審計泛在監(jiān)督體系構(gòu)建研究

張大成 李庭燎 莫臣 馬德凱

[摘要]隨著我國審計理論和實踐的發(fā)展，審計在我國企事業(yè)單位中的重要性日益凸顯，為了實現(xiàn)審計全覆蓋的目標，國網(wǎng)山東省電力公司提出審計泛在監(jiān)督體系。本文對審計泛在監(jiān)督體系的重要性進行了闡述，設計國網(wǎng)山東省電力公司審計泛在監(jiān)督體系的框架并提出保障措施，以期將更為廣泛的審計全覆蓋在實踐中得以應用。

[關(guān)鍵詞]審計泛在監(jiān)督體系? ?審計全覆蓋? ?四元要素

2014年10月黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋。2020年國資委印發(fā)的《關(guān)于深化中央企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）提出要積極推動內(nèi)部審計監(jiān)督無死角、全覆蓋，堅持應審盡審、凡審必嚴。審計全覆蓋是新時期黨中央國務院對審計工作的新要求，在此背景下，國網(wǎng)山東省電力公司（以下簡稱國網(wǎng)山東公司）提出以“四元要素”為核心的審計監(jiān)督體系，響應國家政策，探索更好地實現(xiàn)審計全覆蓋的有效途徑。

一、審計泛在監(jiān)督體系的作用

審計泛在監(jiān)督體系是在審計全覆蓋理論的背景下，以系統(tǒng)論和控制論為基礎(chǔ)，結(jié)合國網(wǎng)山東公司的實務創(chuàng)新經(jīng)驗，立足現(xiàn)實并以問題為導向，面對不確定的動態(tài)環(huán)境，保證審計業(yè)務可持續(xù)良性發(fā)展而構(gòu)建的可覆蓋全部業(yè)務、全部領(lǐng)域、全部單位的審計監(jiān)督體系。

（一）審計泛在監(jiān)督體系是完善治理能力現(xiàn)代化的必然選擇

國際內(nèi)部審計師協(xié)會（IIA）于2020年7月正式發(fā)布了全新的“三線模型”，其中非常重要的變化就是突出強調(diào)了治理機構(gòu)的職責和作用，清晰地定義了治理機構(gòu)、執(zhí)行管理層和內(nèi)部審計各自扮演的角色和應當履行的職責，并且沒有局限于風險管理，而是將關(guān)注范圍拓展到了組織的整體治理。IIA時任秘書長兼CEO理查德·錢伯斯（Richard Chambers）表示：“修訂后的三線模型能夠幫助組織應對現(xiàn)代社會存在的各種復雜的狀況?！惫局卫硎菍緝?nèi)部不同利益相關(guān)者之間的矛盾和行為進行管理和控制。良好的公司治理是審計工作開展的前提，而審計是促進公司治理并保證其有效運行的重要手段，能夠解決信息不對稱問題，提高公司的治理水平。審計泛在監(jiān)督可以較大程度地發(fā)揮審計的監(jiān)督職能，對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時提出整改意見，提高公司各部門經(jīng)營的合規(guī)性、效率和效果，使公司治理體系更加完備，促進公司的科學化管理。新時代審計泛在監(jiān)督體系的建立對公司健全治理結(jié)構(gòu)具有不可替代的作用。

（二）審計泛在監(jiān)督體系是防范經(jīng)營風險的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

在經(jīng)濟全球化和我國市場經(jīng)濟逐漸完善的條件下，公司在生產(chǎn)經(jīng)營中所面臨的各種風險逐步增加。被審計單位的經(jīng)營風險是產(chǎn)生審計風險的首要因素，合理控制公司自身風險，必須突出審計工作在防范經(jīng)營風險中的重要性。審計是組織風險管理的核心環(huán)節(jié)，具有抵御風險的“免疫系統(tǒng)”功能。公司審計部門具有相對獨立性，能夠從公司全局出發(fā)，更為客觀地評價公司的經(jīng)營風險。審計泛在監(jiān)督體系的建立可以幫助公司優(yōu)化內(nèi)部審計的觀念和方法，提高經(jīng)營活動效率效果，應對高度不確定的環(huán)境變化，發(fā)揮審計人員的主觀能動性，做好風險預警，強化責任擔當，促進公司良性發(fā)展。

