基層公務(wù)員隊(duì)伍服務(wù)效能的現(xiàn)狀、原因及提升路徑研究*
——以刺激—反應(yīng)理論為視角

范家寶

（上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院，上海 200234）

基層公務(wù)員隊(duì)伍占據(jù)我國(guó)整體公務(wù)員隊(duì)伍總數(shù)的60%以上[1]，作為基層治理的主體，他們往往直接面向群眾，參與社會(huì)治理。可以說(shuō)，基層公務(wù)員隊(duì)伍的服務(wù)效能在很大程度上體現(xiàn)了地方政府為公民提供公共服務(wù)的成效與程度，也是衡量基層政府服務(wù)效能的重要參考指標(biāo)[2]。然而，由于缺乏科學(xué)配套的崗前培訓(xùn)，工作重復(fù)繁瑣，以及預(yù)期與現(xiàn)實(shí)差距太大而產(chǎn)生的自身信仰迷茫、職業(yè)倦怠問(wèn)題等困擾[3]，部分基層公務(wù)員陷入了以服務(wù)能力不足、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、職業(yè)倦怠等問(wèn)題為表現(xiàn)的服務(wù)效能低下的困局[2]，從而引發(fā)了公民對(duì)整體公務(wù)員隊(duì)伍的信任危機(jī)。

1 相關(guān)概念界定

1）基層公務(wù)員。關(guān)于基層公務(wù)員的概念，目前我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)中尚未有明確的界定，學(xué)界也未有統(tǒng)一觀點(diǎn)。一般來(lái)說(shuō)，基層公務(wù)員作為政府政策的基礎(chǔ)執(zhí)行者[4]，主要指在服務(wù)窗口直接面向群眾的公務(wù)員，包括?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）政府執(zhí)法部門的公務(wù)員以及縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的公務(wù)員等[5]。本文所討論的基層公務(wù)員隊(duì)伍泛指在政府層級(jí)體系中位居工作第一線，直接面對(duì)面地為人民群眾提供公共服務(wù)，參與并監(jiān)督公共政策的落實(shí)與執(zhí)行，承擔(dān)具體的事務(wù)性工作，被納入國(guó)家正常編制的公務(wù)人員。

2）基層公務(wù)員服務(wù)效能。效能是一個(gè)綜合的概念，是數(shù)量與質(zhì)量、作用和價(jià)值的整體反饋[6]。在行政管理中，高服務(wù)效能的基本內(nèi)涵是指政府部門提高服務(wù)意識(shí)，注重行政效率，將服務(wù)效果的全面優(yōu)化作為工作的追求目標(biāo)[2]。筆者認(rèn)為基層公務(wù)員服務(wù)效能是基層公務(wù)員在提供公共服務(wù)、參與社會(huì)治理、執(zhí)行公共政策過(guò)程中所體現(xiàn)的行為結(jié)果及其造成影響的綜合體現(xiàn)。影響基層公務(wù)員服務(wù)效能的因素大致可分為兩類：客觀因素與主觀因素，即“能不能做”與“想不想做”。將基層公務(wù)員服務(wù)效能的內(nèi)涵與影響因素梳理成圖，見圖1。

