發(fā)揮產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)功能 服務(wù)碳排放權(quán)交易

童鑫

2020年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將“做好碳達(dá)峰、碳中和工作”作為2021年重點(diǎn)任務(wù)之一，明確提出要抓緊制定2030年前碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案，支持有條件的地方率先達(dá)峰。這是我國(guó)在全面進(jìn)入“十四五”發(fā)展時(shí)期伊始，積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化向世界作出的莊嚴(yán)承諾，是對(duì)我國(guó)下個(gè)階段在持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式變革、能源結(jié)構(gòu)深度調(diào)整、生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)能高效提升等方面提出的新的更高要求。本文為筆者通過碳排放權(quán)交易政策和市場(chǎng)發(fā)展背景的梳理、國(guó)內(nèi)試點(diǎn)省份碳排放權(quán)發(fā)展概況的研究、全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)存在問題的分析、以及產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)助力“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的思考。

1? 背景介紹

2008年8月，國(guó)內(nèi)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)已先行布局節(jié)能減排業(yè)務(wù)，由北京產(chǎn)權(quán)交易所、上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所分別發(fā)起設(shè)立的京滬兩大環(huán)境交易所同日掛牌，直接催生國(guó)內(nèi)環(huán)權(quán)交易市場(chǎng)。

2011年10月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，標(biāo)志著我國(guó)正式啟動(dòng)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。2013年6月，我國(guó)首個(gè)碳排放權(quán)試點(diǎn)市場(chǎng)在深圳成立，隨后相繼成立北京、上海、天津、重慶、湖北以及廣東共7個(gè)第一批碳試點(diǎn)市場(chǎng)。2016年7月，國(guó)家發(fā)改委新增批準(zhǔn)了福建、四川兩個(gè)省成立國(guó)家發(fā)改委備案交易平臺(tái)，其中福建省發(fā)改委于2016年12月發(fā)布了碳排放配額分配實(shí)施方案，并從2017年開始正式上線交易。上述試點(diǎn)省市以地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的形式各自制定了碳排放權(quán)交易管理規(guī)定，建立了各自的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，并由各交易市場(chǎng)制定具體的交易規(guī)則，上報(bào)國(guó)家發(fā)改委備案。而各試點(diǎn)市場(chǎng)各自獨(dú)立運(yùn)行，試點(diǎn)市場(chǎng)之間碳價(jià)差異大。

2017年12月19日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，并明確由湖北、上海分別牽頭承建登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，目前該項(xiàng)工作已由湖北碳排放權(quán)交易中心、上海環(huán)境能源交易所承接，北京、天津、重慶、廣東、江蘇、福建和深圳市共同參與系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，這標(biāo)志著我國(guó)碳排放交易機(jī)制進(jìn)入到全國(guó)統(tǒng)一試點(diǎn)階段。2020年9月22日，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上宣布，中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，力爭(zhēng)2030年前二氧化碳排放達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。2020年12月30日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《2019—2020年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》和《納入2019—2020年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額管理的重點(diǎn)排放單位名單》等文件，標(biāo)志著以發(fā)電行業(yè)為突破口的全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)第一個(gè)履約周期正式啟動(dòng)。2021年1月5日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，定位于規(guī)范全國(guó)碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)，規(guī)定了各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門和市場(chǎng)參與主體的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，以及全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和工作要求。2021年3月30日，生態(tài)環(huán)境部就《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》公開征集意見，與2019年4月3日就曾公開征求過意見的條例征求意見稿和2021年1月5日發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》相比，本次條例草案修改稿在碳排放配額分配、監(jiān)督管理、罰則等方面多項(xiàng)關(guān)鍵條款上出現(xiàn)調(diào)整，值得注意的是，第三十二條規(guī)定本條例施行后，不再建設(shè)地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，本條例施行前已經(jīng)存在的地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)逐步納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。

通過以上我國(guó)碳交易市場(chǎng)發(fā)展歷程可以看出，在我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃中，2011年以前為碳交易市場(chǎng)萌芽階段，2011年至2017年為全國(guó)碳市場(chǎng)準(zhǔn)備階段，2017年至2020年為全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)、模擬與完善階段，2020年至2030年將成為全國(guó)碳市場(chǎng)的逐步成熟階段。

