獨(dú)立而專業(yè)：中國(guó)監(jiān)察制度的改革與完善方向（一）

中國(guó)監(jiān)察制度的繼續(xù)改革和不斷完善，一方面應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，賦予其獨(dú)立的法律地位，建立起專門機(jī)構(gòu)、配備專職人員并實(shí)現(xiàn)財(cái)政獨(dú)立;另一方面應(yīng)當(dāng)保障監(jiān)察人員的專業(yè)性，建立監(jiān)察官管理制度，完善防止利益沖突制度，引入特定領(lǐng)域?qū)＜抑贫取?/p>

中國(guó)自恢復(fù)重建監(jiān)察制度以來，就特別注重對(duì)域外先進(jìn)監(jiān)察制度的考察、調(diào)研和借鑒，并于1996年作為發(fā)起國(guó)全程參與了亞洲監(jiān)察專員協(xié)會(huì)（Asian Ombudsman Association）的籌備、建立及后續(xù)運(yùn)作。2018年，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）出臺(tái)，全面優(yōu)化組合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗、偵查、檢察等具體國(guó)家機(jī)構(gòu)職能的各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在全國(guó)范圍內(nèi)陸續(xù)組建，目的在于落實(shí)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，組建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗專門機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全面覆蓋[1]。他山之石，可以攻玉，考察與比較國(guó)際性、區(qū)域性監(jiān)察組織和國(guó)別、地區(qū)監(jiān)察制度的基本架構(gòu)、制度模式、職責(zé)權(quán)限和工作機(jī)制等內(nèi)容，能夠明晰中國(guó)監(jiān)察制度的改革與完善方向。

一、中國(guó)監(jiān)察制度改革與完善的比較法視角

中國(guó)的監(jiān)察制度，自新中國(guó)成立以來，先后經(jīng)歷了設(shè)立、降格、撤銷、恢復(fù)組建、與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公和新時(shí)代的國(guó)家監(jiān)察等階段，道路曲折而艱辛。1986年，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議決定恢復(fù)重建中國(guó)的監(jiān)察制度，中國(guó)開始重新關(guān)注監(jiān)察制度建設(shè)，并在堅(jiān)持社會(huì)主義根本制度和中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的前提下[2]，高度重視從比較法的角度積極考察、調(diào)研、學(xué)習(xí)、借鑒域外先進(jìn)的監(jiān)察制度建設(shè)，以更好地監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員。其中，官方機(jī)構(gòu)以原監(jiān)察部為代表，多次組織團(tuán)隊(duì)前往監(jiān)察制度較為發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行考察，并在20多年間與多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立了友好合作關(guān)系。

（一）國(guó)際性、區(qū)域性監(jiān)察組織

整體而言，不少國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)基本形成較為成熟和相對(duì)發(fā)達(dá)的監(jiān)察制度。例如，瑞典較早地建立了相對(duì)完備、先進(jìn)的監(jiān)察專員制度，在隨后的200多年里，芬蘭、丹麥、挪威、英國(guó)、新西蘭等約60個(gè)國(guó)家也建立了監(jiān)察專員制度[3]。而國(guó)際性、區(qū)域性監(jiān)察組織的建立，則有著特定的時(shí)代背景。一方面，監(jiān)察專員制度在世界范圍內(nèi)具體呈現(xiàn)出議會(huì)監(jiān)察專員、監(jiān)察專員公署或者行政性監(jiān)察機(jī)構(gòu)等各種形式，使得相互之間的溝通交流存在諸多障礙，無法形成暢通的合作機(jī)制;另一方面，吸取其他監(jiān)察制度實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積極參與國(guó)際、區(qū)際監(jiān)察事項(xiàng)合作，建立適合自己國(guó)情的監(jiān)察專員制度，逐漸成為世界各國(guó)的共同選擇。在這一過程中，世界各國(guó)逐漸加強(qiáng)合作，共同研究制約權(quán)力、監(jiān)督官員的有效途徑，并先后成立了國(guó)際監(jiān)察專員協(xié)會(huì)、亞洲監(jiān)察專員協(xié)會(huì)等國(guó)際性和區(qū)域性組織。

