事后反壟斷與事前管制
——數(shù)字市場競爭治理的范式選擇

張浩然

（中國社會科學院 法學研究所，北京 100732）

一、數(shù)字市場競爭治理困局與范式革新可能

（一）數(shù)字平臺的壟斷高風險及治理困局

新一輪信息技術(shù)革命重塑著人類的生產(chǎn)生活方式，互聯(lián)網(wǎng)平臺超越了傳統(tǒng)物理界限在更大范圍以更低成本進行供需匹配，產(chǎn)生指數(shù)級別的增量價值而提高生產(chǎn)力水平；大數(shù)據(jù)技術(shù)進一步使得數(shù)字平臺企業(yè)可以在短時間內(nèi)收集、分析海量數(shù)據(jù)，以大數(shù)據(jù)分析產(chǎn)生決策性、生產(chǎn)性信息，為用戶提供個性化服務和精準匹配。與之俱來的是，平臺經(jīng)濟本身的特性以及數(shù)字技術(shù)賦能催生了“超大平臺”及其壟斷高風險：首先，平臺經(jīng)濟具有較強的規(guī)模經(jīng)濟效應和網(wǎng)絡經(jīng)濟效應，導致取得具有先發(fā)優(yōu)勢和資本實力的平臺往往會率先建立正反饋過程，形成寡頭壟斷或“贏者通吃”的市場均衡結(jié)構(gòu)。以常用互聯(lián)網(wǎng)服務為例，百度占據(jù)80%以上中國搜索引擎市場份額，騰訊占據(jù)90%以上即時通信領(lǐng)域的市場份額，阿里巴巴占據(jù)中國電商市場80%以上的市場份額[1]。同時，各互聯(lián)網(wǎng)平臺不斷實現(xiàn)縱向一體化，通過兼并收購向互聯(lián)網(wǎng)的各個領(lǐng)域滲透，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的競爭越來越成為不同超級平臺網(wǎng)絡生態(tài)系統(tǒng)之間的競爭。其次，伴隨著大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的出現(xiàn)，數(shù)據(jù)成為一類新的生產(chǎn)要素，數(shù)字平臺可進一步利用其掌握的用戶數(shù)據(jù)生成決策性信息和生產(chǎn)性信息，用戶數(shù)據(jù)被視為數(shù)字平臺競爭的最核心資源。但現(xiàn)行立法卻并未明確用戶數(shù)據(jù)的法律歸屬，經(jīng)收集個人同意后，企業(yè)通過技術(shù)手段加持將對用戶數(shù)據(jù)具有事實上控制和利用的權(quán)利，他人未經(jīng)允許獲取數(shù)據(jù)將有可能被認定為不正當競爭。這也在事實上導致用戶被平臺鎖定而加劇了壟斷風險：數(shù)據(jù)在互聯(lián)網(wǎng)交易中已經(jīng)事實上承擔起類似于貨幣的“對價”功能，由于數(shù)字市場體現(xiàn)出高度集中的特點，少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)巨頭掌控著有限服務供應和數(shù)據(jù)收集端口且互不兼容，用戶僅能在少數(shù)網(wǎng)絡平臺之間選擇并向其提供數(shù)據(jù)，其一旦向平臺完成授權(quán)便事實上失去了對其數(shù)據(jù)的控制而被企業(yè)“數(shù)據(jù)財產(chǎn)利益”所吸納，導致其在以數(shù)據(jù)為“通貨”的數(shù)字市場難以向其他產(chǎn)品服務轉(zhuǎn)換，極大地限制了用戶在數(shù)字經(jīng)濟中的選擇自由，間接造成競爭者進入壁壘。高度集中的市場結(jié)構(gòu)和用戶網(wǎng)絡效應背景下，數(shù)據(jù)鎖定增強了競爭者的市場進入壁壘，在缺乏充分競爭威脅的前提下，平臺技術(shù)行為的隱蔽性和對用戶事實上的強制性為其實施壟斷行為提供了充分空間，算法合謀、價格歧視、數(shù)據(jù)封鎖、平臺“二選一”、大數(shù)據(jù)“殺熟”、扼殺式收購、拒絕交易、捆綁交易等行為正從可能變?yōu)楝F(xiàn)實且愈演愈烈，數(shù)字壟斷直接威脅著消費者切身利益和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展[2]。

面對數(shù)字平臺的種種壟斷風險和挑戰(zhàn)，本文無意在此作全景式的探討，而是將聚焦于數(shù)字平臺壟斷力量產(chǎn)生的根源即用戶數(shù)據(jù)集中和鎖定問題，探索數(shù)字平臺開放和用戶數(shù)據(jù)自由流動的現(xiàn)實路徑，同時檢討數(shù)字平臺競爭治理的現(xiàn)狀局限與范式選擇。面對用戶數(shù)據(jù)鎖定問題，比較法中較早的制度化解決方案是為用戶數(shù)據(jù)賦權(quán)并強制數(shù)字平臺開放。歐盟《一般數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）在全球范圍內(nèi)首次賦予用戶以“數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)”（right to data portability），允許用戶自主選擇在不同數(shù)據(jù)控制者之間傳輸其個人數(shù)據(jù)。Josef Drexl教授認為，GDPR通過授予用戶對于其數(shù)據(jù)的控制權(quán)，由用戶根據(jù)不同服務的優(yōu)劣來決定數(shù)據(jù)的流動，可以有效地解決市場進入和鎖定的問題，這將使數(shù)字市場恢復類似于傳統(tǒng)市場的特點而成為規(guī)制數(shù)字競爭的全新范式[3]。但用戶數(shù)據(jù)自由流動以平臺之間相互開放建立互操作性（interoperability）為前提，考慮到實施成本和平衡中小企業(yè)利益，GDPR 并未對數(shù)據(jù)控制者規(guī)定普遍的數(shù)據(jù)互操作性和傳輸義務，而僅規(guī)定用戶數(shù)據(jù)傳輸以“技術(shù)上可行的情況下”為前提，“數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)”成為一項僅有權(quán)利而無義務兌現(xiàn)的“虛假的承諾”[4]。該權(quán)利模式在我國理論界也遭到廣泛反對[5-6]，全國人大常委會2021年4月29日公布的《個人信息保護法（草案二審稿）》也并未規(guī)定類似權(quán)利，故通過普遍的用戶賦權(quán)恢復充分市場競爭不具有現(xiàn)實可行性。

但此問題本質(zhì)上屬于企業(yè)間的競爭問題并可置于競爭法框架下加以分析和調(diào)整。在網(wǎng)絡平臺爭奪用戶的市場競爭中，開放平臺建立互操作性成本與收益并存，選擇開放策略可迅速形成網(wǎng)絡效應而擴大網(wǎng)絡和用戶規(guī)模，卻無法實現(xiàn)創(chuàng)新價值的完全內(nèi)部化；采取封閉性策略，雖然難以擴大用戶網(wǎng)絡，但可確保其服務安全和質(zhì)量。在信息充分且自由選擇的情況下，用戶可根據(jù)其自身偏好不同選擇不同的平臺服務，在完全競爭的理想圖景下，企業(yè)有動力適應用戶偏好提供數(shù)據(jù)保護選項和互操作性設計，不必要通過國家強制調(diào)整。但由于高度集中的市場結(jié)構(gòu)難以滿足用戶偏好，用戶在信息不對稱的情況下一旦選擇便面臨鎖定，導致市場實際處于一種“失常均衡”而極少就數(shù)據(jù)保護和平臺開放性展開競爭。針對市場競爭失靈，反壟斷法可以提供一般性救濟機制。如果用戶提出數(shù)據(jù)攜轉(zhuǎn)的請求，或第三方服務商請求建立數(shù)據(jù)互操作性以保障用戶數(shù)據(jù)攜轉(zhuǎn)，互聯(lián)網(wǎng)服務商直接拒絕或施加互操作性限制則有可能構(gòu)成對于其他競爭者的封鎖效應，故可通過反壟斷法強制建立數(shù)據(jù)可移植性環(huán)境以恢復市場競爭。相對于普遍賦權(quán)模式，反壟斷規(guī)制并不一般性地對經(jīng)營者施加限制而避免企業(yè)經(jīng)營權(quán)與用戶選擇自由之間的利益失衡，其以對競爭構(gòu)成嚴重限制的市場支配地位經(jīng)營者為規(guī)制對象，并可施以強有力的救濟措施以開放市場和重啟企業(yè)間在用戶數(shù)據(jù)保護層面的競爭。

