央地關(guān)系改革背景下我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建

宣曉偉

為解決原有空間規(guī)劃體系中所存在的規(guī)劃類型過(guò)多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復(fù)雜、周期過(guò)長(zhǎng)，地方規(guī)劃朝令夕改等問(wèn)題，在新一輪機(jī)構(gòu)改革后，我國(guó)組建了新的自然資源部，并推動(dòng)了空間規(guī)劃體系的改革，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃。2019年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）①，要求“到2020 年，基本建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，逐步建立‘多規(guī)合一’的規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；基本完成市縣以上各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制，初步形成全國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)一張圖”，并分別提出了到2025 年“形成以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度”、到2035年“形成安全和諧、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間格局”等主要目標(biāo)，從而開(kāi)啟了構(gòu)建“全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系”進(jìn)程。

一、問(wèn)題的提出

《意見(jiàn)》出臺(tái)后，自然資源部印發(fā)《關(guān)于全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》（2019 年5 月），在全國(guó)正式啟動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃的編制、審批和管理工作，并陸續(xù)發(fā)布《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南（試行）》（2020 年1 月）、《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（2020年9月）、《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范》和《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃制圖規(guī)范（試行）》（2021年3月）、《國(guó)土空間規(guī)劃城市設(shè)計(jì)指南》（2021 年7 月）等一系列文件，對(duì)各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制工作給予規(guī)范和指導(dǎo)。此外，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2019年11 月）②，對(duì)在編制國(guó)土空間規(guī)劃中劃定“生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界”三條控制線，提出指導(dǎo)意見(jiàn)和明確要求。

與此同時(shí)，各省紛紛根據(jù)《意見(jiàn)》并結(jié)合本地實(shí)際，出臺(tái)了相應(yīng)的配套文件和工作方案，進(jìn)一步細(xì)化省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的工作要求、編制路徑和審批程序，并明確本省國(guó)土空間規(guī)劃編制工作的路線圖和時(shí)間表。目前，眾多省和市均依據(jù)《意見(jiàn)》的指導(dǎo)和各自工作方案的要求，公布了本地區(qū)的國(guó)土空間總體規(guī)劃的征求意見(jiàn)稿。

總體而言，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建已經(jīng)取得了顯著進(jìn)展，但也面臨著一些不可忽視的困難，突出的表現(xiàn)是國(guó)家層面的國(guó)土空間總體規(guī)劃遲遲難以出臺(tái)、工作進(jìn)度明顯滯后。根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃“自上而下”的管控邏輯，從國(guó)家到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中的約束指標(biāo)需要通過(guò)級(jí)級(jí)傳導(dǎo)、層層分解加以確定，從而實(shí)現(xiàn)自上而下的約束。如果上位規(guī)劃的指標(biāo)沒(méi)有明確，下位規(guī)劃的指標(biāo)也無(wú)法確定，所以當(dāng)前省市頒布的國(guó)土空間總體規(guī)劃征求意見(jiàn)稿中并未涉及相關(guān)指標(biāo)的設(shè)定。這樣，在國(guó)家層面的國(guó)土空間總體規(guī)劃尚未出臺(tái)的情況下，省市的國(guó)土空間總體規(guī)劃仍存在較大的不確定性，而《意見(jiàn)》所提出“到2020 年基本完成市縣以上各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制”的進(jìn)度目標(biāo)，已無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

導(dǎo)致國(guó)土空間總體規(guī)劃編制進(jìn)度滯后的原因是多方面的，例如新冠肺炎疫情的暴發(fā)無(wú)疑對(duì)相關(guān)工作的推進(jìn)造成許多障礙，客觀上影響了編制的進(jìn)度。與此同時(shí)，國(guó)土空間規(guī)劃作為一個(gè)融合“主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃”等空間規(guī)劃的全新規(guī)劃類型，其編制工作是一個(gè)開(kāi)創(chuàng)性的事務(wù)，在具體過(guò)程中必然會(huì)遇到許多新情況、新問(wèn)題，需要在實(shí)踐中加以創(chuàng)新性的解決，這樣的嘗試和探索也需要時(shí)間。更為重要的是，當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，除不少規(guī)則、程序、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)等問(wèn)題亟待解決外，仍有重大的議題需要探討。國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，不僅涉及橫向?qū)用嬖兄黧w功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的融合，以及相關(guān)部門的職能變化和整合；還涉及縱向?qū)用娓骷?jí)國(guó)土空間規(guī)劃的定位和作用，以及相關(guān)各級(jí)政府職責(zé)的分工和配合。一個(gè)完善的國(guó)土空間規(guī)劃體系，必須按照推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，遵循“充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”③的原則，既要能夠維護(hù)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有效落實(shí)“自上而下的約束性”；又要能夠賦予地方應(yīng)有的自主權(quán)，充分保障“自下而上的靈活性”。

《意見(jiàn)》中明確了各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的定位，即“全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性、省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性、市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性”。然而，這樣的表述顯得過(guò)于原則，作為同一種類型的規(guī)劃，不同層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的上述定位如何才能具體、切實(shí)地體現(xiàn)到各自的規(guī)劃中呢？事實(shí)上，“不同層級(jí)規(guī)劃的主要內(nèi)容差別不大、空間管控重點(diǎn)的差異性不足”是原有城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃存在的普遍現(xiàn)象，由此導(dǎo)致了空間規(guī)劃體系“千規(guī)一面”“層級(jí)性差”等突出問(wèn)題。在原先“多規(guī)分立”的空間規(guī)劃體系中，不同類型的空間規(guī)劃承擔(dān)著不同的定位和功能，例如土地利用總體規(guī)劃側(cè)重耕地保護(hù)，更多代表著中央層面從上到下的管控要求；城市總體規(guī)劃側(cè)重指導(dǎo)城市建設(shè)，更多反映了地方層面從下到上的發(fā)展訴求，盡管造成不同規(guī)劃沖突等問(wèn)題，但這種現(xiàn)象反映了中央和地方之間、不同部門之間相互沖突和不斷協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)需要，發(fā)揮著平衡“自上而下的約束性”和“自下而上的靈活性”兩者矛盾的關(guān)鍵作用。我國(guó)的區(qū)域和城市發(fā)展在過(guò)去幾十年內(nèi)能取得這么大的成就，與原有空間規(guī)劃體系存在的這種利益平衡和協(xié)調(diào)機(jī)制有著密切的關(guān)系。