圖1 基層公務(wù)員服務(wù)效能內(nèi)涵與影響因素

3）刺激—反應(yīng)理論。刺激—反應(yīng)（stimulusresponse）理論源于心理學(xué)領(lǐng)域，在消費(fèi)者行為領(lǐng)域得到了大力發(fā)展。該理論認(rèn)為人類的復(fù)雜行為可以被分解為兩部分：刺激和反應(yīng)，其中刺激包括身體內(nèi)部的刺激和體外環(huán)境的刺激，而反應(yīng)總是伴隨著刺激呈現(xiàn)的[7]。同時(shí)，人的思想、動(dòng)機(jī)、行為往往受到外部環(huán)境或特定事件的刺激，由此產(chǎn)生影響，做出改變。將改進(jìn)后的刺激—反應(yīng)理論應(yīng)用到基層公務(wù)員服務(wù)效能提升領(lǐng)域，探究基層公務(wù)員在受到外部客觀環(huán)境與自身心理因素的刺激后做出的反應(yīng)，以及其對(duì)基層公務(wù)員服務(wù)效能的提升作用。筆者認(rèn)為基層公務(wù)員所受到的刺激來(lái)自兩方面：外部刺激，如考核制度的牽制、監(jiān)督機(jī)制的約束等；內(nèi)部刺激，如降職的壓力、升職的誘惑等。其中，外部刺激是間接影響因素，內(nèi)部刺激為直接影響因素，外部刺激通過(guò)作用于內(nèi)部刺激對(duì)基層公務(wù)員產(chǎn)生影響，并使其做出一系列反應(yīng)，具體傳導(dǎo)路徑見圖2。

圖2 刺激—反應(yīng)理論傳導(dǎo)路徑

2 基層公務(wù)員隊(duì)伍服務(wù)效能現(xiàn)狀及原因分析

2.1 基層公務(wù)員隊(duì)伍服務(wù)效能現(xiàn)狀

2.1.1 客觀層面

1）缺乏崗位實(shí)操技能。目前，我國(guó)基層公務(wù)員隊(duì)伍主要由高校畢業(yè)生組成，其中應(yīng)屆畢業(yè)生數(shù)量最多[1]，他們離開學(xué)校不久后就奔赴崗位，缺乏基層治理職位實(shí)操技能與經(jīng)驗(yàn)，再加上部分基層公務(wù)員崗位未設(shè)置專業(yè)系統(tǒng)性的培訓(xùn)[3]，導(dǎo)致他們?cè)趧側(cè)肼殨r(shí)對(duì)新崗位的適應(yīng)能力和應(yīng)變能力不足，在心理上還未完全實(shí)現(xiàn)從“學(xué)生”到“職場(chǎng)新人”的轉(zhuǎn)變，因此可能會(huì)出現(xiàn)短暫的“迷茫”與“不知所措”，從而影響工作的順利開展，致使其服務(wù)效能低下。

2）學(xué)歷與能力不匹配。隨著近年來(lái)我國(guó)高等教育水平的不斷提升，受教育人數(shù)與覆蓋面積也日益增長(zhǎng)，因此基層公務(wù)員入職所要求的學(xué)歷層次也水漲船高，絕大部分基層公務(wù)員崗位要求學(xué)歷層次都在本科，部分崗位甚至要求碩士及以上。然而，高學(xué)歷層次不等于高能力水平，不少公務(wù)員依然對(duì)現(xiàn)代化政務(wù)辦公工具，如“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等技能的運(yùn)用不熟練。特別是在“一網(wǎng)通辦” “一網(wǎng)統(tǒng)管”等一系列構(gòu)建服務(wù)型政府的時(shí)代號(hào)召下，掌握網(wǎng)絡(luò)政務(wù)平臺(tái)的構(gòu)建與管理、大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用、云計(jì)算的使用等技能也成為新形勢(shì)下基層公務(wù)員履行職責(zé)的必然要求，這對(duì)于現(xiàn)階段不少基層公務(wù)員來(lái)說(shuō)勢(shì)必是一大難題。