國(guó)際監(jiān)察專員協(xié)會(huì)于1978年成立，是監(jiān)察制度領(lǐng)域唯一的國(guó)際性組織，目前有100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的約200個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)和個(gè)人加入該組織，區(qū)域性分支機(jī)構(gòu)有非洲、亞洲、澳大利亞—太平洋地區(qū)、歐洲、加勒比—拉丁美洲和北美等6個(gè)以及董事會(huì)（Board of Directors）因事而設(shè)的其他區(qū)域[4]。2012年通過的《國(guó)際監(jiān)察專員協(xié)會(huì)章程》序言部分明確將獨(dú)立、客觀、公平列為核心價(jià)值，并在第二條第二款規(guī)定了監(jiān)察機(jī)構(gòu)必須遵守的10個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。其中，涉及獨(dú)立與專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)就有5個(gè)：不接受任何有礙其獨(dú)立性的公共機(jī)構(gòu)的命令，獨(dú)立運(yùn)作于擁有管轄權(quán)的任何公權(quán)力機(jī)關(guān);擁有必要的權(quán)力和手段，去調(diào)查個(gè)人或團(tuán)體對(duì)其管轄范圍內(nèi)的任何公權(quán)力機(jī)關(guān)的作為或不作為、決定、建議、推薦所造成的行政不當(dāng)、侵權(quán)、不公平、濫用、腐敗或任何不公正行為的投訴;其雇員應(yīng)由立法機(jī)構(gòu)或其他民選機(jī)構(gòu)選舉或任命，或者在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)根據(jù)相關(guān)法律或憲法予以批準(zhǔn);其雇員只能由立法機(jī)構(gòu)或其他民選機(jī)構(gòu)開除，或者根據(jù)相關(guān)法律或憲法規(guī)定的理由開除;有充足的資助來履行職能[5]。國(guó)際監(jiān)察專員協(xié)會(huì)特別重視會(huì)員標(biāo)準(zhǔn)所發(fā)揮的重要作用，并且明確表示，希望會(huì)員由完全符合上述標(biāo)準(zhǔn)和暫時(shí)不符合但卻以此為目標(biāo)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)組成。

亞洲監(jiān)察專員協(xié)會(huì)于1996年在巴基斯坦成立，約有來自20個(gè)國(guó)家和地區(qū)的30多個(gè)會(huì)員，中國(guó)原監(jiān)察部、香港地區(qū)申訴專員公署、澳門地區(qū)廉政公署均是其會(huì)員。與其他區(qū)域性監(jiān)察組織不同，亞洲監(jiān)察專員協(xié)會(huì)的會(huì)員基本都是亞洲地區(qū)從事行政監(jiān)察工作的機(jī)構(gòu)，因而實(shí)質(zhì)上是一個(gè)行政性質(zhì)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間的協(xié)會(huì)，主要目的在于追求行政監(jiān)察職能的優(yōu)化，其名稱則是基于國(guó)際社會(huì)的普遍稱呼和慣常用法而確定。1998年通過的《亞洲監(jiān)察專員協(xié)會(huì)章程》規(guī)定，協(xié)會(huì)是一個(gè)獨(dú)立的、非政治性的、民主的和專業(yè)性的區(qū)域性學(xué)術(shù)組織，與國(guó)際監(jiān)察專員協(xié)會(huì)等國(guó)際性或者其他區(qū)域性的監(jiān)察專員協(xié)會(huì)之間是一種平行的關(guān)系，并將“推進(jìn)監(jiān)察專員職能執(zhí)行方面的專業(yè)主義”確立為協(xié)會(huì)的具體目標(biāo)之一[6]。亞洲監(jiān)察專員協(xié)會(huì)在制度宗旨、基本架構(gòu)、職能權(quán)限、工作模式等方面，與國(guó)際監(jiān)察專員協(xié)會(huì)具有很大程度的相似性，但在會(huì)員種類、觀察員制度設(shè)計(jì)等方面也有不同之處。