當(dāng)然，正如《意見(jiàn)》所指出的，原有空間規(guī)劃體系在運(yùn)行實(shí)施的過(guò)程中，也日益暴露出規(guī)劃過(guò)多、規(guī)劃打架、規(guī)劃約束力不足等問(wèn)題，因此整合土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃、構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系就成為了當(dāng)前改革的應(yīng)有之義。但是，一旦把不同類型的空間規(guī)劃都整合到一個(gè)新的規(guī)劃中，原有的利益平衡和協(xié)調(diào)機(jī)制又如何在新的國(guó)土空間規(guī)劃體系中得到繼承和完善呢？全國(guó)統(tǒng)一國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，顯然是要更多加強(qiáng)自上而下的約束性，解決地方規(guī)劃朝令夕改等頑疾，但在此過(guò)程中又怎樣合理給予地方應(yīng)有自主權(quán)、有效保證自下而上的靈活性呢？基于上述問(wèn)題，本文試圖從中央和地方關(guān)系改革的視角出發(fā)，依據(jù)治理現(xiàn)代化的理論，對(duì)如何更好地構(gòu)建我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系進(jìn)行一些思考，并提出相關(guān)的建議。

二、我國(guó)中央和地方關(guān)系的基本模式、主要矛盾和根本問(wèn)題

我國(guó)空間規(guī)劃體系的形成和發(fā)展，很大程度上內(nèi)生于中央與地方關(guān)系的演變之中。不同的中央和地方關(guān)系安排，有著不同的空間治理方式和手段，形成不同的空間規(guī)劃體系。我國(guó)原有空間規(guī)劃領(lǐng)域存在的各種問(wèn)題，表面上各有各的原因，深層次則與中央和地方的治理模式密不可分，“規(guī)劃過(guò)多、規(guī)劃打架、規(guī)劃約束力不足”等問(wèn)題，既起因于橫向的部門之間空間事權(quán)的沖突，也源于縱向的各級(jí)政府之間空間事權(quán)的劃分不清。換言之，正是我國(guó)已有中央和地方關(guān)系制度安排的不合理、不完善，才從根本上導(dǎo)致了空間規(guī)劃領(lǐng)域所產(chǎn)生的種種問(wèn)題。因此，要彌補(bǔ)原有空間規(guī)劃體系的缺陷，構(gòu)建和完善一個(gè)新的國(guó)土空間規(guī)劃體系，就不能僅就規(guī)劃談規(guī)劃，而是應(yīng)將其放到我國(guó)中央和地方關(guān)系的大背景下來(lái)考慮。

我國(guó)是一個(gè)廣土眾民的大國(guó)，在傳統(tǒng)朝代逐漸演變形成的有關(guān)中央和地方關(guān)系的一系列制度安排和具體舉措，對(duì)維護(hù)王朝的統(tǒng)治安全和疆域完整，有著相當(dāng)重要的作用。這些中央和地方關(guān)系的核心觀念和制度特征一直延續(xù)至今。

1.“中央決策、地方執(zhí)行”是我國(guó)中央和地方關(guān)系的基本模式

我國(guó)中央和地方關(guān)系的基本模式是“中央決策，地方執(zhí)行”，即中央主要負(fù)責(zé)大政方針的制定，政策的具體落實(shí)則主要由地方負(fù)責(zé)。這種模式主要表現(xiàn)為“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作實(shí)施機(jī)制。“中央統(tǒng)籌”，即中央做好頂層設(shè)計(jì)，具體負(fù)責(zé)政策制定、項(xiàng)目規(guī)劃、資金籌備、考核評(píng)價(jià)、總體運(yùn)籌等工作；“省負(fù)總責(zé)”，即省做到承上啟下，負(fù)責(zé)目標(biāo)確定、項(xiàng)目下達(dá)、資金投放、組織動(dòng)員、檢查指導(dǎo)、監(jiān)督考核等工作；“市縣抓落實(shí)”，即市縣從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，落實(shí)各項(xiàng)政策措施，具體負(fù)責(zé)進(jìn)度安排、項(xiàng)目落地、資金使用、人力調(diào)配、推進(jìn)實(shí)施等工作。

在“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的機(jī)制下，中央就各項(xiàng)重要事務(wù)做出決策，提出全國(guó)性的任務(wù)和目標(biāo)，然后常常會(huì)將該任務(wù)和目標(biāo)分解到省，省再分解到市，市再到縣，縣再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與此同時(shí)還采用簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)、監(jiān)督考核、檢查指導(dǎo)等手段，形成“一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)”的壓力。在原有土地利用總體規(guī)劃中，建設(shè)用地等關(guān)鍵性指標(biāo)就是采取這樣的方式層層分解、級(jí)級(jí)落實(shí)的。

2.“切一刀、一刀切”是我國(guó)中央和地方關(guān)系面臨的主要矛盾

在“中央決策、地方執(zhí)行”模式和“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作實(shí)施機(jī)制下，我國(guó)中央和地方關(guān)系存在的主要矛盾是“中央的統(tǒng)一決策如何符合各地千差萬(wàn)別的實(shí)際情況”，即所謂“切一刀”怎樣避免“一刀切”的困局。我國(guó)幅員遼闊，各地差異巨大，中央的統(tǒng)一決策必然面臨著如何照顧到不同地區(qū)不同情況的難題，如果用同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、同一把尺子來(lái)對(duì)各地提出要求，顯然是不合適的，但在一個(gè)政策文件中又難以做到對(duì)不同地區(qū)分門別類地加以詳細(xì)論述。即使是同一類地區(qū)（例如東部地區(qū)），其內(nèi)部各個(gè)地方的氣候條件、地理地貌、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活習(xí)俗也存在明顯的差異，要對(duì)它們?cè)龠M(jìn)行仔細(xì)甄別并分別提出針對(duì)性的政策要求，在中央層面的集中統(tǒng)一決策中是難以做到的。

例如，原有各級(jí)土地利用規(guī)劃中建設(shè)用地等重要指標(biāo)的分解和確定，往往也依據(jù)人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)增速、人均建設(shè)用地增速等幾個(gè)指標(biāo)，按全國(guó)大致統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行計(jì)算，然而我國(guó)各個(gè)地方發(fā)展的實(shí)際情況迥然不同，由此產(chǎn)生對(duì)建設(shè)用地的實(shí)際需求也瞬息萬(wàn)變，要想通過(guò)中央集中統(tǒng)一決策、層層分解的方式來(lái)確定各地的用地指標(biāo)，很難符合地方發(fā)展靈活多變的實(shí)際需要。