但以靜態(tài)、價格競爭為核心的反壟斷分析框架面對以動態(tài)、非價格競爭為核心的數(shù)字市場具有較強的局限性。除面臨互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)中相關(guān)市場界定、市場支配地位認定等共通性難題之外[2][7-8]，企業(yè)拒絕網(wǎng)絡開放和用戶數(shù)據(jù)遷移在與用戶隱私保護、動態(tài)創(chuàng)新激勵等不同價值之間難以直接進行衡量從而判斷其行為正當與否。從比較法實踐來看，企業(yè)拒絕開放網(wǎng)絡和用戶數(shù)據(jù)遷移也較難直接適用拒絕交易或必要設施原則而認定構(gòu)成濫用市場支配地位[3][9]。既有理論雖然不斷探索反壟斷法體系內(nèi)的價值目標、規(guī)制邏輯、規(guī)制方法的重構(gòu)，2021 年2月7 日發(fā)布的《國務院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》，明確了平臺經(jīng)濟反壟斷中相關(guān)市場、市場支配地位、濫用行為認定的考量要素，卻仍然無法從根本上改變反壟斷執(zhí)法高成本、事后來臨、難以系統(tǒng)規(guī)制行業(yè)競爭秩序的缺陷。事實上，過去十余年我國數(shù)字平臺產(chǎn)業(yè)在反壟斷包容審慎的監(jiān)管原則之下迅猛發(fā)展，同時創(chuàng)造較早且實力雄厚的平臺企業(yè)已發(fā)展成為“超級平臺”，主導數(shù)字行業(yè)的各個領(lǐng)域，以其網(wǎng)絡效應優(yōu)勢對市場競爭秩序之擾亂也日益普遍[2]，迫切需要政府通過強有力的執(zhí)法手段恢復市場開放性和競爭性。故應對當前治理困境不僅需要反壟斷法體系之內(nèi)的完善和修補，更需要探索對既有事后反壟斷執(zhí)法范式本身的革新和補足。

因此，在數(shù)字平臺競爭治理中除事后反壟斷之外，尚有探索事前管制而構(gòu)建綜合治理體系之現(xiàn)實必要。

（二）事前管制作為事后反壟斷執(zhí)法的有效范式補充

面對反壟斷法的謙抑性、滯后性之局限，有學者主張對超級平臺監(jiān)管應由事后監(jiān)管向“強監(jiān)管、早監(jiān)管、長監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，探索建立事前+事中+事后的規(guī)制邏輯[8]。事實上在比較法中，已有法域探索在反壟斷執(zhí)法之外建立政府事前管制體制從而促進數(shù)字市場的競爭性。例如，英國2019 年發(fā)布《解鎖數(shù)字競爭》（Unlocking Digital Competition）的報告并決定建立“數(shù)字市場部門”，擬對數(shù)字行業(yè)實行事前管制機制，制定平臺開放標準，保障用戶數(shù)據(jù)流動性以促進競爭。歐盟委員會2020年12月15日公布了《數(shù)字服務法》（Digital Service Act）、《數(shù)字市場法》（Digital Market Act）的提案，其對各行業(yè)大型數(shù)字平臺提出了一系列事前管制措施，旨在防止壟斷行為和恢復數(shù)字市場競爭秩序。

從歷史上來看，國家調(diào)整市場競爭秩序的方式并非止于反壟斷法之一尊，事前管制一直作為替代和互補性機制與反壟斷執(zhí)法相輔相成、優(yōu)勢互補。最早鐵路、電力、電信等自然壟斷特殊行業(yè)具有成本可次加性（subadditivity），由單一企業(yè)供給可以更低成本滿足市場需求，故在接受壟斷效率優(yōu)勢的前提下，歐美國家多以政府管制的方式直接以公權(quán)力構(gòu)建經(jīng)濟秩序，模擬市場完全競爭水平規(guī)定行業(yè)最優(yōu)產(chǎn)出和價格，以政府命令替代競爭[10]。隨著行業(yè)管制理念、工具的發(fā)展，競爭執(zhí)法也迎來了調(diào)整范式的擴容：伴隨經(jīng)濟和技術(shù)進步，傳統(tǒng)具有自然壟斷性質(zhì)的行業(yè)逐漸失去其自然壟斷特性而重新回歸可競爭領(lǐng)域，歐美國家大規(guī)模放松管制，反壟斷法逐漸將管制行業(yè)納入審查范圍，進一步實現(xiàn)了反壟斷與市場管制的融合，即反壟斷權(quán)力行使引入事前管制工具，政府依據(jù)競爭法原則重構(gòu)管制制度，管制法成為彌補反壟斷法在特定行業(yè)調(diào)整不足、促進競爭的重要競爭政策選擇[11]。

我國學界關(guān)于管制的研究集中于如何將反壟斷法適用于壟斷行業(yè)、破除行政壟斷，而反壟斷法與管制法的互補與融合卻較少地被論及。歷史原因在于，歐美特殊行業(yè)管制是基于自由市場中的市場失靈情形逐步被發(fā)現(xiàn)和確立的，從而可以相對容易地打通市場管制與反壟斷之間的界限；我國面臨的主要問題則是如何逐步從計劃（管制）經(jīng)濟中釋放自由市場，雖然我國也存在法定壟斷行業(yè)，但政府管制的基礎并非基于“市場失靈”，而是基于公有制經(jīng)濟形式對國民經(jīng)濟命脈和關(guān)鍵領(lǐng)域控制的必要性，本質(zhì)上來源于計劃經(jīng)濟的慣性[12]?；诖?，現(xiàn)有研究集中于以反壟斷法實施限制政府權(quán)力。但伴隨著新一輪技術(shù)革命，經(jīng)濟社會賴以運行的基礎設施供給主體和結(jié)構(gòu)正發(fā)生重大變化，數(shù)字化新型基礎設施出現(xiàn)并由私人企業(yè)掌握，僅依靠事后反壟斷模式具有較大的局限性，源自計劃經(jīng)濟、以公有制為基礎的政府管制也難以將其納入規(guī)制框架，導致新技術(shù)巨頭“跳出三界外、不在五行中”。

因此，雖然我國管制法制基于歷史原因發(fā)育不足，但創(chuàng)新突變帶來的市場變化正倒逼我們思考重構(gòu)管制的正當性基礎和更新管制模式。在管制法領(lǐng)域，歐盟電信行業(yè)管制法制走在全球管制法制前沿并開啟了政府管制與反壟斷互補的全新范式。結(jié)合其發(fā)展經(jīng)驗，本文以下將論證事前管制已成為彌補反壟斷法行為主義在網(wǎng)絡行業(yè)效力不足的有效補充，進而具體探討在數(shù)字市場引入特別行業(yè)管制，促進平臺開放和數(shù)據(jù)自由流動的制度路徑。

