不宜聚集情勢下立法機關如何開會？

李翔宇

一、問題的提出和研究背景

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對全面依法治國高度重視，把全面依法治國放在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中來謀劃、來推進，社會主義法治國家建設取得歷史性成就。在習近平法治思想中，立法工作居于重要地位。習近平總書記多次強調，法律是治國之重器，要以良法促進發(fā)展保障善治，多次對人大推進立法工作作出重要部署，要求豐富立法形式，切實提高立法質量和效率等。這就把關于立法質量和效率問題引入實踐和理論探討的視域。本文關切的問題是在疫情防控的非正常狀態(tài)下，人大作為立法機關如何規(guī)范行使立法權，以兼顧立法質量和效率。

人大及其常委會與其他國家機關行使職權不同的一個顯著特點是人大及其常委會是開會行使職權的[1]。特別是立法作為通過法定程序將國家意志制度化、法律化，進而創(chuàng)制法律規(guī)則的重要政治活動，主要由人大及其常委會根據法定職權，依照法定程序，通過召開會議議決的方式來開展。這其中涉及審議和表決兩個環(huán)節(jié)，表決是決定法律草案成為法的程序環(huán)節(jié)，審議則是決定法的質量的形式理性[2]。一般來說兩者缺一不可，正是這些程序要件賦予立法以正當性。但如果在緊急且不適宜多人聚集的非常法律狀態(tài)下，人大常委會采取什么樣的會議形式和程序行使權力，才能夠保證程序合法？對此問題，各級人大常委會的議事規(guī)則尚未涉及。

2020年2月至3月，我國各地因新冠肺炎疫情處于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應狀態(tài)，要求限制或停止集市、集會、影劇院演出以及其他人群聚集的活動。在此情勢下，各級人大采取一定方式聚集開會履行職責。如全國人大常委會于2月底召開常委會會議，審議通過關于禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定，31個省級人大中有23個召開常委會會議作出關于依法防控和野生動物保護方面的法規(guī)性決定。這是人大在臨時的非正常社會狀態(tài)下行使立法權的創(chuàng)造性實踐。本文擬對一級響應狀態(tài)下全國人大及23個省級人大召開人大常委會會議行使立法權的程序機制進行梳理，并借鑒其他國家快速立法機制等經驗，探討在不適宜聚集的情勢下，人大常委會如何以快捷的非正式機制行使立法權及其必要考量。

需要指出的是，我國憲法法律沒有界定何為緊急狀態(tài)，但這次新冠肺炎疫情初期各地啟動的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應狀態(tài)，實際上就是法學理論所稱緊急狀態(tài)。在理論上，緊急狀態(tài)一般是指發(fā)生或者即將發(fā)生特別重大突發(fā)事件，需要國家機關行使緊急權力予以控制、消除其社會危害和威脅時，有關國家機關按照憲法、法律規(guī)定的權限決定并宣布局部地區(qū)或者全國實行的一種臨時性的嚴重危急狀態(tài)[3]。在頒布緊急狀態(tài)法的國家，通常規(guī)定緊急狀態(tài)下，政府可以采取特別措施，來限制社會成員一定的行動，政府還有權強制有關公民有償提供一定勞務或者財物，社會成員也有義務配合政府緊急狀態(tài)下采取的措施，來應對和解除突發(fā)事件。在我國，憲法對緊急狀態(tài)予以原則規(guī)定，明確了全國人大常委會、國家主席、國務院的緊急狀態(tài)決定或宣布的權力，但我國并沒有緊急狀態(tài)法，沒有明確界定何種狀態(tài)下可視為緊急狀態(tài)。目前法律依據主要是，突發(fā)事件應對法規(guī)定了對突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的應對工作，并區(qū)分了特別重大、重大、較大和一般四級。其中，特別重大一級實際上就是賦予政府特別措施并限制社會成員行為的緊急狀態(tài)。因此，本文所指緊急狀態(tài)，在我國現實情景和法律實務中，對應指的是根據突發(fā)事件應對法所界定的特別重大自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件的應對狀態(tài)。在文中個別語境下，也采用“一級響應狀態(tài)”和“應急狀態(tài)”的表述。