3.“一放就亂、一收就死”是我國(guó)中央和地方關(guān)系存在的突出問(wèn)題

為了緩解“中央決策、地方執(zhí)行”模式下“切一刀”和“一刀切”之間的突出矛盾，我國(guó)在維護(hù)中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，又賦予地方在執(zhí)行政策過(guò)程中一定的自由裁量權(quán)，使得各級(jí)地方政府可以根據(jù)本地的實(shí)際情況做出相應(yīng)的調(diào)整和變通，從而能夠?qū)⒅醒氲臎Q策部署落實(shí)到位。因此，中央文件中往往一方面著重論述的是目標(biāo)、原則和重點(diǎn)任務(wù)等內(nèi)容，避免就過(guò)于具體的事務(wù)做出細(xì)致安排；另一方面又常常強(qiáng)調(diào)各地要發(fā)揮主動(dòng)性，結(jié)合本地實(shí)際因地制宜地開(kāi)展工作。

但是，中央到地方的各級(jí)政府之間客觀上存在著“激勵(lì)不相容”和“信息不對(duì)稱”的現(xiàn)象?！凹?lì)不相容”是指中央和地方的利益并不總是一致的，地方政府會(huì)基于自身利益采取一些不完全符合中央政策意圖的行為。例如在環(huán)境保護(hù)方面，地方政府出于對(duì)本地的GDP、稅收和就業(yè)等考慮，對(duì)當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)的整治工作往往是“雷聲大、雨點(diǎn)小”?！靶畔⒉粚?duì)稱”則是下級(jí)政府對(duì)于當(dāng)?shù)厍闆r的了解和掌握，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于上級(jí)政府。下級(jí)政府會(huì)選擇性地向上級(jí)政府更多地傳遞那些對(duì)自身有利的信息、同時(shí)盡量掩蓋對(duì)自身不利的信息，從而造成上級(jí)政府所了解信息的失真現(xiàn)象。

由于“激勵(lì)不相容”和“信息不對(duì)稱”的存在，再加上在政策執(zhí)行過(guò)程中地方擁有的自由裁量權(quán)，就容易產(chǎn)生“上有政策、下有對(duì)策”的情況，中央政策到了基層跑偏跑歪的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。中央向地方放權(quán)，就容易形成地方自行其是、不聽(tīng)中央號(hào)令的情況，從而導(dǎo)致“一放就亂”的局面。為了糾正地方的不當(dāng)行為，不折不扣地貫徹落實(shí)中央政策，中央則傾向于收權(quán)。一方面加大對(duì)地方檢查指導(dǎo)、監(jiān)督考核的力度；另一方面做出更細(xì)致具體的規(guī)定，壓縮地方的自由裁量權(quán)。在一些重大事務(wù)上則采取專項(xiàng)督查、重點(diǎn)考核等多種方式，確保各級(jí)地方政府能夠一切行動(dòng)聽(tīng)指揮。但正如上述，中央決策很難照顧到各地千差萬(wàn)別的實(shí)際需要，政策的具體實(shí)施還主要依靠地方主動(dòng)性和積極性的發(fā)揮。一旦中央收權(quán)，短期來(lái)看確實(shí)有助于中央政令貫通不走樣，但長(zhǎng)久以往則容易形式主義泛濫，政策的僵化執(zhí)行難以解決地方的實(shí)際問(wèn)題，地方積極性和活力受到影響，導(dǎo)致“一收就死”的局面?！耙环啪蛠y、一收就死”的循環(huán)是我國(guó)中央和地方關(guān)系面臨的突出問(wèn)題，它根本上是由“中央決策、地方執(zhí)行”模式下“切一刀”和“一刀切”的主要矛盾所帶來(lái)的。

三、當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建需要解決的根本問(wèn)題

將國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建放到中央和地方關(guān)系的大背景下，可以清楚地看到，空間規(guī)劃體系的發(fā)展是我國(guó)中央和地方關(guān)系制度變遷的重要內(nèi)容之一，而已有空間治理所遇到的問(wèn)題也正是中央和地方關(guān)系的主要矛盾在空間治理領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。

改革開(kāi)放初期，為了推動(dòng)各地的發(fā)展，中央采取向地方放權(quán)，由此帶動(dòng)各地經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城市面貌的日新月異，更多代表了地方利益訴求的城市規(guī)劃勃然興起。然而在土地財(cái)政等各種因素的驅(qū)動(dòng)下，也日益暴露出各地城市無(wú)序擴(kuò)張、用地粗放、過(guò)多占用耕地等一系列問(wèn)題。為此中央逐漸加強(qiáng)管控，通過(guò)土地利用規(guī)劃等強(qiáng)化對(duì)地方政府行為的約束，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，并采取控制建設(shè)用地總量、對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)等手段（林堅(jiān)等，2019）。同樣，在空間規(guī)劃領(lǐng)域也存在著中央統(tǒng)一的管控手段如何符合各地多種多樣實(shí)際情況的主要矛盾。類似地，我國(guó)的空間治理也面臨中央和地方之間合理放權(quán)和收權(quán)的難題，容易陷入“一放就亂、一收就死”的困局。

從目前來(lái)看，當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃改革的重點(diǎn)是加強(qiáng)從上到下的約束和管控?！兑庖?jiàn)》提出要“形成全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃一張圖”“把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚”。在一些人的理解中，這意味著中央可以把每一寸土地都管起來(lái)，能夠做到就像在手機(jī)上查看電子地圖那樣查看規(guī)劃，縮小了是全國(guó)一張圖、放大了則到每一個(gè)地塊、每一個(gè)建筑，原來(lái)如何規(guī)劃、現(xiàn)在實(shí)際狀況怎樣，中央都清清楚楚、明明白白，從而徹底消除規(guī)劃約束不力、規(guī)劃朝令夕改等亂象，一勞永逸地解決問(wèn)題。