二、政府事前管制的正當性基礎與模式演進

政府直接管制市場的正當性理由最早源于自然壟斷。絕大多數(shù)情況下，競爭可實現(xiàn)市場資源配置的最優(yōu)化，僅僅在出現(xiàn)市場失靈的情況下才需要政府以反壟斷事后介入干預。但根據(jù)經(jīng)濟學原理，如果特定行業(yè)具有成本的可次加性，即由一家企業(yè)供給的成本要低于若干家企業(yè)供給，就體現(xiàn)出自然壟斷的特性，競爭將導致重復投資、生產(chǎn)過剩、價格戰(zhàn)等惡性后果。因此，自然壟斷行業(yè)存在兩方面管制需求：第一，由于存在重復投資和規(guī)模經(jīng)濟損失，多家企業(yè)進入市場將導致效率低下；第二，在缺乏監(jiān)管的情況下，壟斷廠商基于利益驅(qū)動將減少產(chǎn)量、提升價格而損害消費者福利。因此，進入壟斷資本主義階段后，西方各國政府接受自然壟斷行業(yè)易于壟斷的事實并發(fā)揮其效率優(yōu)勢，通過模擬完全競爭市場下的最佳價格和產(chǎn)出水平，從市場準入、價格水平以及服務質(zhì)量等方面入手對市場進行管制以保障消費福利，故反壟斷法也不適用于政府管制行業(yè)。自此，反壟斷制度與管制制度依行業(yè)不同“劃界而治”[11]。

但行業(yè)自然壟斷特性往往并非一成不變，20世紀70年代前后，技術(shù)進步以及隨之帶來的消費者偏好改變使自然壟斷邊界發(fā)生變化，一些全行業(yè)的自然壟斷逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠汁h(huán)節(jié)自然壟斷，有的甚至不再具備自然壟斷性質(zhì)。政府管制在服務審批、產(chǎn)品定價等方面也存在低效率，以Stigler[13]、Peltzman[14]為代表的芝加哥學派提出了管制俘獲論，認為政府在管制中存在信息不對稱劣勢，且管制者會為企業(yè)所俘獲而出現(xiàn)“政府失靈”。Baumol提出了“可競爭市場理論”，提供了壟斷市場下存在動態(tài)競爭的可能性：即使是寡頭壟斷或獨家壟斷，在進入退出自由、沉沒成本較低的市場中，如果壟斷者試圖超出競爭價格獲取壟斷利潤，將導致潛在競爭者采取“打了就跑”（Hit and run）策略，有利可圖時進入市場，價格下降到競爭水平時退出市場，使得市場處于完全競爭水平[15]。

在此背景下，歐美各國逐漸實行放松管制和去管制化，以通信技術(shù)進步帶來的電信行業(yè)變革最為典型。歐盟在電信市場管制領(lǐng)域逐步實現(xiàn)了事前管制與事后反壟斷相互配合、彼此滲透的治理體系，開啟了政府管制市場的全新范式。1980年以前，因固定電話網(wǎng)絡需要大規(guī)模鋪設線路、交換機等產(chǎn)生高額固定成本，電信行業(yè)在歐洲一直被視為自然壟斷行業(yè)，大多數(shù)成員國內(nèi)由國有壟斷企業(yè)占據(jù)市場并嚴格管制行業(yè)準入。無線傳輸和交換技術(shù)的進步使得電信網(wǎng)絡建設和運營成本大大降低，成本可次加性和避免重復投資的規(guī)制依據(jù)受到挑戰(zhàn)。1983年英國率先啟動了電信市場自由化改革，歐洲經(jīng)濟共同體即后來的歐盟也重新審視了電信行業(yè)去管制化的必要性，于1987年發(fā)布《通往歐洲動態(tài)經(jīng)濟：關(guān)于發(fā)展電信服務和電信設備共同市場的綠皮書》，正式確定開放電信市場競爭，從三個方面推動電信行業(yè)自由化改革[16]：（1）消除法定壟斷，逐步實現(xiàn)電信市場的全部開放；（2）將反壟斷機制適用于電信市場；（3）建立新的事前管制框架以促進市場競爭。其中最具備治理范式革新意義的是，政府對電信行業(yè)的監(jiān)管實現(xiàn)了去管制化與再管制化的轉(zhuǎn)變，即隨著市場由法定壟斷轉(zhuǎn)向完全開放競爭，政府管制并非不再必要，而是實現(xiàn)了由維持壟斷向促進競爭的制度模式轉(zhuǎn)變。1987—1998年間，歐共體逐步實現(xiàn)了歐洲電信市場完全開放，基于對原有自然壟斷領(lǐng)域難以充分競爭的擔憂，其先后于1998 年、2002 年建構(gòu)起了電子通信行業(yè)的管制框架，借助競爭法原則建立了特殊行業(yè)管制（sector-specific regulation）機制，就沉沒成本較高的網(wǎng)絡設施為顯著市場力量者設定事前管制義務，以減少市場進入成本和避免市場支配地位濫用。相對于傳統(tǒng)自然壟斷管制模式，特殊行業(yè)管制實現(xiàn)了正當性基礎、制度目標、適用領(lǐng)域、管制手段的全方位轉(zhuǎn)變。

（一）特殊行業(yè)管制的正當性基礎

根據(jù)可競爭市場理論，在完全進入退出自由的市場中，由于潛在競爭壓力，即使是寡頭或獨家壟斷市場結(jié)構(gòu)也將處于完全競爭狀態(tài)。但在網(wǎng)絡行業(yè)中，由于沉沒成本存在，潛在競爭者難以“打了就跑”與原有廠商進行競爭，僅僅允許理論上的自由進出難以實現(xiàn)向完全競爭的過渡。開放后的通信市場初始結(jié)構(gòu)以縱向整合的多產(chǎn)品壟斷為特征，現(xiàn)有廠商相對于潛在競爭者具有先發(fā)優(yōu)勢，可能跨不同服務領(lǐng)域進行交叉補貼，存在較高的濫用市場支配地位的風險。雖然理論上可以事后反壟斷執(zhí)法規(guī)制市場支配地位的濫用，但歐盟委員會認為事后反壟斷不具有預防作用并可能對競爭者產(chǎn)生難以彌補的損害，為了重構(gòu)可競爭市場，有必要降低現(xiàn)有廠商先發(fā)優(yōu)勢或沉沒成本的影響，使?jié)撛诘母偁幷咭院侠韮r格獲得沉沒設備，或?qū)⒊翛]部分與可競爭部分分離，給予競爭者更大的自由，可通過事前管制的方式針對網(wǎng)絡瓶頸設施等壟斷高風險領(lǐng)域設定一系列行為和結(jié)構(gòu)性管制措施以預防競爭損害[17]。因此，在可競爭市場中，政府管制的正當性基礎由自然壟斷轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡經(jīng)濟中市場力量濫用的高風險性，政府管制不再是“用政府命令取代競爭，以取得良好的經(jīng)濟效率”[18]，而是將競爭作為消費者福利最大化的方式，以事前管制手段來促進市場的可競爭性。