二、我國一級響應狀態(tài)下的法律性、法規(guī)性決定出臺程序梳理

法律、法規(guī)性決定屬立法范疇，一般依據立法程序由常委會一次會議審議通過。根據立法法和議事規(guī)則，常規(guī)程序如下：1.草案形成后，召開委員長會議（主任會議）研究通過常委會會議議程和日程草案，決定草案是否列入常委會會議議程;2.常委會會議舉行十日前將開會日期和擬提交會議討論的主要事項通知常委會組成人員，并及時將法規(guī)草案等文本送常委會組成人員以便準備審議意見;3.召開常委會會議第一次全體會議，通過常委會會議議程和日程，聽取草案說明，有關專門委員會的審議意見印發(fā)會議;4.第一次全體會議后召開分組或聯組會議審議;5.由法律委員會根據組成人員審議意見進行修改，提出草案表決稿;6.召開主任會議，決定草案表決稿提請常委會全體會議表決;7.召開常委會會議第二次全體會議，對草案表決稿進行表決。

與常規(guī)程序相比，在疫情防控的一級響應狀態(tài)下，全國人大常委會和各省級人大常委會立法主要呈現以下幾個特點：

第一，迅速開展草案起草工作。以省級人大起草依法防控的決定為例，據了解，除上海市人大常委會防控決定從2020年1月下旬啟動起草并于2月7日常委會會議審議通過外，其余省級人大均在5天以內，廣東等省甚至2天內完成草案起草工作。

第二，注重會前書面征求組成人員意見。在常規(guī)程序下，決定草案預先印發(fā)常委會組成人員，目的是便于其為會議審議做充分準備。在應急狀態(tài)下，由于會議的空間和時間被壓縮，充分發(fā)表并溝通意見成為困難，因此絕大部分省級人大在常規(guī)將決定草案提前印發(fā)組成人員的基礎上，增加了會前書面征求意見環(huán)節(jié)，請組成人員會前反饋對草案的意見。根據常委會組成人員意見修改后的草案稿提交常委會會議審議?？梢哉f已經將常委會組成人員提出意見的環(huán)節(jié)做了前置，以便在會議舉行時盡量節(jié)約時間。

第三，常委會會議議程比較單一。全國人大常委會2月底會議議程包括3項，即審議通過關于禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定，關于推遲召開第十三屆全國人民代表大會第三次會議的決定及有關任免案等。大部分省級人大常委會會議通過一項防控決定或野生動物保護決定，個別省級人大常委會一次通過兩項決定。

第四，以縮小聚集空間規(guī)?；蚩s短會議時間的方式召開會議。在參會人員均符合法定人數的情況下，全國人大及各省級人大采取了縮小聚集空間或縮短會議時間的方式，確保會議得以安全召開。

一是引入視頻方式縮小聚集的空間規(guī)模。全國人大常委會會議采用現場出席和網絡視頻出席相結合的方式舉行，常委會組成人員113人現場出席會議，57人通過網絡視頻方式出席會議。3個省級人大常委會即湖北、黑龍江、河南省人大常委會采取“主會場+網絡視頻”形式召開了常委會會議，提前將會議文件電子版通過網絡發(fā)送至組成人員，采取視頻方式召開全體會議和分組審議，組成人員在辦公場所或居所，以視頻連線發(fā)表審議意見，以口頭或舉手方式進行表決。保障視頻系統穩(wěn)定性是以視頻方式召開會議的關鍵。為此，河南省人大常委會提前進行在線壓力測試，湖北省人大常委會為每個參加會議的組成人員配備聯絡員以做好信息服務，并都提前組織所有參會人員進行視頻測試，確保主會場與其他終端能夠實時連線運行，使遠程發(fā)表意見和討論、遠程提出表決意愿得以實現?？梢?，我國的人大常委會在疫情期間采取視頻方式召開會議，主要基于兩種原因，一是封閉情況下便于在外地居住人員就地參加會議（比如全國人大常委會），二是避免人員聚集（比如湖北等地方人大常委會）。