（三）審計泛在監(jiān)督體系是內(nèi)審工作提質(zhì)增效的有效手段

審計通過提升數(shù)據(jù)質(zhì)量、改善運營管理、提供咨詢途徑，可以強化企業(yè)內(nèi)控和財務管理的水平，從而提升企業(yè)價值。審計泛在監(jiān)督可以幫助完善制度設計、減少執(zhí)行障礙，幫助確定審計邊界，明確“應審”范圍，有利于內(nèi)審部門抓住審計重點，提高審計效率。同時，審計泛在監(jiān)督要求公司落實審計工作“全業(yè)務”“全流程”質(zhì)量管控，實施審計項目全流程標準化研究，編制審計項目標準化管理手冊，促進審計質(zhì)量提升。審計泛在監(jiān)督還在一定程度上延伸了審計的范圍和內(nèi)容，對資源配置提出更高要求，通過上下級審計部門之間的聯(lián)動和協(xié)調(diào)，達到資源配置與項目需求相一致，使得審計工作效率明顯提高。

二、審計泛在監(jiān)督體系的框架設計

電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模龐大、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多樣、經(jīng)營范圍多元，建立健全審計泛在監(jiān)督體系有利于監(jiān)督、引導下屬企業(yè)為實現(xiàn)公司戰(zhàn)略目標展開經(jīng)營活動，降低各類風險，發(fā)揮規(guī)模效應。《實施意見》為中央企業(yè)構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系提供了指導，要求企業(yè)積極推動內(nèi)部審計全覆蓋，堅持應審盡審、凡審必嚴，聚焦重點項目審計，加快推動信息化平臺建設，并提升審計隊伍專業(yè)化、職業(yè)化水平。建設審計泛在監(jiān)督體系是響應黨和國家監(jiān)督體系的建設、增強審計監(jiān)督整體和協(xié)同效應的體現(xiàn)。

（一）建設思路

內(nèi)部審計工作開展要考慮公司內(nèi)部的要求和外部環(huán)境的變化，不僅要做到事后監(jiān)督，還要考慮事前預測和事中控制。同時，審計部門還要不斷提升和完善自身的能力結(jié)構(gòu)，應對組織內(nèi)部、外部的不確定因素和外界環(huán)境變化的挑戰(zhàn)，成為有機動態(tài)的活力系統(tǒng)，在組織中實現(xiàn)自身可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展。

在審計泛在監(jiān)督體系的設計中，包括四個要素體系。一是審計全覆蓋的目標體系。這既是外部環(huán)境的要求，也是內(nèi)部業(yè)務發(fā)展的需要，是審計監(jiān)督體系設計的起點，也是檢驗監(jiān)督體系成效的最終目標。二是相關(guān)績效評價體系。相關(guān)績效目標和指標的確定以及有效的評價機制，是審計全覆蓋目標的量化分解，也是對組織運營部門的指導和評價，能夠?qū)M織控制系統(tǒng)起到及時有效的反饋作用。三是數(shù)字化審計平臺體系。面對大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算和移動互聯(lián)網(wǎng)的復雜環(huán)境，要想保證業(yè)務活動的有效執(zhí)行和信息的及時反饋，需要數(shù)字化審計平臺的有力支持，數(shù)字化平臺建設是復雜的系統(tǒng)工程。四是人員和組織建設體系。前三個體系和目標的實現(xiàn)，都離不開人的參與，離不開人員能力建設和組織建設的保障體系?；诖?，建立以上述四元要素為核心的審計泛在監(jiān)督體系，如圖1所示。

（二）框架設計

1.審計全覆蓋。它是有深度的全覆蓋，要審深審透，追求質(zhì)量而非數(shù)量;是有重點的全覆蓋，要緊跟政策指引，把握整體，明確重點和難點，精準發(fā)力;是有步驟的全覆蓋，要有計劃有目標地逐步推進;是有成效的全覆蓋，要針對問題提出有建設性的整改意見。國網(wǎng)山東公司主要從以下四方面構(gòu)建審計全覆蓋體系：