（二）特殊行業(yè)管制的適用條件與調(diào)整模式

在開放市場中，傳統(tǒng)反壟斷以及經(jīng)營者集中審查即具備保障競爭不被扭曲的目標，特殊行業(yè)管制在何種情形下有必要以及二者如何區(qū)別適用？歐洲學者Hellwig 提出二者的區(qū)分在于其不同的工具性價值[19]：反壟斷法往往禁止企業(yè)何為而并不指導何為，其側(cè)重于事后零散且孤立的救濟措施，尤其是其在涉及網(wǎng)絡經(jīng)濟時，往往決定某個網(wǎng)絡應當無歧視地向市場開放，但難以確定開放條件以及考量網(wǎng)絡開放在行業(yè)治理體系中的總體意義，并且反壟斷執(zhí)法程序冗長且具有滯后性；通過特殊行業(yè)管制，可以持續(xù)性獲得產(chǎn)業(yè)信息，系統(tǒng)地制定行業(yè)管制政策，并克服反壟斷執(zhí)法框架下的程序性困難，更加具備法律確定性，但劣勢在于可能限制市場發(fā)展方向和競爭空間。故雖以保障市場競爭為共同原則，但二者核心的不同在于，在不同領(lǐng)域事前預設與事后施加救濟手段的相對效率優(yōu)勢存在差異，在可自我修復的市場中將反壟斷法作為一般救濟機制，但在壟斷風險較高的網(wǎng)絡行業(yè)中，系統(tǒng)地施加的事前管制措施更富有效率。

因此，在制度設計中，歐盟委員會一方面以反壟斷法作為一般適用規(guī)則為原則，將反壟斷執(zhí)法適用于各個領(lǐng)域；同時，將事前管制的適用嚴格限定在需要持續(xù)、系統(tǒng)性干預的壟斷高風險行業(yè)，以共通的競爭法原則為基礎，引入相關(guān)市場界定、市場支配地位作為分析工具，將相關(guān)市場壟斷風險類型化，預先設定救濟措施，對擁有市場支配地位者實行不對稱管制[20]。為將事前管制嚴格限定在“競爭法失靈”的情形，事前管制義務的施加需要遵循三個步驟：第一，歐盟委員會根據(jù)競爭法原則界定相關(guān)市場，根據(jù)市場競爭情況論證施加事前管制的正當性并提出建議。第二，歐盟成員國內(nèi)部管制機構(gòu)進一步界定相關(guān)市場，尤其是國內(nèi)地域市場，并分析確定是否存在有效競爭。第三，如果相關(guān)市場競爭充分，則不得施加任何管制義務；如果相關(guān)市場缺乏有效競爭，則進一步判斷是否存在顯著市場地位者，從而從管制工具中有針對性地施加管制義務。在判斷相關(guān)市場是否需要管制時，歐委會遵循三個標準：第一是靜態(tài)標準。檢驗是否存在“高而持續(xù)性的市場進入壁壘”，包括結(jié)構(gòu)性壁壘和法律監(jiān)管壁壘。結(jié)構(gòu)性壁壘，是指因技術(shù)、相關(guān)成本結(jié)構(gòu)、需求水平等綜合原因，造成市場上既有企業(yè)與新進入者之間存在不對稱的競爭狀態(tài)。第二是動態(tài)標準。判斷市場是否“欠缺有效競爭的動態(tài)趨勢”，即短期內(nèi)市場能否自我恢復而克服進入壁壘的限制。第三是判斷“競爭法的有效性”。即確保事前管制的相對效率優(yōu)勢，當且僅當反壟斷法不足以解決產(chǎn)生的持續(xù)性市場失靈問題時，應當引入事前管制作為反壟斷法的必要補充[21]。遵循以上分析框架，歐委會及成員國管制機構(gòu)可酌情對不同市場、不同主體施加管制措施并定期對相關(guān)市場競爭狀況進行評估，隨著行業(yè)內(nèi)競爭逐步強化管制義務將逐步消除并向完全適用競爭法過渡。

三、事前管制與事后反壟斷執(zhí)法的功能分擔

歐盟電信行業(yè)管制走在了全球管制法制的最前沿，其制度目標實現(xiàn)了由規(guī)制自然壟斷向促進競爭的轉(zhuǎn)型，借助競爭法原則提供了相對于事后反壟斷更具預防性和明確性的事前機制，政府管制與競爭法制不再局限于傳統(tǒng)的彼此獨立，而呈現(xiàn)相互配合、彼此滲透的趨勢，特殊行業(yè)管制廣義上已經(jīng)屬于競爭政策的一環(huán)。這種革新不僅僅局限于電信行業(yè)內(nèi)部，從調(diào)整范式上為彌補反壟斷法行為主義的不足提供了有效補充，對數(shù)字行業(yè)在內(nèi)的網(wǎng)絡經(jīng)濟也應當具有普遍借鑒和適用意義。

事前管制與事后反壟斷的共同理論基礎都在于為避免市場過度集中而出現(xiàn)的競爭失靈，但區(qū)別于事前管制的深度干預，反壟斷執(zhí)法立基于執(zhí)法錯誤成本的一般性假設而采謙抑性立場：反壟斷法誕生早期，受哈佛學派的影響，反壟斷執(zhí)法遵循“結(jié)構(gòu)—行為—績效”的分析范式，認為市場結(jié)構(gòu)很大程度上決定市場行為，而市場行為決定資源配置績效，故以強有力的執(zhí)法手段維護原子化的市場結(jié)構(gòu)和保障競爭過程。20世紀七八十年代以來，芝加哥學派取代哈佛學派成為主流，將消費者福利而非競爭結(jié)構(gòu)作為反壟斷法的唯一目標，并對結(jié)構(gòu)主義下的單向因果關(guān)系提出質(zhì)疑，在錯誤成本分析框架下實現(xiàn)了由結(jié)構(gòu)主義向嚴格的行為主義的過渡。其核心觀點認為[22]，反壟斷執(zhí)法并非非黑即白的直接判斷，其往往面臨著市場競爭中的諸多“模糊地帶”，不可避免地會存在兩類錯誤：把促進競爭的商業(yè)行為認定為反競爭（假陽性錯誤，false positives），或把反競爭行為認定為促進競爭行為（假陰性錯誤，false negatives）。在假陰性錯誤中，壟斷帶來的高額利潤會吸引潛在競爭者進入而自我修復市場失靈，但假陽性錯誤卻會扼殺市場創(chuàng)新的積極性，故一般而言，反壟斷執(zhí)法的假陽性風險大于假陰性風險。在錯誤成本最小化的考量下，只有經(jīng)濟學證據(jù)有力地證明某個行為存在且缺乏合理辯護理由時，才具有干預的合理性，反之則應交給市場處理[23]。因此，遵循芝加哥學派市場自我矯正和假陽性大于假陰性成本的一般假設，反壟斷執(zhí)法一般遵循謙抑性原則。但該假設并非普適，美國反壟斷法研究近年也不斷對此提出質(zhì)疑。Jonathan Baker 認為該假設成立的關(guān)鍵在于，“至少能夠證明在反壟斷法最為關(guān)切的寡頭壟斷情境下存在足夠的頻率、程度和速度的市場進入抵御其市場支配力，使得假陽性錯誤成本系統(tǒng)性地低于假陰性錯誤”[24]?，F(xiàn)實卻并非普遍如此，在以電信市場為代表的網(wǎng)絡行業(yè)中，規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟、網(wǎng)絡效應的存在導致結(jié)構(gòu)性市場失靈，網(wǎng)絡瓶頸設施的所有者之于潛在競爭者具有不對稱競爭優(yōu)勢，存在較高的濫用市場支配地位風險而市場又難以在短期內(nèi)自我矯正。在此情形下，以事后反壟斷調(diào)整發(fā)生假陰性錯誤的概率和損失可能高于假陽性，因此有必要通過事前機制進行持續(xù)、全面的調(diào)整，這一定程度上是在高壟斷風險的特定行業(yè)向結(jié)構(gòu)主義的回歸以及對行為主義的必要補充。