二是精簡部分會議環(huán)節(jié)以縮短會議時間。有19個省級人大召開現場會議，為避免聚集，大部分在半天內完成常委會會議議程。有的按照常規(guī)程序召開會議但壓縮了每個環(huán)節(jié)的時間。大部分則簡化了一些會議環(huán)節(jié)。比如：有的簡化了常委會第一次會議和分組審議環(huán)節(jié)，直接召開常委會第二次全體會議，將根據書面征求常委會組成人員意見后修改形成的草案表決稿提交全體會議審議表決通過;有的簡化了第一次全體會議的口頭報告草案環(huán)節(jié)，改為書面報告;有的簡化了分組審議，還有的將分組審議改為第一次會議后，常委會組成人員各自在房間研究草案并提出意見;有的為避免長時間聚集，在分組審議后預留時間比較短促，且分組審議未對決定草案提出實質性修改意見的情況下，將草案稿先行提請常委會第二次全體會議表決通過后，由常委會有關工作機構做個別文字修改后再公布。

三是依托線上履職平臺完成審議和表決。個別省人大常委會依托自建的代表履職平臺等信息系統，結合線下召開主任會議、法制委會議，進行了線上審議和表決。主要是先通過網絡發(fā)送會議通知和決定草案，并通過線上反饋和電話核實等方式收集審議意見，提出審議結果報告、決定草案修改稿和表決稿等后，再次通過履職平臺等發(fā)送組成人員，采取線上反饋和電話核實等方式收集了表決意見，以此完成表決程序。

上述一級響應狀態(tài)下立法權行使的程序機制的快速和便捷，是與一般情況下立法所要求的正式和審慎有所不同的新特點。那么便捷立法程序下應考慮哪些因素以保證程序正當？可以從其他國家快速立法機制的經驗中得到啟發(fā)。

三、其他國家的有關經驗

（一）關于快速立法機制

在議會制度運行時間長的國家，也同樣存在快速立法機制。

1.英國議會的快速立法/緊急立法（fast-tracked legislation/emergency legislation）。英國議會的快速立法/緊急立法指的是一項立法雖然經過了上議院和下議院所有的正常階段，但是這些階段是在一個加速的時間表上。一般來說，一個法案并沒有固定的時間框架，但立法的每個階段之間，即一讀到二讀、二讀到委員會階段、委員會階段到報告階段、報告階段到三讀，都有一定的時間間隔，間隔期加起來至少約兩個半月。而快速立法則是縮短了這些間隔，以便一個法案甚至可以短到在一天內通過。什么情況下會議會采取快速立法機制？有時是出于對突發(fā)事件采取果斷行動的迫切需要，也有時是出于政治考慮，比如英國議會的憲法委員會曾在1991年發(fā)生一系列狗襲擊兒童事件之后迅速采取立法行動，通過快速立法制定危險狗法案。以下是啟動快速立法的相對標準：（1）糾正立法上的錯誤;（2）對法院的判決作出反應，確認法律不再有效;（3）確保法律對特定事件有效;（4）確保英國繼續(xù)遵守其國際承諾;（5）執(zhí)行預算中包含的變更;（6）實施反恐措施;（7）維持在蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭的分權解決方案;（8）回應公眾的強烈抗議[4]。與北愛爾蘭相關的法案被較為頻繁地適用快速立法程序，主要是關系到國家安全和回應激烈的政治事件。如在1995年到2009年之間有15項這樣的法案被加速通過，最近則是2018年《北愛爾蘭行政框架和職能行使法案》在兩天內通過。2020年3月，英國在制定2020新冠病毒法時，詳細規(guī)定了應急期間政府的權力和可能采取的應對措施。英國政府于3月3日啟動這一法案立法設想，3月19日進入議會階段，經過快速立法程序，僅用了一個星期時間走完了流程，于3月25日通過了法案。在制定過程中，內閣成員與反對黨議員在草案起草階段就不斷溝通協調意見，而不是通常那樣在辯論階段才唇槍舌戰(zhàn)。在表決階段，則是直接點頭通過（nodded though）[5]。