然而，未來(lái)的國(guó)土空間規(guī)劃體系真能按照這樣的思路構(gòu)建和運(yùn)行嗎？“國(guó)土空間規(guī)劃的一張圖”，絕不能被理解為“工程機(jī)械的設(shè)計(jì)圖”或是“房屋建筑的施工圖”，人們只能嚴(yán)格按照?qǐng)D紙進(jìn)行加工或建設(shè)。規(guī)劃本質(zhì)上是對(duì)未來(lái)的一種展望和預(yù)測(cè)，未來(lái)趨勢(shì)如何變化、具體實(shí)際情況怎樣進(jìn)行，則有相當(dāng)大的靈活性和不確定性。規(guī)劃一旦實(shí)施，就必須根據(jù)實(shí)際情況的變化而不斷做出調(diào)整。

更為重要的是，分級(jí)管理體制是“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)”，不同層級(jí)政府的管控重點(diǎn)和管控方式應(yīng)有明顯的區(qū)別。如果中央層面就對(duì)田間地頭的具體地塊進(jìn)行管控，即使技術(shù)上可行，在現(xiàn)實(shí)中的后果也可能是災(zāi)難性的?！爸醒霙Q策、地方執(zhí)行”模式下，中央對(duì)于地方的管控權(quán)限并沒(méi)有明確的邊界，在“加強(qiáng)約束”“無(wú)縫對(duì)接”“一竿子到底”等口號(hào)下，中央的權(quán)限很容易擴(kuò)張，結(jié)果可能越管越死，地方的自主性和靈活性將受到嚴(yán)格限制，由此大大傷害地方的發(fā)展活力。

為解決原有空間規(guī)劃體系中規(guī)劃打架、規(guī)劃約束力不足等“一放就亂”的問(wèn)題，新的國(guó)土空間規(guī)劃體系強(qiáng)調(diào)“剛性管控”和“底線約束”，試圖加強(qiáng)從上到下的約束力，是十分必要的。但站在中央和地方關(guān)系的視角，新的國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建所面臨的更關(guān)鍵問(wèn)題是在空間治理實(shí)際中如何破解原有中央和地方“放權(quán)收權(quán)”的難題，跳出“一放就亂、一收就死”的循環(huán)。對(duì)這一問(wèn)題的回答，則需要“跳出規(guī)劃看規(guī)劃”，應(yīng)從我國(guó)中央與地方關(guān)系改革的大方向、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)中尋找答案。

四、“一放就亂、一收就死”困局根源于權(quán)責(zé)模糊的“泛化治理”方式

為什么在我國(guó)“一放就亂、一收就死”的矛盾如此突出呢？除幅員遼闊、人口眾多、管理事務(wù)繁雜等原因外，它與我國(guó)中央和地方關(guān)系所采取的“泛化治理”模式有著密不可分的關(guān)系。

所謂“泛化治理”，是指中央到地方的各級(jí)政府之間采取一種權(quán)責(zé)模糊的治理模式。“泛化治理”有兩個(gè)重要的特征：一是不明確界定政府所承擔(dān)的不同事務(wù)的屬性；二是不明確區(qū)分不同層級(jí)政府的事權(quán)范圍。換言之，在“泛化治理”模式下，理論上中央可以就任何事務(wù)做出決策，即使是那些完全屬于地方層面的事務(wù)；而地方負(fù)責(zé)絕大多數(shù)事務(wù)的執(zhí)行，即使是那些完全屬于全國(guó)層面的事務(wù)。“泛化治理”導(dǎo)致不同層級(jí)政府在同一項(xiàng)事務(wù)中都擁有事權(quán)，彼此之間缺乏清晰的權(quán)責(zé)界定。由此，一項(xiàng)事務(wù)如果真的出現(xiàn)問(wèn)題，有可能是中央政府的決策不當(dāng)，也可能是省級(jí)或地級(jí)政府的傳導(dǎo)不力，亦可能是市縣級(jí)政府的落實(shí)有誤。雖然經(jīng)常強(qiáng)調(diào)地方應(yīng)承擔(dān)“屬地管理責(zé)任”，要求“地方政府負(fù)總責(zé)”，但在權(quán)責(zé)不清的“泛化治理”模式下，難以真正厘清和追究各級(jí)政府的責(zé)任。正因?yàn)閷?duì)各級(jí)政府的事權(quán)管轄范圍沒(méi)有明確清晰的界定，就容易發(fā)生中央和地方放權(quán)和收權(quán)的矛盾，導(dǎo)致“一放就亂、一收就死”的問(wèn)題。

中央和地方關(guān)系的這種“泛化治理”模式，根本上沿用的是一種傳統(tǒng)國(guó)家的治理方式。“泛化治理”是傳統(tǒng)中國(guó)在生產(chǎn)力水平較低、交通通訊等技術(shù)落后的條件下，歷代王朝面對(duì)廣土眾民的超大規(guī)模治理任務(wù)，為維護(hù)大一統(tǒng)局面而發(fā)展出來(lái)的一套中央和地方關(guān)系的治理模式。類似地，傳統(tǒng)王朝也面臨著中央和地方之間的放權(quán)和收權(quán)難題，不斷陷入到“內(nèi)輕外重”和“內(nèi)重外輕”的周期循環(huán)之中（周振鶴，2005）④，它與當(dāng)前的“一放就亂、一收就死”周期類似，同樣根源于中央和地方關(guān)系的泛化治理模式。

傳統(tǒng)國(guó)家向著現(xiàn)代國(guó)家的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，意味著國(guó)家組織、國(guó)家結(jié)構(gòu)和國(guó)家治理方式將發(fā)生根本性的變化。各種組織“從先前的基于親屬紐帶和個(gè)人關(guān)系的公社形式，轉(zhuǎn)變?yōu)榛趯?duì)目標(biāo)和利益的共同追求外、無(wú)其他聯(lián)系的個(gè)人之間的契約安排的合伙形式”（斯科特等，2011）。整個(gè)社會(huì)經(jīng)歷了從“身份型社會(huì)”到“契約型社會(huì)”（梅因，1959）、從“禮俗社會(huì)”向“法理社會(huì)”的轉(zhuǎn)變（滕尼斯，1999），國(guó)家治理也面臨著從主要“基于倫理和關(guān)系的傳統(tǒng)型治理”向著更為理性化的“基于契約和法律的法理型治理”轉(zhuǎn)型的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)（韋伯，2010）。