2.1.2 主觀層面

1）服務(wù)意識(shí)淡薄。作為公共事務(wù)的具體處理者與公共服務(wù)的直接提供者，公共服務(wù)意識(shí)在基層公務(wù)員履行職能的過(guò)程中是不可或缺的。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，基層公務(wù)員服務(wù)意識(shí)淡薄的事例屢見不鮮：部分基層公務(wù)員為民服務(wù)的熱情不高，對(duì)自身有利的事?lián)屩?，?duì)自身無(wú)利的事則互相推諉，缺乏主動(dòng)性和積極性；一些基層公務(wù)員習(xí)慣“看人下菜碟”，對(duì)于上級(jí)或其他具有一定權(quán)力或財(cái)富的人阿諛?lè)畛?，?duì)平民百姓急需處理的問(wèn)題敷衍推諉，一再拖延[2]。這些做法不但會(huì)造成公務(wù)員服務(wù)效能低下，嚴(yán)重違背我國(guó)當(dāng)下打造服務(wù)型政府的原則與初衷，而且會(huì)觸發(fā)公民對(duì)整體公務(wù)員隊(duì)伍的信任危機(jī)，破壞政府與公民之間的社會(huì)關(guān)系。

2）職業(yè)倦怠現(xiàn)象普遍。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)有近80%的基層公務(wù)員有著不同程度的職業(yè)倦怠[1]，具體表現(xiàn)為身心過(guò)度勞累、喪失工作熱情與興趣、對(duì)自身工作能力與效率呈消極態(tài)度等?；鶎庸珓?wù)員職業(yè)倦怠的原因包括期望與現(xiàn)實(shí)之間存在落差、工作模式僵化、崗位流動(dòng)與晉升不暢等。職業(yè)倦怠是導(dǎo)致基層公務(wù)員服務(wù)效能低下的關(guān)鍵因素，也是影響基層公務(wù)員隊(duì)伍穩(wěn)定性的重要原因。

2.2 基層公務(wù)員隊(duì)伍服務(wù)效能現(xiàn)狀的原因分析

1）高等教育課程設(shè)置模式存在缺陷。高校畢業(yè)生接受的教育形式局限于傳統(tǒng)的課堂教育，因此高等教育課程設(shè)置模式的缺陷是造成基層公務(wù)員崗位實(shí)操技能不佳的主要原因。一方面，大學(xué)課程教育重理論輕實(shí)踐現(xiàn)象普遍。一般來(lái)說(shuō)大學(xué)生接受的課程教育以理論知識(shí)為主，很少涉及基層公務(wù)員崗位的實(shí)際操作技巧，導(dǎo)致他們難以展開實(shí)際操作。另一方面，部分大學(xué)課程內(nèi)容陳舊，采用老一套的教學(xué)框架與模式，不能緊跟潮流，很難對(duì)新形勢(shì)下復(fù)雜棘手的政務(wù)問(wèn)題與社會(huì)治理難題做出回答。

2）基層公務(wù)員選拔機(jī)制存在弊端。選拔考錄是我國(guó)政府依法錄用公務(wù)員的首要關(guān)卡，也是社會(huì)人才與優(yōu)秀畢業(yè)生依法取得公務(wù)員身份的主要途徑。然而，由于現(xiàn)實(shí)中公務(wù)員選拔機(jī)制存在弊端與不合理之處，使得某些不能完成崗位任務(wù)的人占據(jù)要職，而一些高素質(zhì)人才卻在通往公務(wù)員的道路上面臨困境。一是基層公務(wù)員選拔機(jī)制重學(xué)歷、輕能力現(xiàn)象突出。大部分基層公務(wù)員崗位都要求學(xué)歷，卻忽略了實(shí)踐能力，對(duì)一些動(dòng)手能力強(qiáng)且服務(wù)意愿強(qiáng)的?？迫瞬挪还?，致使他們無(wú)緣參加公務(wù)員選拔考錄。二是筆試內(nèi)容設(shè)置不盡合理。目前，我國(guó)公務(wù)員選拔筆試環(huán)節(jié)包括“行政職業(yè)能力測(cè)試”“申論”兩門科目，不同層級(jí)、類別的公務(wù)員崗位筆試內(nèi)容均無(wú)差別，不能實(shí)現(xiàn)人盡其才、人崗匹配，從而使得選拔出的基層公務(wù)員服務(wù)能力欠缺。三是面試環(huán)節(jié)不夠科學(xué)。在公務(wù)員面試中，關(guān)于實(shí)際動(dòng)手能力測(cè)評(píng)的考題很少，能讓考生直接處理某項(xiàng)具體事務(wù)的測(cè)評(píng)機(jī)會(huì)更是少之又少，再加上最終面試成績(jī)僅憑幾位考官的個(gè)人打分計(jì)算得出，主觀性較大，最終可能導(dǎo)致一些學(xué)歷很高但能力平平的人占據(jù)重要職位，造成服務(wù)效能低下的局面。