2.美國參議院的熱線（hotline）立法機制。美國國會除了和英國議會一樣，存在將每個立法階段之間的間隔壓縮的快速立法機制外，參議院還有一種熱線（hotline）的非正式表決機制。這種立法機制的啟動條件是若一項法案較無爭議或已獲得兩大黨有共識支持，參議院就可以啟動熱線方式表決，這通常是在參議院領袖欲快速通過法案，或為議案試水溫時提出。主要是在國會衣帽間（cloakrooms）（議事廳旁，供議員作私下討論的房間），各議員發(fā)放尋求不經過大會表決通過某法案的通知，包括通過電郵或電話征詢議員意向，若在特定時間內無人反對，議案便獲“一致同意”（unanimous consent）通過，隨即交由白宮處理，但只要有一名議員有異議，議案需返回正常審議程序。通過熱線機制，讓兩黨黨團通過非正式溝通方式，征詢每位議員的意見，借此讓法案跳過一般程序并獲得處理。

3.關于快速立法的潛在問題。由于快速立法繞過通常立法程序，這些采取快速立法程序的國家認為，其可能帶來以下潛在問題：（1）給政府部門和議會的工作人員帶來工作壓力。政府部門需要迅速做出制度設計并完成草案起草工作，議會工作人員也要迅速為議員提供信息。（2）更弱的監(jiān)督。減少了議員和同僚對法案進行審議并提出修改建議的時間，從而增加了法律錯誤或立法產生意想不到后果的可能性。比如美國也有人探討，“快速通道是一個糟糕的想法，因為它已經被證明是工作殺手。它賦予總統將條約實施立法提交國會表決的權利，而不給予任何修改或改進的機會[6]”。（3）行政權力集中?？焖倭⒎ㄙx予了政府重大權力，英國上議院憲法委員會擔心，當政府認為有必要讓人看到其迅速行動時，快速跟蹤立法程序可能會被利用于政治原因，為了表演而不是真正解決問題。為解決這些對快速立法的擔憂，英國上議院憲法委員會也建議，快速通道立法應該在立法后接受更嚴格的審查，以確定任何意外影響，并在必要時提出修改建議。另外，也呼吁更多地使用“日落條款”（設定法案的終止生效時間），以限制可以通過緊急立法實現的立法變更的范圍，并為議會提供機會去考慮是否希望該立法在不那么狂熱的氣氛中仍然有效[7]。

（二）壓縮會議規(guī)模方面，其他國家沒有采取視頻會議的先例。以上英國議會的一般性快速立法機制和美國參議院的熱線立法機制都體現出通過壓縮會議階段間隔或壓縮審議表決環(huán)節(jié)而使立法快速通過的特點。而在壓縮會議規(guī)模方面，新冠肺炎疫情期間，英國議會在疫情防控期間減少了下議院議員的人數，這樣可以允許他們根據保持“社交距離”的指導意見互相之間坐得更遠;在威爾士，議會全體會議由“緊急情況”會議代替，只包括較少的成員[8]。在視頻會議方面，議會全院會議使用視頻會議技術的幾乎沒有，視頻技術雖然在議會中的應用越來越多，但更主要是便利議會和議員聯系公眾，一方面委員會使用視頻會議技術為公眾中聽證會上實時提交證據提供便利，另一方面，議員利用視頻技術遠程聯系選民[9]?？梢?，將視頻技術運用于代表機關審議和表決程序，在國外并沒有先例。

四、緊急狀態(tài)下快速立法的基本考量

“正義優(yōu)先、兼顧效率和秩序”是現代立法程序的建構及運作應當遵循的價值取向。從上述我國和其他國家的實踐看，本文認為，與常規(guī)程序立法相比，在緊急狀態(tài)下采取快捷方式立法，需要遵循和考慮以下三個方面：