基于共通的競爭法原則和規(guī)制工具，事前管制與事后反壟斷均致力于避免市場力量濫用和促進有效市場競爭，但基于壟斷發(fā)生的可能性不同，二者在不同市場中的相對效率優(yōu)勢也有所不同（其功能對比歸納見表1）。

表1 事后反壟斷與事前管制之功能比較

事后競爭執(zhí)法的優(yōu)勢在于其能夠廣泛地適用于所有領(lǐng)域，在假定市場運行有效的前提下，只有在出現(xiàn)明顯的競爭損害時方加以干預，避免執(zhí)法錯誤對新興市場發(fā)展形成過度限制。但其劣勢在于，對于競爭損害的界定邊界往往是模糊的，在反壟斷干預時競爭執(zhí)法機構(gòu)或競爭者負有較高的舉證義務，由于信息不對稱等原因難以實現(xiàn)對所有損害競爭行為的有效識別；事后反壟斷執(zhí)法程序冗長且具有滯后性，難以實現(xiàn)對競爭損害的及時恢復；在救濟方式上，反壟斷法往往禁止企業(yè)何為，并不指導企業(yè)何為，側(cè)重于零散且孤立的救濟措施，難以在網(wǎng)絡市場等系統(tǒng)地確定開放條件[19]。

事前管制可以前瞻性地提供市場競爭規(guī)則，并持續(xù)性地監(jiān)督市場運行，但其面臨著過度干預和限制市場發(fā)展方向的風險。其限于市場存在結(jié)構(gòu)性失靈，壟斷風險較高而需要持續(xù)、及時干預的情形，因此在選定監(jiān)管市場時政府應負有較高的舉證責任，一旦確定介入后舉證責任相對較低，而實現(xiàn)對市場的持續(xù)、高效干預，對于事后反壟斷調(diào)整形成有效補充。根據(jù)執(zhí)法錯誤成本框架分析，在事前管制模式下，政府可以實現(xiàn)對市場持續(xù)、高效的監(jiān)督，但錯誤判定合法行為（假陽性）的風險較高；在事后反壟斷模式下，政府可以彈性地因應產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化作出調(diào)整，避免對市場運行的過度干預，但是錯誤赦免反競爭行為（假陰性）的風險較高。從錯誤成本最小化角度出發(fā)，基于實踐中反競爭行為出現(xiàn)的概率、反競爭行為產(chǎn)生的損害及帶來的收益、執(zhí)法錯誤的可能性因素不同，事前管制與事后反壟斷執(zhí)法均存在必要性。對于一般情形，反壟斷機制具有普遍適用性；但對于類似于電信行業(yè)等存在結(jié)構(gòu)性市場失靈的領(lǐng)域，特殊行業(yè)管制更具有效率優(yōu)勢，且其在電信行業(yè)之外的其他市場也存在類推適用的空間。

四、數(shù)字市場建立特殊行業(yè)管制的必要性檢討

與既有的事前規(guī)制產(chǎn)業(yè)相比，雖然數(shù)字市場具有自然壟斷的規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟的特性，但與電信行業(yè)相似的是，技術(shù)創(chuàng)新使得構(gòu)建用戶虛擬網(wǎng)絡的固定成本急劇下降，且與能源、電力等傳統(tǒng)物理網(wǎng)絡的單一用途不同，虛擬用戶網(wǎng)絡可用于開發(fā)多種用途而不能被簡單地視為沉沒成本?！皢我还究梢员葍蓚€或更多的公司以更低的成本提供整個市場需求”的自然壟斷管制理由難以在數(shù)字行業(yè)直接適用，而難以直接類推自然壟斷的管制模式。但數(shù)字市場集中的市場結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡特征卻與開放后的電信行業(yè)具有相似性，可考慮引入特殊行業(yè)管制而彌補事后反壟斷缺陷，促進數(shù)字市場的開放性和競爭性。借鑒歐盟電信行業(yè)的管制經(jīng)驗，事前管制與事后反壟斷適用的根本區(qū)別在于不同行業(yè)執(zhí)法假陽性與假陰性錯誤成本不同，受到錯誤發(fā)生概率和相對重要性的影響[24]，存在結(jié)構(gòu)性市場失靈的行業(yè)具有壟斷的高風險性，遵循反壟斷的謙抑性假設必然會導致假陰性錯誤的高概率，進而有可能限制下游市場的創(chuàng)新發(fā)展?；诖耍疚囊韵聦⒎治鰯?shù)字市場壟斷的高風險性，以初步證明事前管制的正當性；結(jié)合數(shù)字市場競爭現(xiàn)狀和產(chǎn)業(yè)政策取向，進一步分析假陽性錯誤與假陰性錯誤在數(shù)字市場的相對成本，從而佐證事前管制的相對效率優(yōu)勢，以證立數(shù)字行業(yè)在反壟斷法框架之外建立特殊行業(yè)管制之必要性。

（一）數(shù)字市場壟斷的高風險性

歐盟選擇管制市場的前提在于存在結(jié)構(gòu)性市場失靈而具有壟斷的高風險性，其三個累積性判斷標準，即存在高而持續(xù)性的市場進入壁壘、欠缺有效競爭的動態(tài)趨勢和反壟斷執(zhí)法的局限性，可作為檢驗數(shù)字市場管制必要性之前提。關(guān)于反壟斷執(zhí)法的局限性既有理論以及前文已進行了充分探討，現(xiàn)就前兩項標準重點分析如下：

第一，存在高而持續(xù)的市場進入壁壘。該要件在經(jīng)濟層面主要包括結(jié)構(gòu)性壁壘，根據(jù)De Streel的分類[25]，進入壁壘可分為企業(yè)因策略性行為導致的壁壘和結(jié)構(gòu)性壁壘。前者是因企業(yè)以過度投資、縱向傳導等策略性方式導致競爭者進入市場困難，具有偶發(fā)性和特殊性；后者指的是由于市場供需狀況導致其本身趨于集中，并在原有企業(yè)和新進入者之間造成了不對稱條件而影響市場進入，包括規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟、網(wǎng)絡效應等情形。如前所述，數(shù)字市場本身具有規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟和網(wǎng)絡效應等特征，導致在搜索引擎、電子商務、即時通信等領(lǐng)域產(chǎn)生寡頭壟斷的市場結(jié)構(gòu)，由于存在鎖定效應，用戶難以在不同服務商的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡之間自由轉(zhuǎn)換，潛在競爭者難以進入而導致市場處于“失常均衡”狀態(tài)。

第二，欠缺有效競爭的動態(tài)趨勢。該要件要求管制機關(guān)根據(jù)行業(yè)態(tài)勢，預判在一定期限內(nèi)市場克服進入壁壘而轉(zhuǎn)向有效競爭的可能性。相對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，以信息產(chǎn)業(yè)為代表的“新經(jīng)濟”具有高創(chuàng)新速率、快速進入和頻繁退出的特征，根據(jù)熊彼特的創(chuàng)新理論，競爭并非僅僅是短期、靜態(tài)的價格競爭，而是長周期、動態(tài)的替代性過程，現(xiàn)有壟斷者會被破壞性創(chuàng)新帶來的新技術(shù)、新產(chǎn)品所替代，企業(yè)間并非“在市場中競爭”而是“為市場而競爭”，潛在的競爭威脅將使得市場接近于完全競爭狀態(tài)[26]。創(chuàng)新市場具有的快速進入、頻繁退出的動態(tài)特征也是目前排斥政府積極干預市場運行的主要理由。如在Trinko案中，美國最高法院即認為“收取壟斷價格的機會至少在短期內(nèi)是吸引‘商業(yè)敏銳的原因’，它會引發(fā)冒險而催生創(chuàng)新和經(jīng)濟增長”①。

