我國旅游投資政策的演進(jìn)特征與機(jī)制研究
——基于34份政策文件的分析

中南民族大學(xué)管理學(xué)院 溫舒晴

一、引言

旅游產(chǎn)業(yè)是政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)，政府通過政策的制定、頒布和實(shí)施對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)，推動(dòng)著旅游產(chǎn)業(yè)向更好更快的方向發(fā)展，這是政府制定產(chǎn)業(yè)政策的初衷，也是實(shí)施目的。旅游投資快速增長，政府出臺(tái)的相關(guān)支持性政策是不可忽視的力量，隨之而來的財(cái)政資金也是破解旅游發(fā)展資金困局的重要力量。

本文擬對(duì)相關(guān)投資政策的文本屬性進(jìn)行分析，從而得出相關(guān)政策發(fā)布的規(guī)律，并且針對(duì)當(dāng)下旅游投資政策現(xiàn)狀，總結(jié)出相關(guān)政策的特征，并針對(duì)已出現(xiàn)的問題給予建議。通過研究，將有助于我們厘清當(dāng)下旅游投資相關(guān)政策的發(fā)展脈絡(luò)，把握旅游投資的時(shí)代特征和未來走向。

二、旅游投資政策文本屬性分析

（一）數(shù)據(jù)來源

由于涉及的文件較多，因而本文主要是按照一定標(biāo)準(zhǔn)選取國家層面發(fā)布的涉及相關(guān)旅游投資的政策文件作為研究樣本。本文將樣本政策的發(fā)文時(shí)間界定在2006年1月1日到2021年5月31日，共選取34份政策文本為研究樣本（見表1）。

表1 旅游投資政策文件匯總（部分）

（二）旅游投資政策發(fā)文時(shí)段分析

從政策的年度發(fā)文數(shù)量來看，國家在2006年至2021年平均發(fā)文數(shù)量為2.5個(gè)。2016年出臺(tái)的政策數(shù)量達(dá)到了一個(gè)峰值，共計(jì)6個(gè)。其次是2015年、2020年，分別出臺(tái)了4個(gè)相關(guān)政策文本，在2014年、2015年、2017年、2018年、2021年分別出臺(tái)了3個(gè)旅游相關(guān)政策，在2012年、2019年出臺(tái)了兩個(gè)相關(guān)政策，在2006年、2007年、2009年、2011年、2013年僅出臺(tái)了一個(gè)旅游投資的相關(guān)政策文本。

（三）政策文本的文種類型

從國家層面而言，旅游投資相關(guān)政策文本的形式多種多樣，且分布類型較為集中，以指導(dǎo)和解決問題為主題內(nèi)容的意見類政策文本共13個(gè)，占38%；以落實(shí)工作措施為主要內(nèi)容的通知類政策文本共14個(gè)，約占總數(shù)的41%；以確定未來發(fā)展計(jì)劃為主要內(nèi)容的規(guī)劃類、綱要類政策文本共4個(gè)，占12%；以明確具體未來行動(dòng)和工作內(nèi)容的方案性指引本文共1個(gè)，占3%；以提出未來發(fā)展計(jì)劃的報(bào)告類政策文本共2個(gè)，占6%。從中我們可以看出，占比最高的兩類文本是意見和通知。國家層面上制定的政策文本具有戰(zhàn)略性和務(wù)實(shí)性的特點(diǎn)，且形式多種多樣，可見國家從整體層面上對(duì)旅游業(yè)的重視。

三、旅游投資相關(guān)政策內(nèi)容演進(jìn)的主要特征

（一）政府角色從引導(dǎo)推動(dòng)者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)多主體參與旅游業(yè)的發(fā)展

縱觀我國旅游業(yè)的發(fā)展歷程，發(fā)展初期帶有明顯的事業(yè)屬性，需要通過政府來主動(dòng)推動(dòng)。但隨著旅游業(yè)的深入發(fā)展，旅游業(yè)的事業(yè)屬性進(jìn)一步向產(chǎn)業(yè)屬性過渡轉(zhuǎn)變，通過創(chuàng)新旅游生產(chǎn)要素、引導(dǎo)社會(huì)資本注入與流動(dòng)，政府也逐漸從引導(dǎo)者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變。如2012年文化和旅游部頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資旅游業(yè)的實(shí)施意見》、2017年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力的意見》等政策文件，都大力倡導(dǎo)旅游行業(yè)對(duì)民間資本全方位開放，推進(jìn)民間資本進(jìn)入旅游業(yè)，建立健全長效機(jī)制的投入。

（二）旅游投資主體多樣，并呈現(xiàn)出多元化的投融資格局

國家鼓勵(lì)社會(huì)資本以多種形式參與旅游業(yè)的發(fā)展，政府、國有、民營、股份、外資、民間資本等都是旅游投資的主體和資金渠道的來源，為旅游投融資市場增添了動(dòng)力與活力。同時(shí)，投融資的形式也多種多樣，如鼓勵(lì)發(fā)行旅游國債、旅游資產(chǎn)證券化、創(chuàng)新PPP模式等。如2017年保監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于保險(xiǎn)資金投資政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)的通知》，同年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》中，也提出創(chuàng)新旅游多元化投資融資新格局，投資符合條件PPP項(xiàng)目，建立健全長效的投入機(jī)制。

（三）旅游項(xiàng)目跨界融合，旅游投資關(guān)注新業(yè)態(tài)