五、“分化治理”是現(xiàn)代國(guó)家的基本治理模式

現(xiàn)代國(guó)家政府承擔(dān)的事務(wù)十分繁雜，除一部分事務(wù)分別由中央政府和地方政府各自負(fù)責(zé)外，大量事務(wù)需要中央和地方各級(jí)政府共同承擔(dān)責(zé)任、一起發(fā)揮作用，這在許多國(guó)家都是很普遍的現(xiàn)象。例如作為單一制國(guó)家的日本，中央政府所負(fù)責(zé)的“國(guó)家事務(wù)”，許多是由相關(guān)的中央省廳委托給各個(gè)地方負(fù)責(zé)執(zhí)行，中央省廳同時(shí)還為此制定出各項(xiàng)事務(wù)的具體標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范（西尾勝，2003）。類似地，德國(guó)雖然是聯(lián)邦制國(guó)家，但在眾多公共事務(wù)上也呈現(xiàn)出聯(lián)邦政府決策、地方政府執(zhí)行的特點(diǎn)，因而被稱為“參與聯(lián)邦制”或“執(zhí)行聯(lián)邦制（沃爾夫?qū)敶臍W，2010）。這些國(guó)家之所以能夠較好地解決中央統(tǒng)一決策和地方情況多樣之間的矛盾，化解“切一刀”和“一刀切”矛盾，避免陷入“一放就亂、一收就死”的困境，與它們采取了權(quán)責(zé)清晰的“分化治理”模式有著緊密的關(guān)系。

所謂“分化治理”，一是明確界定政府所承擔(dān)事務(wù)的不同屬性，劃分全國(guó)性事務(wù)和地方性事務(wù)；二是根據(jù)事務(wù)屬性區(qū)分各級(jí)政府的權(quán)力和責(zé)任，保障中央政府對(duì)全國(guó)性事務(wù)的統(tǒng)一決策權(quán)、地方政府對(duì)地方性事務(wù)的管理自主權(quán)；三是通過(guò)規(guī)范化、法治化的程序處理不同層級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)糾紛。

在“分化治理”模式下，首先，要根據(jù)事務(wù)的屬性劃定不同層級(jí)政府各自的權(quán)責(zé)范圍。中央政府負(fù)責(zé)全局性的事務(wù)、地方政府負(fù)責(zé)局部性的事務(wù)，既維護(hù)中央政府在全國(guó)性、跨區(qū)域事務(wù)的管轄權(quán)力，又保障地方政府管理本地事務(wù)的權(quán)限，其中的關(guān)鍵是要明確各級(jí)政府權(quán)力的行使邊界，各級(jí)政府均不能隨意進(jìn)入屬于其他層級(jí)政府的事權(quán)領(lǐng)域。通常，要有相關(guān)的法律明確劃分中央和地方的事權(quán)范圍，對(duì)地方的自治權(quán)利加以保障。

其次，那些屬于中央和地方共同承擔(dān)的事務(wù)，也需要對(duì)各自的權(quán)責(zé)做出明確的規(guī)范和界定，中央政府的各個(gè)部門不能隨意向地方指派事務(wù)。例如日本地方分權(quán)改革的主要目標(biāo)，就是要“盡可能地縮小中央各省廳對(duì)細(xì)節(jié)部分的行政統(tǒng)制，特別是摒棄沒(méi)有法令明文依據(jù)的通知、通告等不透明的干預(yù)”，重點(diǎn)是將原先由中央政府負(fù)責(zé)并通過(guò)各個(gè)省廳委托給地方執(zhí)行的“機(jī)構(gòu)委任事務(wù)”，進(jìn)一步明確區(qū)分為由地方自行決策實(shí)施的“自治事務(wù)”和有法律明文規(guī)定的“法定受托事務(wù)”（西尾勝，2013）。

再次，一旦不同層級(jí)政府就事權(quán)管轄范圍產(chǎn)生異議，可以通過(guò)規(guī)范化、程序化的公開(kāi)渠道加以協(xié)調(diào)和解決。在大量繁雜的事務(wù)中，各級(jí)政府之間就各自管轄的事權(quán)范圍產(chǎn)生爭(zhēng)議，是很容易發(fā)生的事。為此需要有規(guī)范化、程序化的公開(kāi)渠道幫助各級(jí)政府尤其是基層政府進(jìn)行申訴和協(xié)調(diào)。例如日本的《地方自治法》設(shè)立了“國(guó)家地方紛爭(zhēng)處理委員會(huì)”，地方政府對(duì)于中央政府做出的行政干預(yù)不服從時(shí)，可以向該委員會(huì)提出審查請(qǐng)求⑤。訴諸司法途徑也經(jīng)常成為地方政府維護(hù)自身權(quán)利的重要方式之一，例如德國(guó)的聯(lián)邦憲法法院負(fù)責(zé)審理“關(guān)于聯(lián)邦與各邦之權(quán)力義務(wù)，尤其關(guān)于各邦執(zhí)行聯(lián)邦法律及聯(lián)邦對(duì)各邦行使監(jiān)督、發(fā)生歧見(jiàn)之案件”（《基本法》第93 條）。英國(guó)的地方政府也可以采用司法審查的途徑來(lái)維護(hù)自身的自由裁量權(quán)⑥。

六、從“泛化治理”到“分化治理”是我國(guó)中央和地方關(guān)系改革的主要方向與重要內(nèi)容

從權(quán)責(zé)模糊的“泛化治理”向著權(quán)責(zé)清晰的“分化治理”轉(zhuǎn)變，是目前我國(guó)中央和地方關(guān)系改革的主要方向與重要內(nèi)容。目前的改革主要在兩個(gè)方面展開(kāi)：一是根據(jù)事務(wù)不同屬性劃分中央和地方的權(quán)責(zé)；二是通過(guò)編制權(quán)力清單和責(zé)任清單，明確和規(guī)范各級(jí)政府不同部門的權(quán)力和責(zé)任。

早在2003年的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》⑦中，就提出了應(yīng)該按照事務(wù)的屬性劃分中央和地方管理權(quán)責(zé)的改革目標(biāo)，即“屬于全國(guó)性和跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務(wù)，由中央管理；屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理；屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任”。十年后，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（2013年）⑧則提出要“區(qū)分中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)制度”。此后，中央和地方關(guān)系改革進(jìn)一步聚焦到財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分上，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2016 年）⑨。近年來(lái)，在基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境、公共文化、自然資源、應(yīng)急救援等領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院也陸續(xù)印發(fā)了相關(guān)的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案⑩。