動態(tài)競爭理論要求在分析時不能僅依靠市場結(jié)構(gòu)、份額等靜態(tài)因素，但動態(tài)競爭的理論可能性也絕不意味著不存在市場失靈或放任等待，其有效性取決于潛在競爭者能否進入市場進行“破壞性創(chuàng)新”，網(wǎng)絡外部性、用戶鎖定等因素都有可能阻礙后續(xù)公司的創(chuàng)新而使行業(yè)陷入“路徑依賴”。在動態(tài)競爭市場分析中，可依據(jù)競爭者在相關(guān)市場整合創(chuàng)新資源的能力界定市場競爭水平[27]。依此視角，數(shù)據(jù)作為數(shù)字行業(yè)創(chuàng)新的最重要生產(chǎn)要素，其在搜索引擎、電子商務、社交媒體等領(lǐng)域由百度、阿里巴巴、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)巨頭所控制，使得潛在競爭者很難獲得有效數(shù)據(jù)規(guī)模而參與競爭。例如，在搜索引擎市場中，雖然數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成本相對較低，搜索者同時使用多個搜索引擎相對容易，但其較強的規(guī)模經(jīng)濟特征要求市場進入以高額固定成本為前提，同時由于間接網(wǎng)絡效應，市場先行者可以較早地建立用戶反饋循環(huán)和貨幣化反饋循環(huán)，后來的競爭者均很難與百度等互聯(lián)網(wǎng)巨頭形成有效競爭。在社交媒體、電子商務等平臺中，由于網(wǎng)絡外部性的存在，平臺會隨著其用戶規(guī)模增加而不斷實現(xiàn)其網(wǎng)絡價值的遞增，由于存在較高的用戶數(shù)據(jù)鎖定和轉(zhuǎn)換成本，潛在競爭者難以獲得必要的數(shù)據(jù)資源。

此外，可以從行業(yè)演化周期分析市場動態(tài)趨勢。一般而言，在創(chuàng)新行業(yè)發(fā)展早期，公司規(guī)模往往較小，市場進入容易；但隨著主導產(chǎn)品設計出現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)規(guī)?；厔蒿@現(xiàn)，進入成本上升；而歷經(jīng)產(chǎn)業(yè)震蕩后，市場進入一個相對穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，直到更優(yōu)技術(shù)的出現(xiàn)推翻這種穩(wěn)定結(jié)構(gòu)[28]。我國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)已歷經(jīng)了百花齊放的創(chuàng)業(yè)時代，過去曾體現(xiàn)出快速進入、頻繁退出的特征，但經(jīng)歷相互兼并整合目前已進入寡頭壟斷的相對穩(wěn)定期，行業(yè)內(nèi)部體現(xiàn)出“頭部固化”趨勢，由百度、阿里、騰訊領(lǐng)銜的技術(shù)巨頭奠定互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)頭部格局后幾乎再未出現(xiàn)撼動力量[28]。在缺乏有效政府干預的情況下，壟斷平臺通過策略性行為使得市場進入壁壘在不斷擴大而非減?。海?）策略性并購可能引發(fā)排除、限制競爭效果。近年，互聯(lián)網(wǎng)平臺加速并購整合，通過橫向和垂直一體化整合不斷擴大其網(wǎng)絡生態(tài)圈“閉環(huán)”，將其數(shù)據(jù)優(yōu)勢不斷向其他市場擴張，其中不乏互聯(lián)網(wǎng)巨頭大肆收購潛在競爭者，將以中小企業(yè)為代表的創(chuàng)新競爭力量扼殺于搖籃之中[1]。（2）支配性平臺可能存在濫用市場支配地位排除競爭者，例如，京東、天貓逼迫商家進行“二選一”，微信拒絕用戶將其數(shù)據(jù)向抖音、多閃遷移等。在缺乏政府有效干預和重大科技創(chuàng)新改變政府供給的情況下，數(shù)據(jù)市場的寡頭壟斷現(xiàn)狀將具有持續(xù)性。

參照歐盟事前管制適用的三個累積性標準，應當認為我國數(shù)字市場同樣存在結(jié)構(gòu)性市場失靈而具有壟斷高風險性，故可考慮借鑒歐盟電信行業(yè)的管制經(jīng)驗，對企業(yè)數(shù)據(jù)收集網(wǎng)絡等行業(yè)進入的瓶頸設施進行事前管制，從而防范壟斷風險。

（二）激勵動態(tài)競爭與開放下游市場的政策價值衡量

除錯誤發(fā)生概率，執(zhí)法假陰性和假陽性錯誤衡量很大程度上取決于二者的相對成本和價值，結(jié)合當前我國數(shù)字行業(yè)發(fā)展階段和前景，也可佐證對數(shù)字行業(yè)基礎設施進行管制具有相對效率優(yōu)勢。數(shù)字市場競爭執(zhí)法強制要求壟斷者開放其網(wǎng)絡設施面臨著兩方面利益衡量：第一，合理開放瓶頸設施可以有效地激活同市場和下游市場的競爭；第二，其同時減少了網(wǎng)絡的現(xiàn)有價值而削弱了企業(yè)投資新的網(wǎng)絡創(chuàng)新的積極性。采取事前管制，其優(yōu)勢在于可以更好地開放市場，但假陽性即錯誤執(zhí)法抑制企業(yè)進行網(wǎng)絡投資的風險較高；采取事后反壟斷，其優(yōu)勢在于可更好地保障企業(yè)投資前景激勵企業(yè)動態(tài)競爭，但因較高舉證責任、執(zhí)法滯后性存在較高的假陰性風險，壟斷者濫用市場支配地位排除相同市場和下游市場的風險較高。

競爭政策的實施應當與產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調(diào)，服務于產(chǎn)業(yè)政策實施[29]，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段來看，開放下游市場應具有更高的政策優(yōu)先性。目前，產(chǎn)業(yè)界認為，我國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)正由人與人之間互聯(lián)的上半場轉(zhuǎn)向萬物互聯(lián)的下半場[30]：我國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的上半場主要是“人”的互聯(lián)網(wǎng)，8.3億網(wǎng)民、14億人口的體量帶來巨大商業(yè)價值，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通過不斷擴張用戶規(guī)模和數(shù)據(jù)收集網(wǎng)絡確立優(yōu)勢；但隨著人口紅利逐漸消失、數(shù)據(jù)流量到達天花板，互聯(lián)網(wǎng)的下半場轉(zhuǎn)向“物”的互聯(lián)網(wǎng)，進入虛擬和物理世界融合的新形態(tài)。因此，國務院先后發(fā)布《關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》《關(guān)于深化制造業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展的指導意見》等政策推動互聯(lián)網(wǎng)和制造業(yè)融合發(fā)展。數(shù)據(jù)是互聯(lián)網(wǎng)跨界融合的載體，中共十九大提出“推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟深度融合”；國務院《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》提出利用大數(shù)據(jù)推動信息化和工業(yè)化深入融合，推動不同行業(yè)的大數(shù)據(jù)融合，鼓勵企業(yè)利用數(shù)據(jù)開放資源，充分釋放數(shù)據(jù)紅利，激發(fā)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”活力；工業(yè)和信息化部《大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020 年）》明確了“促進行業(yè)大數(shù)據(jù)融合創(chuàng)新”“加快大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)主體培育”的重點任務，要求培育一批大數(shù)據(jù)龍頭企業(yè)和創(chuàng)新型中小企業(yè)，支持中小企業(yè)深耕細分市場，加快服務模式創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新。在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)展逐步趨于穩(wěn)定而產(chǎn)業(yè)融合成為數(shù)字驅(qū)動產(chǎn)業(yè)前景的情況下，開放下游市場具有更高的創(chuàng)新價值和政策優(yōu)先性，需要建立清晰而明確的市場準入框架，使得更多主體進入市場分享數(shù)據(jù)紅利，進行多元化的市場創(chuàng)新。如果繼續(xù)依賴反壟斷法模糊而滯后的調(diào)整框架，可預期的是互聯(lián)網(wǎng)巨頭將其已經(jīng)建立的數(shù)據(jù)規(guī)模優(yōu)勢不斷向?qū)嶓w經(jīng)濟傳導，導致產(chǎn)業(yè)融合成為壟斷者瓜分市場的盛宴。因此，Stucke和Grunes認為，數(shù)字市場對于假陽性錯誤應當更具有包容性，“即便失敗的反壟斷執(zhí)法也能開啟競爭門戶”[31]。故針對數(shù)字市場的壟斷“模糊地帶”不能僅僅是等待市場自愈，而需要以確定、清晰的事前規(guī)則消除市場進入壁壘，競爭門戶開放之后才是動態(tài)競爭來臨，故有必要在數(shù)字市場的關(guān)鍵壟斷環(huán)節(jié)建立事前管制機制。