一是共識原則。立法是為社會制定規(guī)則的重要政治活動，在制度設計上是否能夠最大限度協調各方面利益、達成共識是判斷一項立法是否為良法的重要標準。這也是一般情況下立法工作周期長、審慎優(yōu)于高效的原因所在。而適用快捷方式開展的立法更需慎重考慮和遵循共識原則。如前所述，在快速立法機制下，政府部門或立法機關的人員迅速完成草案起草工作，同時立法機關組成人員對法案進行審議的時間和向社會公眾征求意見的時間都有所縮簡，從而立法潛在風險或產生意想不到后果有可能會增加。為遵循共識原則，快捷立法應注意以下幾點：第一，列入議程的法案比較單一和集中，客觀上便于會議盡快形成合議;第二，列入議程的立法項目應當是絕大部分常委會組成人員均原則贊同的比較成熟的項目;第三，更加注重提前征求組成人員和相關方面的意見。在我國，廣東等省份制定依法防控決定中的一條重要經驗就是將征求常委會組成人員意見環(huán)節(jié)前置到常委會會議審議前。全國人大有關工作機構在指導地方人大常委會抗疫立法時，也明確指出，疫情防控期間確實要加快立法步伐，但應當統籌處理好立法質量和效率的關系，盡管工作時間有限，也要充分聽取各方面的意見，特別是一線專業(yè)人士和社會公眾的建議，確保各項制度立得住、行得通、真管用[10]。在英美國家，也都由于正式場合的辯論程序縮減，政府與議會、議會的不同黨派議員之間磋商和協調覆蓋到了快速立法的整個過程。通過提前逐一深入征求意見，最大可能地多聽取意見，以彌補審議時間縮短可能帶來的在達成共識方面的不足。

二是效率原則。適用快速立法程序要求立法工作更加高效，這是立法因應情勢需要的體現。但由于立法工作的法定性、程序性很強，因此，除非法律規(guī)定應急狀態(tài)下的立法程序，明確在一定條件下可以精簡部分立法程序，否則依據一般立法程序進行快捷立法時，僅可從工作層面縮簡立法每個環(huán)節(jié)之間的工作時間間隔而不能減少部分立法環(huán)節(jié)，以確保通過的法案具有程序正當性。

三是民主原則。現代國家的立法權均交給代表機關行使，由人民選舉產生的代表代替人民掌握制定規(guī)則的最終權力，體現了現代國家權力來源于人民。因此，立法機關與其他黨政機關最大不同的特點就是民主，組成人員集體行使立法權，一人一票、每票等值，通過多數表決作出立法決策。因此，民主也是立法工作須臾不能背離的原則。設置快速立法機制時，應當充分尊重立法機關每一位組成人員的權利。立法程序越是快捷，則越是需要得到更多人同意。如前所述，在美國參議院的熱線機制下，一旦有一人反對，就不能適用熱線程序，需要馬上回到正式程序;而在英國的常規(guī)快速立法機制下，政府也要首先就采取快速立法機制向上下兩院作出解釋，獲得多數議員通過后方可采用[11]。若立法機關擬采取視頻方式召開會議時，也同樣應征詢全體組成人員意見獲得多數同意，并確保網絡信息環(huán)境在會議期間能夠充分保障通過視頻方式參會人員自主行使審議權和表決權，而不受技術限制。因此，在應急狀態(tài)下通過快捷方式開展立法時，立法所適用程序、方式和法案的具體內容都需充分征詢全體組成人員或全體參會人員的意見，并以多數通過的方式予以確認。