（二）國(guó)別、區(qū)域監(jiān)察制度

一般認(rèn)為，近現(xiàn)代意義上的監(jiān)察專員制度最早源起于1809年的瑞典，芬蘭在1919年建立了監(jiān)察專員制度，丹麥、挪威分別在二十世紀(jì)五十、六十年代也建立了監(jiān)察專員制度，并最終擴(kuò)展至整個(gè)斯堪的納維亞半島。

瑞典的監(jiān)察專員制度，與君主立憲政體有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)調(diào)議會(huì)對(duì)國(guó)王權(quán)力的監(jiān)督和制約，形成了頗具特色的議會(huì)監(jiān)察專員制度，是世界范圍內(nèi)較為流行的監(jiān)察制度模式。為追求獨(dú)立性，《瑞典憲法》規(guī)定了關(guān)于監(jiān)察專員職責(zé)權(quán)限和工作機(jī)制條款，明確審判、檢察和行政機(jī)構(gòu)等在監(jiān)察范圍內(nèi)的公務(wù)人員均有義務(wù)提供監(jiān)察專員所需的情況或報(bào)告，或者提供相應(yīng)協(xié)助;《議會(huì)法》還規(guī)定了相應(yīng)的細(xì)則性規(guī)范，例如監(jiān)察專員僅由議會(huì)選舉和罷免，只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，并且取消任命要經(jīng)憲法委員會(huì)決定。為追求專業(yè)性，1975年《政府組織法》規(guī)定，監(jiān)察專員必須由“精通法律且為人正直、堪為楷模”的公民擔(dān)任。此外，政府機(jī)關(guān)和一些非政府媒體組織也任命了特定工作領(lǐng)域的監(jiān)察專員，部分還享有一定的起訴權(quán)。瑞典監(jiān)察專員制度的實(shí)踐，使得瑞典常居“腐敗印象指數(shù)”（Corruption Perceptions Index）排行榜前列，被譽(yù)為世界上最清廉的國(guó)家之一。

芬蘭的議會(huì)監(jiān)察專員制度，參照瑞典而設(shè)，兩者在宗旨目標(biāo)、制度架構(gòu)和工作機(jī)制等方面具有較大的相似性。芬蘭《政府組織法》和《憲法》曾規(guī)定，監(jiān)察專員的選任標(biāo)準(zhǔn)包含政治中立、法律專業(yè)背景等要求，并且其履行職責(zé)的經(jīng)費(fèi)開支直接由議會(huì)預(yù)算保障;新《憲法》還將監(jiān)察專員與議會(huì)議員的任期設(shè)置為不同，以避免議會(huì)所可能施加的限制;2002年《議會(huì)監(jiān)察專員法》進(jìn)一步對(duì)監(jiān)察專員的合法性監(jiān)察、向議會(huì)報(bào)告工作、利益申報(bào)等事項(xiàng)和日常運(yùn)作做了具體規(guī)定，最大程度地保證了監(jiān)察專員的獨(dú)立性。此外，芬蘭也在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置了消費(fèi)者監(jiān)察專員、少數(shù)民族監(jiān)察專員等具體領(lǐng)域的監(jiān)察專員。

監(jiān)察專員制度在北歐國(guó)家的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)良好，引起了其他國(guó)家和地區(qū)的重視，它們紛紛結(jié)合自身的政治制度和社會(huì)狀況，探索建立同樣或類似的監(jiān)察專員制度。1962年，新西蘭第一次在北歐地區(qū)以外建立起監(jiān)察專員制度，有力地推動(dòng)了監(jiān)察專員制度在世界范圍內(nèi)的迅速普及。1967年英國(guó)建立的議會(huì)行政監(jiān)察專員制度，1973年法國(guó)建立的類似監(jiān)察專員制度的“調(diào)解專員”制度，以及韓國(guó)的監(jiān)察院、日本的總務(wù)省行政評(píng)價(jià)局等，各具特色。此外，在實(shí)行三權(quán)分立的國(guó)家里，除立法、行政、司法的權(quán)力分立制衡外，一般還在議會(huì)之下專設(shè)相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，典型的例如美國(guó)的監(jiān)察長(zhǎng)制度[7]。

