量不足，很多農(nóng)村幼兒園則生源不足。經(jīng)過兩期的學(xué)前教育三年行動計劃，甘肅省現(xiàn)有幼兒園7734所，其中城市幼兒園占18.06%，縣鎮(zhèn)幼兒園占24.64%，農(nóng)村幼兒園占57.30%，實現(xiàn)了幼兒園在1500人以上行政村的全覆蓋。但隨著農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，城市幼兒園特別是公辦園的壓力劇增，農(nóng)村幼兒園則隨著人口的外溢而出現(xiàn)供大于求的現(xiàn)象。這也就是說，城鄉(xiāng)學(xué)前教育資源配置的不合理以及公辦幼兒園發(fā)展的不足導(dǎo)致了廣大學(xué)前兒童無法接受優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育。

再次，機關(guān)、企事業(yè)辦幼兒園無法發(fā)揮自身已有優(yōu)勢，無法為更多的學(xué)齡前兒童提供優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育服務(wù)。機關(guān)、企事業(yè)辦幼兒園等由部門舉辦的幼兒園大多有較長的辦園歷史，其辦園條件和園所管理相對規(guī)范，保教質(zhì)量也相對穩(wěn)定，但在政府大力發(fā)展普惠性幼兒園和農(nóng)村幼兒園的同時，這一類幼兒園卻較少得到政府的政策和資金支持，無法通過擴大辦園規(guī)模和提升辦園條件來為更多的幼兒提供優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育服務(wù)。

最后，對民辦幼兒園缺乏有效的扶持和監(jiān)管，導(dǎo)致民辦幼兒園辦園質(zhì)量良莠不齊，甚至出現(xiàn)過度追逐利潤的天價幼兒園。除了普惠性民辦園之外，數(shù)量多、規(guī)模小、師資弱、條件差、收費高是眾多民辦托幼機構(gòu)的普遍現(xiàn)狀。[9][10]造成這一現(xiàn)狀的原因在于，諸如小區(qū)配套幼兒園等民辦園都是需要幼兒園舉辦者支付相應(yīng)的資金來租賃場地、購買設(shè)施設(shè)備、聘請教師，在缺乏政府支持的情況下，這些費用必然最終會轉(zhuǎn)嫁給家長，同時幼兒園舉辦者對利潤的追求也進一步推高了幼兒的入園費用。此外，政府部門的監(jiān)管不到位也導(dǎo)致民辦幼兒園準入門檻低、管理不規(guī)范、保教質(zhì)量低等問題，這些問題都成了廣大學(xué)前兒童接受質(zhì)優(yōu)價廉學(xué)前教育服務(wù)的阻礙。

三、新時期我國學(xué)前兒童入園難入園貴的應(yīng)對策略

幼有所育是黨和國家在新時期提出的施政目標，接受有質(zhì)量的學(xué)前教育也是人民群眾的普遍訴求。[11][12]在基本解決廣大學(xué)前兒童有學(xué)上的問題后，要進一步為他們提供優(yōu)質(zhì)且價格合理的學(xué)前教育服務(wù)，以不斷促進幼兒健康發(fā)展和社會公平發(fā)展。

（一）持續(xù)擴大優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育供給總量，進一步優(yōu)化幼兒園的布局與辦園結(jié)構(gòu)

地方政府要結(jié)合本地區(qū)人口規(guī)模及其分布特點來制定科學(xué)的學(xué)前教育資源供給和分配規(guī)劃，要在供給總量、區(qū)域分布、幼兒園結(jié)構(gòu)等方面進行統(tǒng)籌安排。在擴大優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源供給方面，政府一是需要根據(jù)實際需求新建一批公辦園并對部分公辦園進行改建或者擴建，不斷提升公辦園的比例及其輻射范圍;二是需要加大對民辦幼兒園的政策與資金支持，將民辦園納入普惠性幼兒園建設(shè)范疇，在辦園經(jīng)費、教師發(fā)展等方面予以適當?shù)闹С?三是需要加大對部門辦幼兒園的支持力度，擴大部門辦幼兒園的社會影響。在幼兒園的布局和辦園結(jié)構(gòu)方面，政府一是要緊密結(jié)合人口變化及其流動的趨勢與規(guī)律，對幼兒園的布局與規(guī)模進行合理的設(shè)置;二是要進一步強調(diào)幼兒園教育的公益屬性，進一步增加公辦幼兒園數(shù)量，提高公辦幼兒園在園幼兒數(shù)量比例，不斷滿足人民群眾對幼有所育和教育公平的期盼與訴求。