首先，明確審計目標。審計全覆蓋是圍繞審計目標的泛在監(jiān)督，泛而不散，共同支撐核心審計目標。比如，公司的內(nèi)部審計目標是防范風險，實現(xiàn)公司可持續(xù)經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞這個總目標，計劃年度審計目標，可將年度審計任務限定在經(jīng)濟責任審計、重點資金管理或?qū)ｍ椆こ痰饶骋活悓徲嫎I(yè)務的泛在監(jiān)督，即針對一類審計業(yè)務對所有單位的全覆蓋。這樣便于單位間的橫向比較，且同一時間實施一類審計業(yè)務，也有利于公司更好地總結(jié)審計經(jīng)驗，挖掘?qū)徲媶栴}。

其次，確定審計全覆蓋監(jiān)督的范圍及內(nèi)容。盡管審計全覆蓋的范圍廣、內(nèi)容多，但并非沒有邊界，而是根據(jù)審計目標，就某一類或某幾類業(yè)務對被審計單位進行全覆蓋。比如，國網(wǎng)山東公司的審計業(yè)務類型包括：經(jīng)濟責任審計、營銷管理審計、重點資金管理審計、集體企業(yè)管理審計、財務收支審計、成本支出及內(nèi)控情況審計調(diào)查、扶貧工程專項審計、煤改電工程專項審計、重大工程經(jīng)濟效益后審計等。結(jié)合有限的審計資源，要想在一個年度內(nèi)對所有業(yè)務進行全覆蓋是非常困難的，國網(wǎng)山東公司根據(jù)某類業(yè)務，對被審計單位實現(xiàn)全覆蓋，其審計全覆蓋矩陣如表1所示。這樣一來，每年有一定類型的審計項目的所在分公司或子公司均接受了審計，實現(xiàn)了根據(jù)業(yè)務重點對單位的年度審計全覆蓋。

再次，規(guī)范審計全覆蓋監(jiān)督的組織形式。由于電網(wǎng)公司業(yè)務的特殊性，對相關(guān)專業(yè)的業(yè)務審計水平要求較高，如電力調(diào)度、電力營銷、電網(wǎng)工程等，審計人員即使是實時監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題，以現(xiàn)有的審計組織模式若要整改糾偏，時效性、專業(yè)性也難以保障。因此需要更有效的審計組織形式?？刹捎脴I(yè)審協(xié)同的組織形式，如公司內(nèi)部審計人員與業(yè)務專家合作，通過常態(tài)化在線監(jiān)督并下達整改意見等方式，共同實現(xiàn)審計監(jiān)督。

最后，建立合理的報告與整改制度?；趪W(wǎng)山東公司的具體情況，目前已建立了分層次有重點的報告體系和相關(guān)制度，主要包括三個方面：一是針對每個審計項目出具的審計報告，側(cè)重反映具體情況和特定問題;二是年度泛在審計持續(xù)監(jiān)控報告，關(guān)注公司層面整體上的風險和控制情況;三是審計整改報告，是向管理層報告的審計整改情況，有助于管理層客觀了解組織現(xiàn)狀，為下一步?jīng)Q策提供參考。

2.績效評價體系?？冃гu價體系是用若干相互聯(lián)系的評價指標從多角度分析公司經(jīng)營活動效率性、效果性和經(jīng)濟性的衡量體系。公司的績效評價體系是審計部門開展績效審計、確定審計目標的重要依據(jù)和參考資料來源。指標的全面性和合理性是審計部門關(guān)注的重要內(nèi)容。合適的評價指標有助于引導公司關(guān)注風險，能夠幫助公司創(chuàng)造價值，提高管理決策的有效性，促進公司治理。國網(wǎng)山東公司結(jié)合自身經(jīng)營特點，采用“目標任務制”考核方法，考核內(nèi)容分為目標任務指標、減項指標和綜合評價。目標任務指標依據(jù)目標任務的重要性分為單位級、部門級和日常級，然后分解至不同部門并對其執(zhí)行情況進行考核。減項指標是對部門及員工的違規(guī)違紀事件進行考核。綜合評價包括部門創(chuàng)新、協(xié)同合作，以及員工作風紀律等方面的考核。考核指標針對部門和員工分為業(yè)績指標、同業(yè)對標、工作任務和專項管理指標。通過月度、季度、年度相結(jié)合的考核方式對部門和員工進行評分，最后根據(jù)績效考核得分情況，對部門和員工按照管理層或崗位層級劃分為A、B、C、D四個等級。將績效考核得分、績效等級與員工的薪酬、選任、評優(yōu)和培訓等掛鉤，以此激勵員工擔當作為、保障和促進公司高質(zhì)量發(fā)展。績效考核體系表如表2所示。