基于卓有成效的反腐制度與實(shí)踐以及地緣關(guān)系，香港地區(qū)以廉政公署為主體，新加坡以反貪污調(diào)查局等機(jī)構(gòu)為依托，構(gòu)建起來的權(quán)力監(jiān)督和制約模式及其在反腐斗爭(zhēng)中的重要功能，對(duì)新形勢(shì)下中國(guó)監(jiān)察制度改革和完善具有不容忽視的借鑒意義?！吨腥A人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第五十七條確立了廉政公署的基本法地位——獨(dú)立工作且只對(duì)香港最高行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，《廉政公署條例》《防止賄賂條例》和《選舉（舞弊及非法行為）條例》等專門性法律文件，全面而具體地規(guī)定了廉政公署制度。新加坡的監(jiān)察制度整體表現(xiàn)出分散化、細(xì)密化的特征，例如議會(huì)、中央投訴局、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、公共服務(wù)委員會(huì)等眾多機(jī)構(gòu)都能實(shí)際發(fā)揮反腐的監(jiān)察職能，但又能在人民行動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)下相對(duì)獨(dú)立地行使職權(quán)，并且相互協(xié)調(diào)形成同向監(jiān)察合力，也取得了較好的監(jiān)察效果。

二、增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

對(duì)域外監(jiān)察組織和制度的考察，在一定程度上表明，無論是實(shí)行議會(huì)監(jiān)察專員制度、采取行政監(jiān)察專員制度還是建立行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，各種監(jiān)察模式都高度重視賦予監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立地位和增強(qiáng)其獨(dú)立性，例如確立獨(dú)立的法律地位、設(shè)置獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)、籌建獨(dú)立的財(cái)政保障等，以期能夠高效率、針對(duì)性地預(yù)防和懲治腐敗。

（一）法律地位獨(dú)立

國(guó)際性、區(qū)域性監(jiān)察組織通常以組織章程為依據(jù)，國(guó)別、區(qū)域監(jiān)察制度則往往通過憲法及憲法性法律、政府組織法或者專門法律等形式明確肯定監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位。

以瑞典和芬蘭為代表的議會(huì)監(jiān)察專員制度，雖然在制度上隸屬于議會(huì)，但并不受議會(huì)的絕對(duì)控制，而是在產(chǎn)生后具有較高程度的獨(dú)立自主性。例如，《瑞典憲法》一再確認(rèn)，監(jiān)察專員獨(dú)立行使職權(quán)，有權(quán)根據(jù)情況發(fā)起相應(yīng)的責(zé)任追究程序，有權(quán)出席司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的審議會(huì)并查閱相關(guān)文件，有權(quán)要求司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等所有在監(jiān)察范圍內(nèi)機(jī)構(gòu)的公務(wù)人員提供所需情況或報(bào)告;瑞典《議會(huì)法》還規(guī)定，監(jiān)察專員在履職期間只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，并由議會(huì)選舉和罷免，并且對(duì)監(jiān)察專員的罷免必須在憲法委員會(huì)討論決定之后進(jìn)行。此外，芬蘭的議會(huì)監(jiān)察專員還有權(quán)對(duì)與監(jiān)察工作相關(guān)的立法發(fā)表建議，有權(quán)對(duì)特定情形下的起訴和彈劾發(fā)表建議。