（二）不斷強化對幼兒園辦園行為的監(jiān)督與管理，穩(wěn)步提升幼兒園保教質(zhì)量

質(zhì)量是幼兒園教育的生命線，缺乏質(zhì)量的幼兒園教育不僅不會有效促進幼兒的發(fā)展，甚至會阻礙幼兒的健康成長。[13]政府作為學(xué)前教育發(fā)展的主導(dǎo)者，應(yīng)該從不同層次對幼兒園的辦園行為進行監(jiān)督和規(guī)范。首先，政府部門要建立科學(xué)完備的監(jiān)督、管理和指導(dǎo)制度與機制，從辦園條件、教育目標、教師行為等方面不斷提升幼兒園辦園的規(guī)范性和科學(xué)性，尤其是要加強對民辦幼兒園準入的監(jiān)督和管理，從源頭上規(guī)范幼兒園的辦園行為。其次，政府部門要建立對民辦園幼兒園的分類管理機制，要將80%的民辦幼兒園納入普惠性幼兒園建設(shè)范疇，根據(jù)在園幼兒數(shù)核撥辦園經(jīng)費或者進行差異化補貼，減輕民辦園舉辦者的辦園壓力和家長的經(jīng)濟負擔。對于另外20%的民辦園，在不違背教育規(guī)律和政策要求的前提下，可由其自主定價，政府鼓勵其通過提供高質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)來滿足人民群眾的個別化教育需求。[14]最后，政府要強化對幼兒園保教行為的監(jiān)督和管理，提升幼兒園教育行為的科學(xué)性、規(guī)范性和專業(yè)性，在保障幼兒園保教質(zhì)量的基礎(chǔ)上引導(dǎo)幼兒園進行合理定價。

（三）不斷加強幼兒園教師隊伍建設(shè)，持續(xù)提升幼兒園教師隊伍的穩(wěn)定性和專業(yè)素養(yǎng)

教師是促進幼兒園教育質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵因素，一支穩(wěn)定且專業(yè)素質(zhì)高的教師對于幼兒園教育的優(yōu)質(zhì)發(fā)展具有重要意義。[15]擴大幼兒園教師規(guī)模和提升幼兒園教師質(zhì)量是增大學(xué)前教育資源供給的重要組成部分，也是提升學(xué)前教育發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵手段。政府部門一是要在新建和擴建公辦幼兒園的同時為幼兒園提供更多的編制，通過擴大幼兒園教師編制數(shù)量來穩(wěn)定幼兒園教師隊伍;二是改革幼兒園教師聘用和管理制度，在部門辦和民辦幼兒園實行縣聘園用的教師管理制度，在縣級層面對幼兒園教師實現(xiàn)同工同酬和統(tǒng)一管理，保障幼兒園教師的合法權(quán)益及其從事幼兒園教育工作的積極性;三是強化對幼兒園教師專業(yè)發(fā)展的支持與引領(lǐng)，增強幼兒園教師的職業(yè)認同感和專業(yè)發(fā)展動機，讓幼兒園教師進得來、留得住、樂意干，多方面提升幼兒園教師隊伍的穩(wěn)定性和專業(yè)素養(yǎng)。

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On the Problems of Difficulty and High Cost of Kindergarten Admission in the New Period

Lijuan Wang，1 Jianzhou Shen2

（1Lanzhou City College Kindergarten， Lanzhou 730020 China; 2School of Preschool Teachers， Lanzhou City College， Lanzhou 730020 China）

Abstract： In the new period， it is difficult for preschool children to attend public kindergartens and expensive to attend private kindergartens. Behind these problems is the insufficiency and unreasonable allocation of high？鄄quality preschool education resources. In order to provide the majority of preschool children with high quality and low price preschool education services， the government should increase the supply and rationalize the allocation of high？鄄quality preschool education resources， strengthen the supervision and management of kindergartens and the construction of kindergarten teachers to improve the quality of preschool education.

Key words： the supply of preschool education resources， the allocation of preschool education resources， the quality of preschool education