其中，《自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（2020 年6 月）明確提出，應(yīng)“將全國(guó)性、跨區(qū)域的國(guó)土空間規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的編制和監(jiān)督實(shí)施，省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和需報(bào)國(guó)務(wù)院審批的城市國(guó)土空間總體規(guī)劃的審查，監(jiān)督地方各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施等事項(xiàng)，確認(rèn)為中央財(cái)政事權(quán)；將生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線的劃定，資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)等事項(xiàng)，確認(rèn)為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)；將地方性國(guó)土空間規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的編制和監(jiān)督實(shí)施，相關(guān)規(guī)劃、戰(zhàn)略和制度明確由地方落實(shí)的任務(wù)，確認(rèn)為地方財(cái)政事權(quán)”?。

另一方面，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2015年），要求“將地方各級(jí)政府工作部門行使的各項(xiàng)行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程、對(duì)應(yīng)的責(zé)任等，以清單形式明確列示出來(lái)，向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督”，以“加快形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機(jī)制”?。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單編制試點(diǎn)方案》（2015年）?，要求國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等部門“以清單形式列明行政權(quán)責(zé)及其依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程等，推進(jìn)行政權(quán)責(zé)依法公開(kāi)，強(qiáng)化行政權(quán)力監(jiān)督和制約”。此外省、地、市等各級(jí)地方政府的工作部門，也逐步推開(kāi)了權(quán)力和責(zé)任清單的編制工作。

總體來(lái)看，我國(guó)中央和地方關(guān)系的改革，充分意識(shí)到了“泛化治理”模式下各級(jí)政府權(quán)責(zé)不清所帶來(lái)的一系列問(wèn)題，正如《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》?（2019 年）所指出，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)之一是要“理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系”。因此，由“權(quán)責(zé)模糊的泛化治理模式”向“權(quán)責(zé)清晰的分化治理模式”轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為目前我國(guó)中央和地方關(guān)系改革的主要方向與核心內(nèi)容（宣曉偉，2018）。

七、我國(guó)已有國(guó)土空間規(guī)劃體系具有“泛化治理”的明顯特征

我國(guó)已有的國(guó)土空間規(guī)劃體系中，存在著“泛化治理”的明顯特征，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.上級(jí)政府審批下級(jí)空間規(guī)劃的數(shù)目過(guò)多，流程繁復(fù)，時(shí)間過(guò)長(zhǎng)

我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃體系采取了分級(jí)審批的制度，即由上級(jí)政府負(fù)責(zé)審批下級(jí)政府的各類規(guī)劃，在原有的“土地利用總體規(guī)劃”體系中，省級(jí)的土地利用總體規(guī)劃報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；省級(jí)政府所在地的市、人口在一百萬(wàn)人以上的城市以及國(guó)務(wù)院指定城市的土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)省級(jí)政府審查同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；其余各級(jí)的土地利用總體規(guī)劃，逐級(jí)上報(bào)省級(jí)政府批準(zhǔn)；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可由省級(jí)政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市級(jí)政府批準(zhǔn)（參見(jiàn)《土地管理法》第20條）。類似地，在原有“城市總體規(guī)劃”體系中，直轄市的城市總體規(guī)劃報(bào)國(guó)務(wù)院審批。省級(jí)政府所在地的城市以及國(guó)務(wù)院確定的城市的總體規(guī)劃，由省級(jí)政府審查同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。其他城市的總體規(guī)劃，報(bào)省級(jí)政府審批。縣級(jí)政府所在地鎮(zhèn)和其他鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，分別報(bào)上一級(jí)政府審批（參見(jiàn)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》2019 年第14 條和第16條）。

已有空間規(guī)劃體系審批制度存在的第一個(gè)問(wèn)題是上級(jí)政府負(fù)責(zé)審批的規(guī)劃數(shù)目過(guò)多、覆蓋范圍過(guò)廣。按照上述法律的規(guī)定，原先報(bào)國(guó)務(wù)院審批的土地利用總體規(guī)劃是106 個(gè)、城市總體規(guī)劃是108個(gè)，國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)審批規(guī)劃的數(shù)量已超過(guò)200個(gè)；類似地，各省級(jí)政府負(fù)責(zé)規(guī)劃審批的范圍除下轄地級(jí)市外，也常包括規(guī)模較大的縣級(jí)地區(qū)以及其他省級(jí)政府指定的地區(qū)，各級(jí)政府負(fù)責(zé)審批規(guī)劃的數(shù)目都相當(dāng)可觀。

上級(jí)政府在審批下級(jí)政府規(guī)劃過(guò)程中的廣泛、深入?yún)⑴c，雖有助于貫徹自身的決策意圖、加強(qiáng)對(duì)下屬各級(jí)空間規(guī)劃的管控。但客觀而言，上級(jí)政府的行政資源是有限的，負(fù)責(zé)審批的規(guī)劃數(shù)目過(guò)多、范圍過(guò)廣，除容易導(dǎo)致審批過(guò)程流于形式外，也難以避免審批時(shí)間漫長(zhǎng)的問(wèn)題。因此，各類規(guī)劃審批流程繁復(fù)、審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，成為了原有空間規(guī)劃體系審批制度的第二個(gè)顯著問(wèn)題，下級(jí)政府遞交的規(guī)劃的預(yù)定實(shí)施期限已經(jīng)開(kāi)始，卻遲遲沒(méi)有拿到上級(jí)政府審批許可的現(xiàn)象并不罕見(jiàn)，有的甚至出現(xiàn)“規(guī)劃獲批之日”已是“規(guī)劃到期之時(shí)”的怪象，對(duì)各類空間規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性造成了很大的影響。

為有效解決原有空間規(guī)劃體系審批過(guò)程存在的突出問(wèn)題，《意見(jiàn)》明確提出要“改進(jìn)規(guī)劃審批”，按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，一是縮減上級(jí)政府負(fù)責(zé)審批的規(guī)劃數(shù)量，減少需報(bào)國(guó)務(wù)院審批的城市數(shù)量；二是精簡(jiǎn)規(guī)劃審批的內(nèi)容，大幅縮減規(guī)劃審批所需的時(shí)間。根據(jù)自然資源部的初步考慮，未來(lái)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)審批國(guó)土空間規(guī)劃的數(shù)量要壓縮到50個(gè)以下、審查時(shí)間控制在90天之內(nèi)?。