以美國(guó)為代表的監(jiān)察長(zhǎng)制度，雖設(shè)置在相應(yīng)的行政體制內(nèi)部，但仍然保證了監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其行政首長(zhǎng)只對(duì)其選舉機(jī)構(gòu)和國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)，使得監(jiān)察制度在體制機(jī)制上高度獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)。例如，1978年美國(guó)《監(jiān)察長(zhǎng)法》規(guī)定[8]，所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和部門中均得設(shè)立監(jiān)察長(zhǎng)辦公室，享有相對(duì)充分的權(quán)力開展調(diào)查工作，以受理舉報(bào)、調(diào)查貪污和欺詐等違法活動(dòng)，監(jiān)督各行政機(jī)關(guān)的日常工作以及與之相關(guān)的審計(jì)，并有權(quán)對(duì)其認(rèn)為不合格的行政管理活動(dòng)提出政策建議;每一個(gè)監(jiān)察長(zhǎng)辦公室由1名監(jiān)察長(zhǎng)負(fù)責(zé)，在進(jìn)行審計(jì)或調(diào)查活動(dòng)時(shí)不受作為其監(jiān)察對(duì)象的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或其他官員的阻礙，不受行政機(jī)關(guān)干涉，獨(dú)立行使職權(quán)，只對(duì)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。實(shí)際上，美國(guó)聯(lián)邦層面的財(cái)政部、國(guó)防部、內(nèi)政部、商業(yè)部、環(huán)保局、郵政總局、新聞總署以及聯(lián)邦交易委員會(huì)、聯(lián)邦證券交易委員會(huì)等均建立了監(jiān)察長(zhǎng)辦公室，例如財(cái)政部的監(jiān)察長(zhǎng)辦公室和稅務(wù)管理局監(jiān)察長(zhǎng)辦公室;不少州和地方政府也通過專門法律或者行政授權(quán)設(shè)立了相應(yīng)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，例如佛羅里達(dá)州建立有45個(gè)綜合監(jiān)察官辦公室。

中國(guó)曾實(shí)行了較長(zhǎng)一段時(shí)間的行政監(jiān)察制度，監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)察職能時(shí)需向同級(jí)政府匯報(bào)工作、對(duì)同級(jí)政府負(fù)責(zé)，并不具有獨(dú)立性。但多年來的行政監(jiān)察實(shí)踐證明，不具有獨(dú)立性的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)難以有效遏制腐敗，因而啟動(dòng)的國(guó)家監(jiān)察制度改革，謀求將黨的紀(jì)律與國(guó)家法律相結(jié)合，將黨紀(jì)監(jiān)督與行政監(jiān)察、違法犯罪責(zé)任追究相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)在組織體系、職責(zé)功能、權(quán)力手段等方面的統(tǒng)一和集中，從而極大地增強(qiáng)和鞏固其獨(dú)立地位，能夠不受牽制地履行自身的法定職責(zé)，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋?！侗O(jiān)察法》第四條第一款規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。這就使得監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)并列而行，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)監(jiān)察體制從“人大監(jiān)督‘一府兩院”到“人大監(jiān)督‘一府一委兩院”的跨越，監(jiān)察權(quán)在法律和權(quán)力體系中取得了相對(duì)獨(dú)立的地位。當(dāng)然，監(jiān)察機(jī)關(guān)的相對(duì)獨(dú)立地位，同時(shí)受到相應(yīng)的制約，這主要體現(xiàn)在《監(jiān)察法》第四條第二款規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)違法、犯罪案件時(shí)應(yīng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合、互相制約，第八條和第九條規(guī)定的各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生并對(duì)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)和接受其監(jiān)督，以及第十條規(guī)定的上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系并且下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)和接受監(jiān)督。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置獨(dú)立

法律地位獨(dú)立，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)作為一個(gè)整體，與權(quán)力、行政、審判和檢察等公權(quán)力機(jī)關(guān)之間的區(qū)分;機(jī)構(gòu)設(shè)置獨(dú)立，則是指監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位，在實(shí)踐中必然通過內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置、細(xì)化和相對(duì)分離、獨(dú)立來具體落實(shí)。

監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部設(shè)置狀況，直接影響到監(jiān)察機(jī)關(guān)的整體運(yùn)轉(zhuǎn)秩序和效率;機(jī)構(gòu)設(shè)置的獨(dú)立和分工明確，能夠使監(jiān)察權(quán)的行使和監(jiān)察工作的開展趨向程序化、制式化、體系化和法制化，同時(shí)也是監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的有力保障。因此，不斷地優(yōu)化和完善監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，并保持它們之間的相對(duì)獨(dú)立性，同樣為域外監(jiān)察制度所重視。例如，國(guó)際監(jiān)察專員協(xié)會(huì)設(shè)有董事會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)、成員大會(huì)、其他委員會(huì)和協(xié)會(huì)工作人員等部門，其中，董事會(huì)由主席、秘書長(zhǎng)、各區(qū)域當(dāng)選董事等組成，執(zhí)行委員會(huì)由主席、第一和第二副主席、秘書長(zhǎng)以及財(cái)務(wù)主管組成。香港廉政公署的最高行政首長(zhǎng)是廉政專員和副廉政專員，設(shè)置行政總部主要負(fù)責(zé)為具體業(yè)務(wù)部門組織、協(xié)調(diào)和分配人力、物力、技術(shù)等各種資源;下設(shè)執(zhí)行處、防止貪污處、社區(qū)關(guān)系處，其中，執(zhí)行處首長(zhǎng)由副廉政專員兼任，并下設(shè)政府機(jī)構(gòu)反貪調(diào)查、私營(yíng)機(jī)構(gòu)反貪調(diào)查、技術(shù)支援、情報(bào)研究等具體部門，這是廉政公署能夠獨(dú)立、高效地肅貪倡廉的有力保障。