3.數(shù)字化審計平臺。隨著數(shù)字化技術(shù)的不斷成熟，審計行業(yè)也不斷探索利用大數(shù)據(jù)技術(shù)助力實現(xiàn)審計的全覆蓋。面對龐大的數(shù)據(jù)量和多樣的數(shù)據(jù)來源，審計部門需要借助數(shù)據(jù)倉庫、云計算、可視化技術(shù)等，將海量數(shù)據(jù)彼此關(guān)聯(lián)并進行深度挖掘，通過對公司經(jīng)營情況和相關(guān)內(nèi)部控制的效果進行評估，得出審計結(jié)論。通過大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，發(fā)揮審計“預警”功能，提高審計能力，從而提高審計的質(zhì)量和效率。國網(wǎng)公司主動適應能源流、業(yè)務流、數(shù)據(jù)流“三流合一”發(fā)展趨勢，堅持走數(shù)據(jù)驅(qū)動、創(chuàng)新驅(qū)動、變革驅(qū)動的科技強審之路，推動以現(xiàn)場核查為主的傳統(tǒng)審計向以持續(xù)監(jiān)督為主的現(xiàn)代審計轉(zhuǎn)變，構(gòu)建遠程在線全量數(shù)據(jù)分析與現(xiàn)場重點核實一體化審計新模式。近年來，還通過常態(tài)化開展非現(xiàn)場數(shù)據(jù)分析和模型構(gòu)建，精準實施數(shù)字化持續(xù)審計，構(gòu)建審計工作全流程在線管理、審計質(zhì)量全方位在線管控機制，為實現(xiàn)審計全覆蓋提供強大支撐。

4.人員和組織保障。審計人員能力建設直接影響審計工作的效率和效果，隨著內(nèi)部審計在公司治理體系中的作用越來越大，新的審計模式和審計領(lǐng)域不斷涌現(xiàn)，審計人員的責任也越來越大，對審計人員的能力要求也越來越高。電網(wǎng)企業(yè)要想更好地實現(xiàn)審計泛在監(jiān)督效果，一方面，要加強業(yè)務能力建設，鼓勵審計人員自覺提升專業(yè)素養(yǎng)，參加職業(yè)培訓或能力考試;開展多元化培訓，不斷拓展知識廣度與專業(yè)深度，提升審計人員專業(yè)勝任能力，培養(yǎng)復合型審計人員，勝任數(shù)字化審計模式。另一方面，要加強隊伍建設，培養(yǎng)審計人員嚴謹?shù)墓ぷ髯黠L，嚴守審計紀律，提高審計人員的政治覺悟，堅持原則、保守秘密，建設一支政治過硬、本領(lǐng)高強、忠誠干凈的高素質(zhì)審計隊伍。