2? 國(guó)內(nèi)試點(diǎn)省份碳排放權(quán)發(fā)展概況

2011年10月，國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳在內(nèi)的7省市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，除重慶市以重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所集團(tuán)為載體開展碳排放交易外，其他6個(gè)試點(diǎn)省市的環(huán)交所（碳排放權(quán)交易所）均由產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)發(fā)起或參股設(shè)立。

隨著試點(diǎn)工作的推進(jìn)，國(guó)內(nèi)環(huán)權(quán)交易取得了階段性成果，根據(jù)碳排放交易網(wǎng)顯示，截至2020年底，試點(diǎn)碳市場(chǎng)年成交額為21.5億元，較2019年增長(zhǎng)3%，其中2020年共成交減排量6170萬噸，較去年大幅增長(zhǎng)43%;從2013年到2020年底，我國(guó)碳市場(chǎng)配額現(xiàn)貨累計(jì)成交4.45億噸，成交額104.31億元。雖然我國(guó)碳交易市場(chǎng)發(fā)展較晚，規(guī)模相對(duì)較小，與歐洲市場(chǎng)全年上千億美元的交易額相比仍有較大差距，但是近年我國(guó)市場(chǎng)發(fā)展迅速，已取得初步成效，同時(shí)我國(guó)碳金融市場(chǎng)的潛力巨大，仍有廣闊的發(fā)展空間。

在試點(diǎn)省份中，以交易相對(duì)活躍的湖北省市場(chǎng)為例，湖北省政府相繼出臺(tái)《湖北省碳排放權(quán)管理和交易暫行辦法》（省政府令第371號(hào)）、《湖北省2016年碳排放權(quán)配額分配方案》（鄂發(fā)改氣候〔2016〕791號(hào)）、《湖北省“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》（鄂政發(fā)〔2017〕27號(hào)）等一系列文件，要求健全用能權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)交易機(jī)制，創(chuàng)新有償使用、預(yù)算管理、投融資等機(jī)制，培育和發(fā)展交易市場(chǎng);建立碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)，定期發(fā)布相關(guān)信息，廣泛開展對(duì)碳排放權(quán)管理的宣傳培訓(xùn)和教育引導(dǎo)，定期評(píng)估碳排放權(quán)管理工作;構(gòu)建綠色金融體系，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)節(jié)能減排重點(diǎn)工程給予多元化融資支持，可按規(guī)定申請(qǐng)財(cái)政貼息支持;鼓勵(lì)發(fā)展節(jié)能量審核、節(jié)能低碳認(rèn)證、碳審計(jì)核查、自愿減排咨詢、碳排放權(quán)交易咨詢等服務(wù);并發(fā)布了湖北省碳排放配額管理的企業(yè)清單，明確配額總量與結(jié)構(gòu)，制定企業(yè)配額分配方法。同時(shí)，湖北省發(fā)改委成立了多部門、跨學(xué)科專家組成的碳排放權(quán)交易專家委員會(huì)和碳交易能力建設(shè)培訓(xùn)中心，建成了綠色低碳產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)了從頂層設(shè)計(jì)、碳排放數(shù)據(jù)核查、配額發(fā)放、市場(chǎng)交易等碳交易各個(gè)環(huán)節(jié)均有政府政策支撐，形成了上下配套的制度體系，為碳交易試點(diǎn)提供了堅(jiān)定基礎(chǔ)。

3? 全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)存在的問題

經(jīng)過近十年的發(fā)展，目前我國(guó)在碳排放交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、頂層設(shè)計(jì)與發(fā)展規(guī)劃等方面已初見成效，全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展路徑已逐漸明朗，但在交易環(huán)節(jié)仍暴露出一些問題，筆者結(jié)合對(duì)相關(guān)資料和前期培訓(xùn)的學(xué)習(xí)，總結(jié)出以下存在的問題：

3.1? 政策存在同其他政策機(jī)制開展協(xié)同的要求和難度較高

一是目前全國(guó)碳排放交易體系的建立主要依靠國(guó)家生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)改委以及地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章等制度，尚未有國(guó)家層面明確的法律規(guī)章做好統(tǒng)籌，導(dǎo)致部分交易體系在具體實(shí)施上所需要的關(guān)鍵規(guī)定難以有效設(shè)立，即無法依賴于相對(duì)層級(jí)較低的部門規(guī)章法律保證交易體系實(shí)施的權(quán)威性。二是碳排放權(quán)本身帶有金融、政策、生態(tài)等特殊屬性成分，目前在如何創(chuàng)新促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融財(cái)稅機(jī)制、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、健全綠色標(biāo)準(zhǔn)體系等方面的配套政策機(jī)制還未發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