《監(jiān)察法》出臺(tái)后，中國(guó)國(guó)家監(jiān)察制度改革開始向縱深發(fā)展。例如，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)全面落實(shí)合署辦公并進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，劃分出內(nèi)設(shè)職能部門、直屬單位、派駐紀(jì)檢監(jiān)察組等3大類組織機(jī)構(gòu)。其中，內(nèi)設(shè)職能部門主要包括辦公廳、組織部、宣傳部、研究室、法規(guī)室、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、信訪室、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、案件監(jiān)督管理室、第一監(jiān)督檢查室至第十一監(jiān)督檢查室、第十二審查調(diào)查室至第十六審查調(diào)查室、案件審理室、紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室、國(guó)際合作局、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、機(jī)關(guān)黨委、離退休干部局等[9]。這種相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)設(shè)置，從國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)一直貫徹到縣級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，并根據(jù)各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的實(shí)際情況而有所調(diào)整，為新時(shí)期監(jiān)察機(jī)關(guān)全方位、無死角地監(jiān)察所有行使公權(quán)力的公職人員，提供了堅(jiān)實(shí)的組織框架基礎(chǔ)。

就追求監(jiān)察制度法制化的角度而言，我們還應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候仿照《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》等制定“監(jiān)察機(jī)關(guān)或監(jiān)察委員會(huì)組織法”，主要規(guī)定中央和地方監(jiān)察機(jī)關(guān)及其公職人員之間，以及地方監(jiān)察機(jī)關(guān)及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與公職人員之間的職責(zé)權(quán)限、相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其公職人員職能和編制的法定化，并確保其按照法定權(quán)限和程序行使監(jiān)察權(quán)力，避免出現(xiàn)越位、錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象。

（三）財(cái)政保障獨(dú)立

財(cái)政保障獨(dú)立，一方面，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)在財(cái)政上獨(dú)立于其他國(guó)家機(jī)關(guān)。監(jiān)察機(jī)關(guān)在財(cái)政上實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，能夠?yàn)楣ぷ魅藛T提供良好的工作條件、具有針對(duì)性的培訓(xùn)項(xiàng)目，促進(jìn)機(jī)構(gòu)自身的規(guī)范管理，預(yù)防和避免腐敗滋生。例如，《國(guó)際監(jiān)察專員協(xié)會(huì)章程》第九條和第十條規(guī)定，協(xié)會(huì)會(huì)員有義務(wù)按照規(guī)定繳納會(huì)費(fèi)，如果違反此項(xiàng)義務(wù)則可能喪失投票權(quán)利或者被董事會(huì)取消會(huì)員資格;第二十四條和第二十五條規(guī)定了協(xié)會(huì)的賬戶、財(cái)政年度以及協(xié)會(huì)賬戶的審計(jì)，基本實(shí)現(xiàn)了協(xié)會(huì)的財(cái)政獨(dú)立。