五、幾點建議

根據上述國內外立法實踐分析及歸納的3個基本考量，本文嘗試就立法機關在緊急狀態(tài)下如何快捷行使立法權提出以下建議：

（一）在立法法和人大常委會議事規(guī)則中增加應急狀態(tài)下的快速立法機制。黨的十九屆四中全會強調要健全人大議事規(guī)則和組織制度。目前，立法法和人大常委會議事規(guī)則尚無緊急狀態(tài)下的審議表決機制的規(guī)定。如前所述，在2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)初期，全國人大常委會及部分有立法權的地方人大常委會積極制定決定，迅速回應了疫情防控的立法需要，但由于沒有緊急狀態(tài)下的會議規(guī)則可遵循，各地程序各不相同。有必要對此作出程序規(guī)范，為今后緊急狀態(tài)立法提供程序規(guī)則。因此，建議總結我國2020年以來各地立法經驗，借鑒其他國家的做法，在立法法和人大常委會議事規(guī)則中補充增加緊急狀態(tài)下的立法機制。一方面，明確在應急狀態(tài)下，對于共識度高、時效性強的法律、法規(guī)案，可以采取不精簡會議程序但縮短審議及間隔時間的快速立法程序，精簡向社會征求意見、咨詢論證等環(huán)節(jié)工作。另一方面，在更為緊急且不適宜聚集情勢下，對于單一立法草案，經全體組成人員一致同意，可精簡會議環(huán)節(jié)。具體來講，主任會議通過立法草案后，首先將常委會會議議程和有關立法草案一并送全體常委會組成人員征求意見。如有一個常委會組成人員對此議程有意見，則需要回到正常程序。如果常委會組成人員對議程均沒有意見，則書面征求的意見視同審議發(fā)言意見，交由法制委統一審議，并提出審議結果報告，形成交付會議審議的表決稿提交主任會議。這就相當于省去第一次全體會議的決定議程、口頭報告和審議發(fā)言，直接召開第二次全體會議，向出席會議的常委會組成人員書面報告審議結果并提請表決。

（二）加強對快速立法程序制定法規(guī)的評估和監(jiān)督。如前所述，快速立法可能由于追求效率而缺乏審慎，也可能會存在出于政治表現而不是解決問題。全國人大常委會有關工作機構也要求地方人大常委會因地制宜立法，不能照抄照搬，更不能層層加碼，搞“一刀切”[12]。因此，建議在運用快速立法機制制定的法律法規(guī)中，明確終止執(zhí)行方面的規(guī)定。加強對這類法規(guī)的備案審查，更加注重從是否存在不適當減損公民權利、擴張政府權力等方面加強審查評估。如存在不適當立法的應及時予以修改或廢止。

（三）創(chuàng)新會議形式以縮小會議規(guī)模。建議全國人大議事規(guī)則修改時，對在一級響應狀態(tài)下不宜聚集和流動時，有限度地采取視頻方式召開會議作出規(guī)定，作為正式制度的一種補充。民主是人大會議的合法性來源，也是基本價值取向，為避免蠶食人大會議的民主價值[13]，對于議事機關而言，座談交流、論證咨詢甚至聽證等均適宜采取遠程視頻方式開會，但其全體會議和分組審議等需集體行使法定權力時，僅建議在議題較為單一情況下，有限度地采取遠程視頻方式召開會議。如全國人大常委會部分組成人員現場參會、部分外地組成人員遠程視頻參會，在采用視頻會議時，需從信息技術上確保組成人員遠程在場并實時參加審議和表決，盡量減少遠程開會對合議效力的影響。

注釋：

[1]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年版，第424頁。

[2]陳多旺：《通過交涉的議決——對全國人大及其常委會立法審議程序的檢討》，載《河北法學》第34卷第2期。

[3]http：//www.npc.gov.cn/npc/c541/200502/2435dad8e4e741929058f50b58a314e2.shtml

[4]https：//www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/fast-tracked-legislation

[5]https：//zhuanlan.zhihu.com/p/123606588

[6]https：//www.epi.org/blog/fast-track-legislation-dead-arrival/

[7]https：//www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/fast-tracked-legislation

[8]https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1662183680147963943&wfr=spider&for=pc

[9]嚴行?。骸哆h程視頻議會會議：各國的探索及特征》，載立法機構研究通訊公眾號2020年3月5日。

[10]http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202003/44fba03cb1b348c795d32a16ab782697.shtml

[11]https：//www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/fast-tracked-legislation

[12]http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202003/44fba03cb1b348c795d32a16ab782697.shtml

[13]楊云彪：《人大召開視頻會議的法理依據和實踐問題》，載姓名筆畫公眾號2020年2月25日。

（作者系廣東省人大常委會辦公廳綜合處處長）