縱觀當(dāng)下政策內(nèi)容，跨界融合的趨勢不斷深入，旅游投資方向不斷調(diào)整和升級(jí)。旅游與農(nóng)業(yè)、工業(yè)、文化、生態(tài)、體育等產(chǎn)業(yè)部門的融合不斷加強(qiáng)，在原來鄉(xiāng)村旅游、文化旅游等項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)康養(yǎng)旅游、研學(xué)旅游、自駕游、戶外探險(xiǎn)旅游、低空飛行旅游等多種旅游形式?？缃缏糜问俏磥砺糜伟l(fā)展的新趨勢，將推動(dòng)我國旅游未來全產(chǎn)業(yè)鏈的共同發(fā)展。

（四）旅游投資政策存在時(shí)滯性和聚集性

中央層面的旅游政策具有一定的時(shí)滯性，滯后期通常為一年，這主要是因?yàn)橹醒牒偷胤嚼娣峙浼笆袌鲞\(yùn)營機(jī)制的復(fù)雜性等綜合性因素導(dǎo)致的政策傳道受阻[1]。與此同時(shí)，政策頒布會(huì)出現(xiàn)一定的集聚性，政策集聚表示政府重視度高度集中，如在新冠疫情肆虐之時(shí)，旅游業(yè)也遭到了嚴(yán)重的打擊，有關(guān)部門連續(xù)出臺(tái)了相關(guān)政策，幫助旅游業(yè)復(fù)產(chǎn)復(fù)工。

（五）旅游政策缺少量化指標(biāo)

當(dāng)前旅游政策目標(biāo)以定性描述為主，較為宏觀和抽象，缺少具體可量化的定量指標(biāo)，沒有規(guī)定明確政策目標(biāo)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。一方面增加了政策執(zhí)行的難度，使政策主體在具體操作中無所適從，不免陷入盲目狀態(tài)，另一方面難以準(zhǔn)確評(píng)估政策執(zhí)行的效果，無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施中存在的問題，不能判斷政策是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。同時(shí)，隨著投資政策的下達(dá)，有關(guān)資金的利用效果也難以衡量，可能出現(xiàn)資金浪費(fèi)的問題。

四、優(yōu)化旅游投資相關(guān)政策的對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化各政策主體的溝通

一方面，要加強(qiáng)各主體之間的協(xié)調(diào)和溝通，充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢，堅(jiān)持信息互通、資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)的原則，加強(qiáng)各主體之間的資源整合，使政策主體發(fā)揮聯(lián)動(dòng)效應(yīng)[2]。另一方面，建立責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，通過政策主體之間的協(xié)作實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，從而強(qiáng)化各主體的責(zé)任意識(shí)，發(fā)揮各自優(yōu)勢，消除隔膜，提升效率。

（二）提高政策結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的科學(xué)性

要完善政策目標(biāo)體系，細(xì)化目標(biāo)，確定具體的、操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則，緊扣政策目標(biāo)，提高政策目標(biāo)的可執(zhí)行性。同時(shí)，明確旅游政策的近期、中期以及長期目標(biāo)，對(duì)于無法明確規(guī)定完成期限的中長期目標(biāo)，應(yīng)將其分成若干階段，分別確定每個(gè)階段實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的期限。并且，還需要加強(qiáng)旅游投資政策內(nèi)容的系統(tǒng)性，對(duì)旅游投資政策內(nèi)容所缺失的重要方面進(jìn)行填補(bǔ)。在未來的政策制定及完善過程中，相關(guān)旅游政策目標(biāo)的制定應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)升級(jí)、增加新產(chǎn)品供給和旅游資源保護(hù)等方面。

（三）對(duì)不同階段的旅游投資政策進(jìn)行跟蹤監(jiān)測與效果評(píng)估

政策效果評(píng)價(jià)作為政策科學(xué)制定過程中的重要一環(huán)，需要受到政府相關(guān)部門的高度重視。出臺(tái)的政策多并不意味著效果就好，新舊政策的前后承接性以及協(xié)同性也尤為重要，若只重出臺(tái)、輕評(píng)價(jià)可能會(huì)造成政策資源的浪費(fèi)，甚至引發(fā)新舊旅游政策的沖突。對(duì)旅游投資相關(guān)政策進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，可以幫助制定者判斷政策的可行性、有效性，從而及時(shí)調(diào)整政策中存在的問題，發(fā)揮更好的政策效果。

（四）政府在政策方面繼續(xù)發(fā)揮引領(lǐng)作用

政府應(yīng)該始終立足于全國的基本國情，制定出有利于投融資渠道暢通、充分發(fā)揮各主體投資活力的旅游投資政策。同時(shí)，在其他主體在參與旅游投資時(shí)，也要制定相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，簡化相關(guān)程序，降低準(zhǔn)入門檻，優(yōu)化投資環(huán)境。各級(jí)政府也應(yīng)該在中央政府政策的指引下，制定出符合本地特色的政策文本，因時(shí)制宜、因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的現(xiàn)狀，制定更有針對(duì)性和合理性的政策文本，以此來加快旅游業(yè)的發(fā)展。

五、結(jié)語

當(dāng)前，我國消費(fèi)水平不斷升級(jí)，十九大報(bào)告中指出，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期。在國家政策的指導(dǎo)下，發(fā)展德如火如荼的旅游產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，人民也對(duì)旅游消費(fèi)抱有新期待、新向往。相關(guān)政策從各個(gè)方面全面推動(dòng)我國旅游事業(yè)的發(fā)展，但旅游產(chǎn)業(yè)政策是否落實(shí)、其效果如何是關(guān)乎旅游發(fā)展的大事。事實(shí)上，政策文本分析的主要目的并不是預(yù)測政府的下一步行動(dòng)，而是希望能夠通過政策文本看出政府在解決不同階段相關(guān)問題中的基本態(tài)度、邏輯與做法。正是這些信息，能夠幫助我們認(rèn)清旅游投資發(fā)展的時(shí)代特征，引導(dǎo)我們聚焦在此過程中出現(xiàn)的問題，并提出有效的建議。