至于專門機(jī)構(gòu)需要多少經(jīng)費(fèi)才能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政獨(dú)立，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)有著不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但增加相應(yīng)機(jī)構(gòu)的財(cái)政獨(dú)立性卻是一個(gè)不爭(zhēng)的普遍趨勢(shì)。例如，在保障審判機(jī)關(guān)的財(cái)政獨(dú)立方面，有的國(guó)家規(guī)定，審判機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算應(yīng)當(dāng)以政府預(yù)算為基準(zhǔn)，再乘以固定的比率，這種方法由于割裂了審判機(jī)關(guān)的具體工作和實(shí)際需求而導(dǎo)致年度經(jīng)費(fèi)分配往往出現(xiàn)不足或過剩的現(xiàn)象。有的國(guó)家則由司法部或者其他行政機(jī)構(gòu)確定預(yù)算數(shù)額并向議會(huì)提案，這種方法使得審判機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)取決于其他部門，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害審判機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威。還有的國(guó)家由審判機(jī)關(guān)自主提出經(jīng)費(fèi)預(yù)算并向議會(huì)提案且一般會(huì)被采納，這種方法重視了司法機(jī)關(guān)的自主性，但是應(yīng)當(dāng)審核預(yù)算是否基于其具體工作和實(shí)際需求而提出，應(yīng)當(dāng)增加經(jīng)費(fèi)使用過程中的公開性、透明性以保證經(jīng)費(fèi)的分配、使用合法且合理。

另一方面，財(cái)政保障獨(dú)立是指監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)有完備的薪資待遇，以保證其能夠無后顧之憂地獨(dú)立行使職權(quán)。工作人員是監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性、專業(yè)性和廉潔性的關(guān)鍵因素，因此，對(duì)監(jiān)察工作人員，應(yīng)當(dāng)保障其職務(wù)的穩(wěn)定性，非經(jīng)法定程序和依據(jù)法定理由不得被解雇;提供良好的薪資、晉升機(jī)制等待遇;分配合理的人員數(shù)量、工作數(shù)量和辦公設(shè)施等必要的工作條件。例如，新加坡通過設(shè)置高薪厚祿、推行中央公積金制度等各種措施，保證其公職人員的工資福利待遇處于社會(huì)整體的中上游水平，以吸引優(yōu)秀人才加入并實(shí)現(xiàn)高薪養(yǎng)廉的目的。此外，芬蘭、韓國(guó)等國(guó)家和地區(qū)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，也將預(yù)算項(xiàng)目等方面的財(cái)政獨(dú)立作為重要一環(huán)，采用法律形式予以明確規(guī)定。

中國(guó)各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)能否在財(cái)政上實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，是監(jiān)察制度改革的一個(gè)重要和疑難課題。當(dāng)然，這一問題，正像我們一直在追求審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的財(cái)政獨(dú)立，從而真正地脫離對(duì)行政機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)依賴那樣，道阻且長(zhǎng)。監(jiān)察機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物等方面如果絕對(duì)受制于同級(jí)黨委和政府，會(huì)出現(xiàn)作為被領(lǐng)導(dǎo)者的監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督作為領(lǐng)導(dǎo)者的同級(jí)黨委和政府的尷尬局面，難免會(huì)使《監(jiān)察法》第十五條監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民政府公務(wù)員的規(guī)定落空。

三、保障監(jiān)察人員的專業(yè)性

域外監(jiān)察制度通常是“一人機(jī)構(gòu)”（one-man institution）[10]，監(jiān)察專員往往由議會(huì)或者政府選拔具有法律專業(yè)背景的人士擔(dān)任，并為其配備數(shù)量不等的輔助人員在其領(lǐng)導(dǎo)下開展具體工作。例如，瑞典《憲法》和《政府組織法》規(guī)定，議會(huì)有權(quán)選舉1名或者數(shù)名監(jiān)察專員，實(shí)踐中通常任命4名監(jiān)察專員，包括1名首席監(jiān)察專員和3名普通監(jiān)察專員;《芬蘭憲法》規(guī)定，議會(huì)有權(quán)任命1名監(jiān)察專員和2名副監(jiān)察專員;丹麥有1名監(jiān)察專員，輔助團(tuán)隊(duì)由10人構(gòu)成，其中包括5名法學(xué)專家;英國(guó)議會(huì)設(shè)置1名議會(huì)行政監(jiān)察專員，配備200多名輔助人員協(xié)助工作，其中約半數(shù)來自公務(wù)員系統(tǒng)，主要承擔(dān)調(diào)查工作[11]。監(jiān)察人員的專業(yè)性，例如選拔標(biāo)準(zhǔn)、職級(jí)設(shè)置、任期時(shí)間、考核培訓(xùn)等，直接影響著監(jiān)察制度的平穩(wěn)、高效、透明運(yùn)轉(zhuǎn)，是保障監(jiān)察權(quán)獨(dú)立、公正行使的重要因素，也是監(jiān)察制度改革的重要內(nèi)容。域外監(jiān)察制度在監(jiān)察人員專業(yè)性方面做出的努力，值得我們關(guān)注。