五、數(shù)字市場特別行業(yè)管制模式構(gòu)建

雖然數(shù)字市場具有高度集中的結(jié)構(gòu)特征，但根據(jù)可競爭市場理論，即使是寡頭或獨家壟斷結(jié)構(gòu)，如果競爭者可快速進入、快速退出，潛在競爭威脅也將使市場處于完全競爭水平，集中的市場結(jié)構(gòu)并不直接意味著規(guī)制的必要性。但由于數(shù)字行業(yè)與電信行業(yè)存在共同的網(wǎng)絡經(jīng)濟特征，市場進入的高成本抑制了潛在競爭的有效性：網(wǎng)絡平臺可分為平臺層和應用層，平臺層提供通用介質(zhì)，利用技術(shù)標準及接口將海量用戶端點連接起來構(gòu)成數(shù)據(jù)的收集和傳輸網(wǎng)絡；應用程序搭載在平臺之上直接向用戶提供服務，平臺往往通過免費服務建立有效的用戶網(wǎng)絡規(guī)模并通過不同應用間的交叉補貼實現(xiàn)盈利[32]。由于網(wǎng)絡效應、用戶鎖定的存在，潛在競爭者事實上難以重制平臺層的用戶數(shù)據(jù)網(wǎng)絡而及時進入市場，平臺所有者一方面可能拒絕用戶轉(zhuǎn)移或他人訪問平臺數(shù)據(jù)而限制、排除市場進入，另一方面可能利用其平臺層優(yōu)勢而從事過度收集用戶數(shù)據(jù)、歧視性定價、過度定價等濫用市場支配地位的行為。歐盟GDPR設立“數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)”的初衷即在于解除因個人數(shù)據(jù)產(chǎn)生的用戶鎖定，保障用戶自由選擇的權(quán)利，進而降低在平臺層的進入壁壘從而恢復競爭，但因難以合比例地在不同平臺之間建立數(shù)據(jù)傳輸?shù)幕ゲ僮餍泽w系而作用有限。在數(shù)字市場符合特殊行業(yè)管制條件的一般前提下，可基于競爭法原則為企業(yè)設定保障用戶數(shù)據(jù)自由攜轉(zhuǎn)的事前管制義務，建立起網(wǎng)絡基礎設施的合理分享機制，給予潛在競爭者更大的進入自由，從而保障消費者在數(shù)字市場的自由選擇權(quán)利。借鑒歐洲電信行業(yè)以及數(shù)字行業(yè)的管制經(jīng)驗，我國數(shù)字市場特別行業(yè)管制機制可構(gòu)建如下：

（一）數(shù)字市場特別行業(yè)管制的一般框架

數(shù)字市場實施特殊行業(yè)管制首先要建立專門的行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，持續(xù)獲得市場信息和監(jiān)督市場運行，從而科學系統(tǒng)地制定行業(yè)管制政策。英國在發(fā)布《解鎖數(shù)字競爭》報告后，其競爭和市場管理局已成立正式的數(shù)字市場部門（Digital Market Unit），專門對數(shù)字市場進行調(diào)查和收集證據(jù)，并為具有相當市場地位之數(shù)字平臺制定事前行為準則，以促進競爭和保護消費者利益。在我國，黨和國家高度重視互聯(lián)網(wǎng)治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為了解決傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)管理體制存在的多頭管理、職能交叉問題，2011 年國務院成立了專門的國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室（以下簡稱“網(wǎng)信辦”）；2014 年中共中央成立了專門的中央網(wǎng)絡安全和信息化領(lǐng)導小組，下設辦事機構(gòu)——中央網(wǎng)絡安全和信息化領(lǐng)導小組辦公室，由國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室承擔具體職責。目前，網(wǎng)信辦集中負責互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域內(nèi)容管理、新聞業(yè)務、文化業(yè)務布局等行政管理和執(zhí)法工作，已經(jīng)在事實上成為我國在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域?qū)ｉT的執(zhí)法和監(jiān)管部門，具有專業(yè)知識和技術(shù)人員的優(yōu)勢，可進一步承接該競爭監(jiān)管職能。

在管制目標與管制行業(yè)、管制手段的選擇上，雖然數(shù)字行業(yè)具有壟斷的高風險性，但根據(jù)可競爭理論，其仍然具有充分競爭的可能。競爭作為一種發(fā)現(xiàn)的過程是實現(xiàn)市場資源配置的最優(yōu)化的方式。故特殊行業(yè)管制與反壟斷執(zhí)法目標一致，都在于促進有效競爭，但相對于反壟斷執(zhí)法，政府管制面臨著過度干預和限制市場發(fā)展方向的風險，故數(shù)字市場的競爭治理仍應以反壟斷執(zhí)法作為一般機制，政府事前管制僅在壟斷風險較高的行業(yè)和環(huán)節(jié)，以消除壟斷高風險而作為例外有限的適用，在管制方式上也應當基于一般競爭法原則而展開。由于數(shù)據(jù)驅(qū)動市場具有多樣性、發(fā)展迅速的特征，無法“一刀切”地為不同領(lǐng)域確定統(tǒng)一的管制義務，監(jiān)管機構(gòu)應定期分析市場競爭狀況確定管制之必要，根據(jù)市場的不同施加不同管制措施。參照電信市場實踐可確立以下實施框架：（1）區(qū)分行業(yè)環(huán)節(jié)如社交媒體、即時通信、電子商務、搜索引擎等分別評估相關(guān)市場，根據(jù)“高而持續(xù)的市場進入障礙”“欠缺有效競爭的動態(tài)趨勢”“競爭法的有效性”三個累積性標準判斷相關(guān)市場是否存在有效競爭。（2）如果相關(guān)市場競爭充分，則不采取或取消管制措施；如果相關(guān)市場缺乏有效競爭，則進一步認定顯著市場地位者并對其施加監(jiān)管義務。網(wǎng)絡行業(yè)中由于原有企業(yè)存在固定成本、網(wǎng)絡優(yōu)勢等長期積累而產(chǎn)生市場進入壁壘，原有企業(yè)與新進入者之間存在不平等性，因此歐盟委員會引入“顯著市場力量”這一工具實施不對稱管制。在1998年的監(jiān)管框架下，當企業(yè)占有市場份額超過25%時則認定其具有“顯著市場力量”而應強制分享其網(wǎng)絡設施。歐盟委員會當時認為，傳統(tǒng)競爭法原則并不足以解決電信市場中存在的壟斷問題，因此并未直接采用市場支配地位的概念，而采用了更低市場份額來界定“顯著市場力量”以保障執(zhí)法確定性。但隨著電信市場自由化逐步深入，繼續(xù)沿用之前的僵化認定標準可能阻礙市場發(fā)展，因此在“新電子通信管制框架”下，歐盟規(guī)定“如果企業(yè)具有相當于市場支配地位的位置，使其在相當程度上獨立于競爭者、消費者和最終消費者而行事的能力，則應當被視為擁有顯著市場力量”。新框架采用了歐盟判例法中對于市場支配地位的定義而使得“顯著市場力量”與市場支配地位的界定標準保持一致。借鑒其經(jīng)驗，在數(shù)字市場管制早期，為盡快實現(xiàn)市場開放，當企業(yè)占有市場份額超過25%時則認定其具有“顯著市場力量”，即可對其施加管制義務，伴隨著市場競爭逐步恢復可轉(zhuǎn)向反壟斷法上的市場支配地位認定標準。（3）對于市場顯著地位者，監(jiān)管機構(gòu)可根據(jù)不同市場狀況，對其施加不同的管制義務。如在電信行業(yè)管制中，歐盟委員會通過類型化的方式分析了各相關(guān)市場27 個潛在競爭問題，進一步區(qū)分縱向傳導、橫向傳導、單一市場支配地位、終端市場四種方面的濫用行為，有對應性地提出公開透明、無歧視待遇、會計分離、強制訪問和價格控制五種事前救濟措施。針對目前數(shù)字市場存在的算法合謀、價格歧視、平臺“二選一”、大數(shù)據(jù)“殺熟”、扼殺式收購、拒絕交易、捆綁交易等反競爭行為，監(jiān)管機構(gòu)可事先為競爭主體制定行為準則。