三、構(gòu)建審計泛在監(jiān)督體系的保障措施

（一）持續(xù)深化集約管控機制，強化協(xié)調(diào)監(jiān)督

自2016年實施審計集約化管理以來，國網(wǎng)山東公司明確各層級審計部門的職責范圍，規(guī)范了審計工作流程，強化審計監(jiān)督，優(yōu)化指標體系，基本形成“職責界面清晰，流程一體管控，業(yè)務管理融合、資源集約統(tǒng)籌”的審計集約管理體系和運行機制。為了更好地保障審計泛在監(jiān)督體系的構(gòu)建，還應持續(xù)深化集約管控機制。一方面，加強黨對審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，配置總審計師，健全審計機構(gòu)向黨委負責和定期報告機制。落實公司黨委加強市縣一體化管理的決策部署，細化任務清單，依托審計集約優(yōu)勢和信息系統(tǒng)，明確市公司對縣公司數(shù)字化常態(tài)審計監(jiān)督內(nèi)容，提升實時審計管控能力，促進縣公司依法規(guī)范管理。另一方面，優(yōu)化公司“審計部+審計中心”一體化工作機制，按照審計內(nèi)容、流程、方法、資源配置、檔案管理“五統(tǒng)一”的工作要求，進行審計資源整合，統(tǒng)籌審計力量，增強審計監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性。同時，不斷強化協(xié)同服務機制，做好審計與紀檢監(jiān)察、法律監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督力量的協(xié)同合作，建立監(jiān)督配合的長效機制，切實提升監(jiān)督合力。

（二）突出創(chuàng)新驅(qū)動，優(yōu)化審計工作模式

認真貫徹科技強審理念和國網(wǎng)審計數(shù)字化戰(zhàn)略，打造數(shù)字化審計工作室，用于開展遠程持續(xù)審計監(jiān)督、集中非現(xiàn)場數(shù)據(jù)分析和審計管理創(chuàng)新等工作。通過搭建“一體兩翼”的審計信息系統(tǒng)，推動審計管理業(yè)務與數(shù)字化、信息化深度融合，建立并不斷完善“總體分析、分散核查”的審計組織方式。固化“項目組+專業(yè)組”非現(xiàn)場審計雙重研討模式，逐步實現(xiàn)審計監(jiān)督由局部抽樣向全量數(shù)據(jù)分析、由事后審計向過程實時審計、由靜態(tài)監(jiān)督向動態(tài)監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。在推動審計工作模式再造創(chuàng)新的過程中，逐步培養(yǎng)審計人員以數(shù)據(jù)為主導的觀念，提高對數(shù)據(jù)資料的挖掘能力，轉(zhuǎn)變原有的工作重心，將數(shù)字化滲透到審計工作的各個環(huán)節(jié)，主動適應新時代對審計工作的要求。建立健全新模式下的審計工作制度，對數(shù)據(jù)的采集與存儲、分析與使用等方面出具規(guī)范性文件，使得數(shù)字化審計工作有章可循。

（三）強化整改，著力深化審計成果運用

落實整改審計發(fā)現(xiàn)的問題是提高審計監(jiān)督效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，公司在工作中不僅勇于發(fā)現(xiàn)問題，更要著力解決問題。通過聚焦問題整改短板，嚴格落實審計項目全過程閉環(huán)管理，強化橫向業(yè)審協(xié)同和縱向?qū)I(yè)督導，完善規(guī)章制度并優(yōu)化管理流程，健全即查即改、跟蹤督導、約談問責和風險防范的長效機制，層層抓落實的責任鏈條，打通審計監(jiān)督“最后一公里”。對于國網(wǎng)各分公司擁有的類似業(yè)務，還采用審典型、帶全面的方式，一審多用，擴大審計成果的運用。同時，重視審計成果的加工應用，建立數(shù)據(jù)庫，將以往審計發(fā)現(xiàn)的問題清單、審計成果等進行統(tǒng)計歸納形成問題整改臺賬，在集中會審之后，形成已整改問題臺賬和跟蹤問題臺賬，按季度跟蹤調(diào)度以前期間的遺留問題，進行動態(tài)管理。并且將內(nèi)部審計的評價結(jié)果進行公示和匯報，以此對上下級以及平級之間的權(quán)力進行監(jiān)督和制約，能夠更好地強化責任擔當，提高整改效果，為以后的生產(chǎn)經(jīng)營提供指導意見，發(fā)揮內(nèi)部審計的增值服務功能，提高內(nèi)部審計成果的利用和轉(zhuǎn)化，助力公司業(yè)務高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：國網(wǎng)山東省電力公司? 南京審計大學

商學院，郵政編碼：250001，電子郵箱：75560191@qq.com）

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