3）基層公務(wù)員考核機(jī)制不夠完善。作為公務(wù)員崗位升遷的主要依據(jù)，績(jī)效考核能在很大程度上激發(fā)公務(wù)員的工作熱情與積極性，在一定程度上促進(jìn)了公務(wù)員素質(zhì)的提高。然而在現(xiàn)實(shí)中，基層公務(wù)員考核機(jī)制存在若干不完善之處，影響了基層公務(wù)員服務(wù)效能的提高。一是針對(duì)基層公務(wù)員服務(wù)素質(zhì)的考核指標(biāo)比重不高?，F(xiàn)階段有關(guān)基層公務(wù)員服務(wù)素質(zhì)的考核僅僅占據(jù)基層公務(wù)員素質(zhì)考核的一小部分，且包含在單位整體素質(zhì)的考核中[2]，對(duì)基層公務(wù)員個(gè)人的晉升提拔影響不大，因此未能引起他們的足夠重視。二是基層公務(wù)員服務(wù)素質(zhì)的考核標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，缺乏針對(duì)性。針對(duì)不同崗位與等級(jí)而設(shè)置的服務(wù)素質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)差別不大，致使考核標(biāo)準(zhǔn)模糊，考核過(guò)程也是草草了事[2]。三是對(duì)基層公務(wù)員服務(wù)素質(zhì)的考核方式不夠規(guī)范，流于形式。 “形式工程”現(xiàn)象較為普遍，真正有資格對(duì)其服務(wù)素質(zhì)評(píng)判打分的辦事群眾卻不在考核評(píng)判隊(duì)伍中，使得考核喪失實(shí)際意義，難以對(duì)基層公務(wù)員服務(wù)意識(shí)的提高、服務(wù)效能的提升產(chǎn)生激勵(lì)作用。

4）基層公務(wù)員監(jiān)督機(jī)制不夠健全。要提高基層公務(wù)員的服務(wù)效能，除了能力培養(yǎng)、科學(xué)選拔、定期考核外，加強(qiáng)監(jiān)督必不可少，現(xiàn)階段我國(guó)基層公務(wù)員監(jiān)督機(jī)制依然不夠健全，這也是造成基層公務(wù)員出現(xiàn)職業(yè)倦怠的主要原因之一。一是基層政府部門學(xué)習(xí)氛圍尚未形成，基層公務(wù)員自我監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)。濃厚的學(xué)習(xí)氛圍是促使組織成員積極進(jìn)取的有力武器，也是促進(jìn)基層公務(wù)員不斷提高服務(wù)素質(zhì)，提升服務(wù)效能的催化劑。在學(xué)習(xí)導(dǎo)向型政府部門工作的基層公務(wù)員，會(huì)更加自覺(jué)地強(qiáng)化自我監(jiān)督，避免懈怠感的形成。二是對(duì)基層公務(wù)員事前監(jiān)督的預(yù)防意識(shí)差。目前，對(duì)基層公務(wù)員的監(jiān)督偏重于事后監(jiān)督，此時(shí)他們的行為已經(jīng)損害了人民群眾的公共利益，信任危機(jī)已經(jīng)形成、難以修復(fù)，且事后監(jiān)督對(duì)基層公務(wù)員的影響也微乎其微。三是責(zé)任追究和淘汰機(jī)制不完善。本著只要不嚴(yán)重違紀(jì)就不當(dāng)緊的觀念，在基層公務(wù)員出現(xiàn)倦怠感且影響服務(wù)效能后，相關(guān)部門仍不加以追責(zé)懲處；或者說(shuō)責(zé)任追責(zé)不到位，僅僅象征性地追究，間接造成了基層公務(wù)員職業(yè)倦怠感日益增強(qiáng)，服務(wù)效能低下。