（二）特別行業(yè)管制的重點措施

以建立可競爭市場為目標，事前管制應重點建立市場支配者對于其網(wǎng)絡基礎設施的合理分享機制以消除市場進入壁壘。在電信領(lǐng)域，最核心的問題圍繞電信網(wǎng)絡的強制接入展開。在數(shù)字平臺中，對應問題在于如何實現(xiàn)平臺層不同網(wǎng)絡間的融合以保障用戶自由轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)。針對互不兼容的數(shù)字網(wǎng)絡，技術(shù)上可實現(xiàn)不同程度的網(wǎng)絡兼容以促進競爭：（1）數(shù)據(jù)可攜帶，即類似于GDPR第20條規(guī)定的用戶以非實時、連續(xù)的方式跨平臺轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)的能力；（2）數(shù)據(jù)互操作性，使用戶在不同平臺之間實現(xiàn)其數(shù)據(jù)的實時、持續(xù)的遷移和訪問；（3）協(xié)議互操作性，保證兩個系統(tǒng)之間可協(xié)調(diào)工作和提供補充服務，例如歐盟強制要求微軟開放其視窗系統(tǒng)，以允許競爭者提供補充服務；（4）完全協(xié)議交互操作，保證兩個以上的不同提點服務之間進行完全的交互操作，例如不同電信網(wǎng)絡之間強制互聯(lián)通信。就不同救濟措施的選擇，歐盟委員會確立了四項原則可供參考：第一，應針對競爭問題根據(jù)比例原則施加救濟措施；第二，如果難以實現(xiàn)基礎設施層面的競爭，救濟措施應當保障瓶頸設施充分可獲得以保障消費者福利；第三，如果基礎設施的重制是可能的，救濟措施致力于向可持續(xù)競爭市場過渡；第四，可能的情況下施加救濟措施應符合激勵相容原則[20]。從促進競爭角度出發(fā)，通過完全協(xié)議操作可實現(xiàn)不同網(wǎng)絡之間的完全兼容，將使得市場具有完全的競爭力，但也意味著網(wǎng)絡所有者無法實現(xiàn)收益的內(nèi)部化，削弱建立更好平臺的創(chuàng)新競爭激勵，標準化協(xié)調(diào)和限制創(chuàng)新的成本也較高。因此，網(wǎng)絡開放面臨著用戶保障、促進競爭與創(chuàng)新效率的權(quán)衡。首先，救濟措施的施加應當符合比例原則，尤其是如果基礎設施的重制是可能的，救濟措施應向有助于可持續(xù)競爭性市場過渡?？紤]到數(shù)字網(wǎng)絡的重制可能性和動態(tài)性，管制措施應當以消除市場進入壁壘為必要，同時保障企業(yè)創(chuàng)新獲利的前景。由于最低層次的數(shù)據(jù)可攜帶難以解決用戶數(shù)據(jù)鎖定問題，一般情形下，應當建立數(shù)據(jù)互操作性而保障用戶對其數(shù)據(jù)的自由處分，避免采用協(xié)議交互操作、完全協(xié)議交互操作對平臺運營模式過度介入，鼓勵企業(yè)間在平臺層的競爭；只有在網(wǎng)絡效應較強而數(shù)據(jù)互操作性無法解決的情況下，行業(yè)管制機構(gòu)可考慮采納介入性更強的協(xié)議交互操作或完全協(xié)議交互操作。為開放金融行業(yè)競爭，歐盟已在金融支付行業(yè)開展了特殊行業(yè)管制并規(guī)定了服務提供商之間的互操作性義務，此做法可供借鑒，其2018年生效的“第二代支付指令”（Payment Services Directive，PSD 2）第64—68 條規(guī)定了用戶對其賬戶信息的控制權(quán)。在用戶提供明確授權(quán)的情況下，銀行等賬戶服務提供商有義務無歧視地允許第三方獲取與用戶相關(guān)的數(shù)據(jù)，并以標準化數(shù)據(jù)格式、開放應用程序編程接口（Application Programming Interface，API）提供用戶賬戶訪問而執(zhí)行支付命令，從而保障用戶在金融支付領(lǐng)域?qū)ζ鋽?shù)據(jù)的完全控制和自由選擇。為實現(xiàn)數(shù)字網(wǎng)絡的開放性，可參照歐洲開放銀行和實踐中“數(shù)據(jù)傳輸計劃”構(gòu)建數(shù)據(jù)互操作性的框架，監(jiān)管機構(gòu)應對“顯著市場地位者”施加以下義務：第一，以公平、合理、無歧視（Fair，Reasonable，Non-Discriminatory，即FRAND）條件向競爭者開放應用程序編程接口。為實現(xiàn)經(jīng)營者之間的成本分擔和利益平衡，顯著市場地位者的網(wǎng)絡開放可以一定條件為前提，F(xiàn)RAND條款由于其公平和靈活性已經(jīng)從標準必要專利領(lǐng)域逐漸廣泛適用到電子通信、公共部門信息、金融支付服務等關(guān)鍵基礎設施的強制共享，在此可確定為開放用戶網(wǎng)絡的前提條件[33]。第二，為避免不同平臺采用專用數(shù)據(jù)存儲格式對數(shù)據(jù)傳輸造成的阻礙，應協(xié)調(diào)制定數(shù)據(jù)存儲、傳輸?shù)耐ㄓ脴藴什娭茖嵤?。第三，允許競爭者在用戶授權(quán)同意的前提下訪問用戶數(shù)據(jù)，實現(xiàn)用戶在不同網(wǎng)絡間的數(shù)據(jù)自由攜轉(zhuǎn)，從而促進數(shù)字市場的充分競爭。

注釋：

①參見Verizon v. Trinko，540 U.S. 398（2004）.