3.2? 面臨市場(chǎng)條件不理想或市場(chǎng)化程度不高的問題

一是目前我國(guó)已啟動(dòng)試點(diǎn)地區(qū)的排放主體參與碳交易更多是被動(dòng)履約而非主動(dòng)投資，造成排放權(quán)交易的流動(dòng)性比較于國(guó)外市場(chǎng)交易體量和國(guó)內(nèi)自身存有量而言仍然很低。二是作為碳交易非試點(diǎn)地區(qū)的碳市場(chǎng)建設(shè)起步較晚，諸多省份已單獨(dú)建立碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際工作開展中對(duì)開展碳交易的認(rèn)識(shí)和基礎(chǔ)能力還較薄弱、地方政府對(duì)碳市場(chǎng)建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)尚未完善，在一定程度上阻礙了非試點(diǎn)地區(qū)的碳市場(chǎng)發(fā)展進(jìn)程。

3.3? 信息共享渠道有待擴(kuò)充，信息不對(duì)稱是碳排放交易面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

由于信息不對(duì)稱的存在，碳排放權(quán)買賣主體可能付出高額的信息搜尋成本。一方面排放量統(tǒng)計(jì)口徑不一致，且無第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和可靠性仍有待加強(qiáng)，另一方面缺乏提供關(guān)鍵信息，如總配額、交易企業(yè)名單等官方公開平臺(tái)對(duì)外信息發(fā)布共享渠道不夠，這些都會(huì)對(duì)碳排放交易體系的建立造成阻礙，這對(duì)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)權(quán)交易資本市場(chǎng)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

3.4? 全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展成效仍有待檢驗(yàn)

一是全國(guó)性碳交易市場(chǎng)雖然從2017年就已開始籌劃組建，以發(fā)電行業(yè)為突破口的全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)第一個(gè)履約周期正式啟動(dòng)，可是相關(guān)工作基本處于起步階段，相關(guān)的規(guī)范制度、核算體系、監(jiān)管機(jī)構(gòu)都尚未完善。二是我國(guó)的減排技術(shù)相對(duì)落后，人才與技術(shù)的提高工作迫在眉睫。三是當(dāng)前全國(guó)碳交易市場(chǎng)架構(gòu)（上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所負(fù)責(zé)交易，湖北碳排放權(quán)交易中心負(fù)責(zé)注冊(cè)登記）已確定，但已經(jīng)存在的地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)又該何去何從，條例中闡明的逐步納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)也有待進(jìn)一步研究商榷。

4? 產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)助力“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

筆者認(rèn)為，在當(dāng)前“碳達(dá)峰、碳中和”戰(zhàn)略目標(biāo)的大背景下，產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)應(yīng)積極融入全國(guó)碳排放權(quán)市場(chǎng)建設(shè)，積極作為，重點(diǎn)做好如下工作：

一是積極開展碳排放權(quán)交易業(yè)務(wù)，依托產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)陽光透明、資源配置等專業(yè)性平臺(tái)功能，擴(kuò)大信息共享發(fā)布渠道，通過市場(chǎng)手段及金融工具推動(dòng)節(jié)能環(huán)保和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，積極服務(wù)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)等國(guó)家戰(zhàn)略。

二是持續(xù)開展綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新，積極探索碳配額回購(gòu)融資、碳配額場(chǎng)外掉期交易等碳金融產(chǎn)品，借鑒成熟的國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易體系框架，健全完善的交易定價(jià)機(jī)制和專業(yè)化的服務(wù)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，建立起一個(gè)更具活力、更有效率、規(guī)模合理的碳市場(chǎng)，充分實(shí)現(xiàn)碳市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能。

三是對(duì)目前地方已有的碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)，尤其是還未開展碳排放權(quán)交易實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣С郑瑥脑搭^上服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)，如開展碳登記認(rèn)證，為中小微企業(yè)、社區(qū)、家庭和個(gè)人的節(jié)能減排行為進(jìn)行具體量化和賦予一定的價(jià)值，幫助政府構(gòu)建普惠生態(tài)圈，讓交易機(jī)構(gòu)發(fā)揮一定的價(jià)值，成為碳達(dá)峰、碳中和的一項(xiàng)重要抓手。