然而，原有空間規(guī)劃體系審批流程繁復(fù)、時(shí)間過(guò)長(zhǎng)的根本原因在于不同層級(jí)政府在空間治理中的權(quán)責(zé)沒(méi)有清晰的界定和劃分，由此反映到空間規(guī)劃的審批體系中則造成哪些城市該批、哪些城市不該批；哪些內(nèi)容該批、哪些內(nèi)容不該批的模糊性，它更多是依靠政府的文件加以規(guī)范和調(diào)整，從而帶來(lái)相當(dāng)大的不確定性，很容易落入前述的“一放就亂、一收就死”循環(huán)，形成今天放權(quán)（放松審批，減少審批的數(shù)目、范圍和內(nèi)容）、明天收權(quán)（收緊審批）、后天再放權(quán)的局面。

2.空間規(guī)劃體系中各級(jí)政府的事權(quán)劃分尚待厘清

原有各類空間規(guī)劃的審批過(guò)程中，上級(jí)政府側(cè)重于對(duì)規(guī)劃內(nèi)容是否合理進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，一旦要對(duì)下級(jí)政府規(guī)劃的內(nèi)容“好壞與否”做出判斷，就極大地增加了規(guī)劃獲批所需的流程和時(shí)間。有鑒于此，《意見(jiàn)》提出了“管什么就批什么”的要求，以精簡(jiǎn)規(guī)劃的審批內(nèi)容和縮減審批時(shí)間；自然資源部則進(jìn)一步明確要對(duì)省級(jí)和市縣國(guó)土空間規(guī)劃側(cè)重控制性審查，重點(diǎn)審查目標(biāo)定位、底線約束、控制性指標(biāo)、相鄰關(guān)系等，而對(duì)規(guī)劃程序和報(bào)批成果形式進(jìn)行合規(guī)性審查?。此外，對(duì)于不報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的市縣一級(jí)城市國(guó)土空間規(guī)劃的審查內(nèi)容和程序，主要由省級(jí)人民政府根據(jù)自身的實(shí)際情況來(lái)加以確定。

盡管國(guó)土空間規(guī)劃審批體系擬開(kāi)展的上述改革必會(huì)有效地提高審批的效率、減少審批的時(shí)間。然而從已出臺(tái)的文件來(lái)看，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的空間規(guī)劃管得過(guò)多過(guò)細(xì)、各級(jí)政府在空間治理上的權(quán)責(zé)劃分模糊的情況仍然較為明顯。

表1為報(bào)國(guó)務(wù)院審批的省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的審查要點(diǎn)，其中省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的審查要點(diǎn)包括了國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)目標(biāo)等9 大類內(nèi)容；而市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的審查要點(diǎn)除了對(duì)省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃審查要點(diǎn)的深化細(xì)化外，還增加了市域國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)和用途管制規(guī)則等4 大類內(nèi)容。表2 是根據(jù)《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃指南》和《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南》的要求，編制省和市兩級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃所分別需要確定的規(guī)劃指標(biāo)體系。省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃共有生態(tài)保護(hù)紅線面積、用水總量等16 個(gè)指標(biāo)，其中約束性指標(biāo)為10個(gè)；市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃共有35個(gè)指標(biāo)，其中約束性指標(biāo)為13 個(gè)。市級(jí)規(guī)劃指標(biāo)體系與省級(jí)相比，除了將每萬(wàn)元GDP水耗（地耗）由“約束性”改為“預(yù)期性”，還增加了“道路網(wǎng)密度”“公園綠地、廣場(chǎng)步行5分鐘覆蓋率”等約束性指標(biāo)。

表1 對(duì)省和市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的審查要點(diǎn)

表2 省和市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃下的規(guī)劃指標(biāo)體系?

可以看到，上述國(guó)土空間規(guī)劃的審查要點(diǎn)和相關(guān)規(guī)劃體系指標(biāo)的設(shè)置，繁瑣細(xì)密，難以符合按照事務(wù)屬性來(lái)劃分不同層級(jí)政府權(quán)責(zé)的分化治理原則。許多審查要點(diǎn)中的事項(xiàng)實(shí)際上只是地方性的事務(wù)，一些規(guī)劃指標(biāo)的確定，包括約束性指標(biāo)，所包含的也只是地方性的情況，并不適宜做出硬性的規(guī)定。

因此，在當(dāng)前不同層級(jí)政府權(quán)責(zé)模糊的泛化治理模式下，盡管空間規(guī)劃體系下的審查要點(diǎn)、指標(biāo)體系等規(guī)定得極其詳盡和嚴(yán)格，但在現(xiàn)實(shí)的審批過(guò)程中卻容易流于程序和形式，在具體實(shí)施過(guò)程中也難以得到有效監(jiān)督。

八、構(gòu)建和完善我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的建議

如前所述，我國(guó)構(gòu)建和完善國(guó)土空間規(guī)劃體系的主要目的是為了解決規(guī)劃類型過(guò)多、內(nèi)容重疊沖突、地方規(guī)劃朝令夕改等問(wèn)題，為此采取了將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃的改革舉措，試圖既實(shí)現(xiàn)不同規(guī)劃類型和不同部門職能的“橫向整合”，又加強(qiáng)從中央到地方各級(jí)政府的“縱向約束”。然而，上述國(guó)土空間規(guī)劃體系的改革思路也不可避免地帶來(lái)了以下問(wèn)題。

首先是導(dǎo)致新的國(guó)土空間規(guī)劃體系所涵蓋的內(nèi)容過(guò)于龐雜。目前的新國(guó)土空間規(guī)劃既包括原有主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃中的主要內(nèi)容，又要突出“生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界”三條控制線的作用。在同一個(gè)規(guī)劃中，城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局和生態(tài)保護(hù)格局均需涉及；交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、歷史文脈、生態(tài)環(huán)境等都要考慮，開(kāi)發(fā)、保護(hù)和建設(shè)全得強(qiáng)調(diào)，幾乎成為一個(gè)無(wú)所不包的規(guī)劃。因此，如何避免國(guó)土空間規(guī)劃各部分的矛盾沖突就成為了棘手的問(wèn)題。