3 基層公務(wù)員隊(duì)伍服務(wù)效能提升路徑的構(gòu)建

3.1 路線規(guī)劃

根據(jù)上述基層公務(wù)員服務(wù)效能現(xiàn)狀及原因分析，結(jié)合改進(jìn)后的刺激—反應(yīng)理論，得出基層公務(wù)員服務(wù)效能提升路線規(guī)劃圖，見圖3。

圖3 基層公務(wù)員服務(wù)效能提升路線規(guī)劃圖

3.2 路徑闡述

1）以能力培養(yǎng)為核心創(chuàng)新高校課程設(shè)置模式。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的時(shí)代背景下，基層治理對(duì)基層公務(wù)員的能力要求日益提升，能力建設(shè)已成為影響基層政府競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵要素。因此以能力培養(yǎng)為核心變革高校課程設(shè)置模式，為基層政府培養(yǎng)一批實(shí)操技能卓越的基層公務(wù)員尤為重要。

一是要設(shè)置有關(guān)基層治理實(shí)際案例分析、政務(wù)服務(wù)新工具的運(yùn)用等課程，將針對(duì)行政管理等重點(diǎn)培育基層公務(wù)員的專業(yè)課設(shè)置為必修課，對(duì)其他專業(yè)開設(shè)選修課，方便有意愿的同學(xué)選擇學(xué)習(xí)；二是要更新課堂內(nèi)容，推陳出新，對(duì)于不符合當(dāng)代公共服務(wù)的提供方法以及社會(huì)治理方式的內(nèi)容果斷拋棄，吸收國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的基層治理方式與理念，如綠色治理、可持續(xù)性治理等；三是要?jiǎng)?chuàng)新課堂講授形式，結(jié)合實(shí)際公共管理案例分析、小組討論陳述、分享最優(yōu)治理方式及服務(wù)提供方法來(lái)幫助學(xué)生發(fā)散思維、提升能力。此外，還可以定期邀請(qǐng)基層公務(wù)員與學(xué)生分享基層治理的經(jīng)驗(yàn)與心得，便于學(xué)生對(duì)基層公務(wù)員崗位與職責(zé)有更深刻的認(rèn)知。

2）以人為本為理念革新基層公務(wù)員選拔機(jī)制。將以人為本的人本主義宗旨上升為基層公務(wù)員選拔機(jī)制的新理念，通過(guò)革新基層公務(wù)員選拔機(jī)制來(lái)提升基層公務(wù)員服務(wù)效能。

一是要將部分基層公務(wù)員崗位入職的學(xué)歷門檻降至大專學(xué)歷，讓更多人有機(jī)會(huì)參加選拔，同時(shí)在筆試與面試環(huán)節(jié)增加有關(guān)考驗(yàn)考生服務(wù)能力與治理能力的考題，做到學(xué)歷與能力并重；二是要在筆試環(huán)節(jié)針對(duì)不同崗位、不同種類的公務(wù)員設(shè)置不同的考題，并將服務(wù)素質(zhì)化為不同的標(biāo)準(zhǔn)編制考題，針對(duì)不同層級(jí)的公務(wù)員進(jìn)行考察，做到有的放矢、人崗匹配；三是要提高面試環(huán)節(jié)占總成績(jī)的比重，增加面試考官數(shù)量，擴(kuò)大面試考官的職務(wù)層級(jí)，并將面試流程進(jìn)行錄制保存，予以公示，盡量做到公平公正，避免“鉆空子、走后門”現(xiàn)象的發(fā)生。