其次，也是更為重要的，原有空間規(guī)劃體系下各規(guī)劃有不同的側(cè)重，客觀上起著平衡中央和地方利益、協(xié)調(diào)“從上到下”和“從下到上”矛盾的作用。但在“把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚”和“一張藍(lán)圖干到底”的口號(hào)下，一個(gè)統(tǒng)一的、無(wú)所不包的國(guó)土空間規(guī)劃體系將打破已有的利益平衡和矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制，成為上級(jí)政府、尤其是中央政府權(quán)力大幅擴(kuò)張的工具。根據(jù)前述“一放就亂、一收就死”的循環(huán)規(guī)律，國(guó)土空間規(guī)劃的建立，很有可能極大地壓縮地方政府應(yīng)有的自由裁量權(quán)，嚴(yán)重影響地方發(fā)展的主動(dòng)性和積極性，從而將帶來(lái)“一收就死”的局面。

新國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立如何破解“一放就亂、一收就死”的困境呢？關(guān)鍵是要遵循國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，從“權(quán)責(zé)模糊的泛化治理”轉(zhuǎn)向“權(quán)責(zé)清晰的分化治理”。換言之，新國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建必須在空間治理上一方面要橫向整合權(quán)力，另一方面要縱向分解權(quán)力，即橫向整合不同類型的規(guī)劃和不同部門的職能，縱向厘清不同層級(jí)政府在國(guó)土空間規(guī)劃上的權(quán)責(zé)。

一是要貫徹《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》（2003年）、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（2013年）和《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（2019 年）等一系列重要文件的部署，在國(guó)土空間治理領(lǐng)域明確從中央到地方各級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，并按照《自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（2020 年）的要求，厘清各級(jí)政府在國(guó)土空間規(guī)劃的編制和監(jiān)督實(shí)施等工作中的權(quán)責(zé)。

二是要在國(guó)土空間規(guī)劃體系中實(shí)現(xiàn)“一級(jí)政府、一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)事權(quán)”，根據(jù)“影響范圍原則”界定國(guó)土空間治理領(lǐng)域中不同公共事務(wù)的性質(zhì)，并厘清不同層級(jí)政府在其中的權(quán)責(zé)。在國(guó)土空間規(guī)劃的制定和監(jiān)督實(shí)施上，做到既維護(hù)中央政府在全國(guó)性、跨區(qū)域性事務(wù)上的絕對(duì)權(quán)力，又保障地方在局部性、本地性事務(wù)的應(yīng)有權(quán)限。

三是大力推進(jìn)《國(guó)土空間規(guī)劃法》等相關(guān)法律的立法和修法工作。應(yīng)充分借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，從法律層面對(duì)各級(jí)地方政府在空間治理和國(guó)土空間規(guī)劃上的權(quán)責(zé)做出明確地規(guī)范，與此同時(shí)制定和完善配套的行政法規(guī)體系，加快修訂《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律，使得國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)工作做到有法可依、有法必依。

四是可考慮在各級(jí)人大建立國(guó)土空間規(guī)劃委員會(huì)，一方面加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施工作的監(jiān)督，另一方面對(duì)下級(jí)政府、下級(jí)政府與本級(jí)政府在空間規(guī)劃體系中的責(zé)權(quán)糾紛進(jìn)行調(diào)解。

注釋

①參見(jiàn)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，中發(fā)〔2019〕18 號(hào)http://www.gov.cn/zhengce/2019-05/23/content_5394187.htm.②參見(jiàn)中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/01/content_5447654.htm.③參見(jiàn)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，黨的十九屆四中全會(huì)，2019年10月，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_54490 23.htm.④“內(nèi)輕外重”是指中央集權(quán)不足，對(duì)地方控制不力，經(jīng)常導(dǎo)致地方勢(shì)力坐大乃至割據(jù)叛亂?！皟?nèi)重外輕”則指中央集權(quán)的不斷加強(qiáng)和地方權(quán)力的不斷削弱，參見(jiàn)周振鶴（2005）《中國(guó)地方行政制度史》，第73頁(yè)。⑤參見(jiàn)日本《地方自治法》自治法第250、251 條。引自萬(wàn)鵬飛等（2009）《日本地方政府法選編》，第16頁(yè)，北京大學(xué)出版社。⑥參見(jiàn)戴維·維爾遜等（2009）《英國(guó)地方政府》，第171 頁(yè)，北京大學(xué)出版社。⑦2003年10月14日中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)，http://www.gov.cn/test/2008-08/13/content_1071062.htm.⑧2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)，http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.⑨參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)發(fā)〔2016〕49 號(hào)http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm.⑩參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào)，2018年2月；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，國(guó)辦發(fā)〔2018〕67號(hào)，2018年07月19日；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)科技領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，國(guó)辦發(fā)〔2019〕26 號(hào)，2019 年05 月22 日；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，國(guó)辦發(fā)〔2019〕27號(hào)，2019年05月24日；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，國(guó)辦發(fā)〔2019〕33號(hào)，2019年06月26日；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，國(guó)辦發(fā)〔2020〕13號(hào)，2020年05月31日；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)公共文化領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，國(guó)辦發(fā)〔2020〕14號(hào)，2020年06月04日；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，國(guó)辦發(fā)〔2020〕19號(hào)，2020年06月30日；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)應(yīng)急救援領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，國(guó)辦發(fā)〔2020〕22號(hào)，2020年07月04日。?參見(jiàn)《自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-07/10/content_5525614.tm.?參見(jiàn)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，http://www.gov.cn/xinwen/2015-03/24/content_2837962.htm。?參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單編制試點(diǎn)方案》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-01/05/content_10554.htm。?參見(jiàn)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，2019 年10 月31日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.?新聞辦就《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》有關(guān)情況舉行發(fā)布會(huì)，http://www.gov.cn/xinwen/2019-05/27/content_5395102.htm。?參見(jiàn)《自然資源部關(guān)于全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕87號(hào)），http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2019-10/14/content_5439428.htm。?約束性指標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，在規(guī)劃期內(nèi)不得突破或必須實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)；預(yù)期性指標(biāo)是指按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)期，規(guī)劃期內(nèi)努力實(shí)現(xiàn)或不突破的指標(biāo)；建議性指標(biāo)是指可根據(jù)地方實(shí)際選取的規(guī)劃指標(biāo)。