3）以服務(wù)群眾為宗旨完善基層公務(wù)員考核機(jī)制?？?jī)效考核是基層公務(wù)員階段性工作成果的集中總結(jié)與反映，也是基層公務(wù)員崗位升遷變動(dòng)的主要依據(jù)，將服務(wù)人民群眾作為基層公務(wù)員考核機(jī)制的宗旨與方針，促進(jìn)基層公務(wù)員在提供公共服務(wù)的過(guò)程中強(qiáng)化以人民群眾為中心的主體意識(shí)，有助于增強(qiáng)基層公務(wù)員的服務(wù)意識(shí)與素質(zhì)，繼而提升基層公務(wù)員的服務(wù)效能。

一是設(shè)置有關(guān)服務(wù)素質(zhì)考核的專門模塊，明晰考核標(biāo)準(zhǔn)。首先，將個(gè)人服務(wù)素質(zhì)的考核與單位整體績(jī)效考核分離，成立專門的個(gè)人服務(wù)素質(zhì)考核模塊；其次，制定科學(xué)、明確的基層公務(wù)員服務(wù)素質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同崗位、層級(jí)有針對(duì)性地進(jìn)行考核；最后，嚴(yán)格遵守考核程序，確?？己私Y(jié)果的公平公正。二是增加服務(wù)素質(zhì)的考核比重，使之成為晉升的重要參考依據(jù)，可以很大程度減少基層公務(wù)員在為公民提供服務(wù)過(guò)程中的態(tài)度惡劣與不公平現(xiàn)象。三是設(shè)置服務(wù)投訴窗口，讓公民成為基層公務(wù)員考核結(jié)果的打分者。在基層部門服務(wù)大廳設(shè)置投訴窗口與投訴箱，使之成為考核評(píng)判的依據(jù)之一，讓公民成為基層公務(wù)員考核成績(jī)的“改卷人”。

4）以構(gòu)建學(xué)習(xí)型基層政府為目標(biāo)健全基層公務(wù)員監(jiān)督機(jī)制。學(xué)習(xí)型基層政府要求培養(yǎng)基層公務(wù)員的自主學(xué)習(xí)意識(shí)與學(xué)習(xí)習(xí)慣，同時(shí)倡導(dǎo)塑造學(xué)習(xí)型部門文化，通過(guò)進(jìn)行內(nèi)外部各種資源的有效整合，幫助組織成員進(jìn)行自我監(jiān)督，養(yǎng)成積極向上的工作態(tài)度，這對(duì)于基層公務(wù)員消除職業(yè)倦怠、提升服務(wù)效能有重大意義。

一是要在基層政府部門施行定期考察制度，對(duì)基層公務(wù)員的服務(wù)素質(zhì)、服務(wù)能力進(jìn)行階段性的量化考察評(píng)估，對(duì)于考察結(jié)果不合格者進(jìn)行相關(guān)教育與適當(dāng)懲處，對(duì)考察結(jié)果優(yōu)秀者進(jìn)行適當(dāng)表彰與獎(jiǎng)勵(lì)，促進(jìn)基層公務(wù)員不斷學(xué)習(xí)相關(guān)理論知識(shí)，增強(qiáng)服務(wù)技能，讓終身學(xué)習(xí)、終身教育的理念深入人心；二是要與人力資源管理機(jī)構(gòu)及高等院校、科研院所合作，大力發(fā)展公共管理碩士（Master of Public Administration，MPA）教育與繼續(xù)教育，充分利用外部有利教育資源，將基層公務(wù)員培養(yǎng)成服務(wù)效能優(yōu)異的高水平復(fù)合型人才；三是要倡導(dǎo)學(xué)習(xí)型基層政府部門文化，通過(guò)有效整合部門內(nèi)外部各種有效信息與知識(shí)，特別是國(guó)外一些先進(jìn)的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)與公共服務(wù)提供方式，推進(jìn)服務(wù)手段與方式的創(chuàng)新，將公共服務(wù)效能提升至新的高度。