（一）建立監(jiān)察官管理制度

監(jiān)察人員的選任標(biāo)準(zhǔn)、程序等事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)接受民眾和媒體監(jiān)督，以保持最大程度的透明性和避免在選人用人方面受到不當(dāng)干涉。其中，保障監(jiān)察人員的專業(yè)性，最重要的一點(diǎn)就是設(shè)置相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)符合資格的候選人進(jìn)行審核與選拔。例如，英國(guó)于1700年頒布《吏治澄清法》，美國(guó)于1883年頒布《彭德爾頓法》，均為文官選拔建立了公平、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，極大地減少了政黨分贓、官職恩賜等用人腐敗問題。

國(guó)際監(jiān)察專員協(xié)會(huì)和亞洲監(jiān)察專員協(xié)會(huì)都實(shí)行會(huì)員制，設(shè)置了相應(yīng)的會(huì)員種類和資格條件。瑞典《政府組織法》規(guī)定，監(jiān)察專員必須由“精通法律且為人正直、堪為楷模”的公民擔(dān)任?！斗姨m憲法》規(guī)定了議會(huì)監(jiān)察專員的任職資格、任命程序、人員數(shù)量、任期等事項(xiàng)，選任標(biāo)準(zhǔn)中包含“政治中立”和必須具有法律專業(yè)背景的基本要求。香港地區(qū)廉政專員由香港行政長(zhǎng)官依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和香港基本法提名，廉政公署現(xiàn)有的1400多名以合約形式受聘的在職人員，也均需遵守《專業(yè)守則》，以保持高水平的專業(yè)操守與肅貪的決心熱忱[12]。新加坡在選拔任用方面，不僅看重應(yīng)聘人員的學(xué)歷、在校學(xué)習(xí)成績(jī)，還特別關(guān)注其綜合素質(zhì)、發(fā)展?jié)摿σ约芭c他人合作、為社會(huì)服務(wù)等方面的態(tài)度，對(duì)其進(jìn)行面試和心理測(cè)驗(yàn)，確定錄用后還要進(jìn)行2年的試用期考察;在考核培訓(xùn)方面，明確了行為規(guī)范和監(jiān)督機(jī)制，建立專門的培訓(xùn)學(xué)院、機(jī)構(gòu)開展反腐倡廉教育和培訓(xùn)工作。美國(guó)《監(jiān)察長(zhǎng)法》第三條也詳細(xì)規(guī)定了監(jiān)察長(zhǎng)及其審計(jì)助理、調(diào)查助理的選任條件等事項(xiàng)，要求監(jiān)察長(zhǎng)的任命不受任何黨派的影響，且只依據(jù)候選人的品行、才能、是否廉潔公正作為任命標(biāo)準(zhǔn)。

中國(guó)監(jiān)察制度改革已經(jīng)關(guān)注到監(jiān)察工作人員的專業(yè)性問題，并初步作出了原則性規(guī)定?！侗O(jiān)察法》第十四條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級(jí)設(shè)置、任免、考評(píng)和晉升等制度;第五十五條要求監(jiān)察機(jī)關(guān)要建設(shè)忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)察隊(duì)伍;第五十六條規(guī)定，監(jiān)察人員必須模范遵守憲法和法律，忠于職守、秉公執(zhí)法，清正廉潔、保守秘密;必須具有良好的政治素質(zhì)，熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)，具備運(yùn)用法律、法規(guī)、政策和調(diào)查取證等能力，自覺接受監(jiān)督。但是，目前對(duì)監(jiān)察人員的選拔、管理等事項(xiàng)，是依據(jù)2005年通過、2018年修正的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》進(jìn)行的，無法充分體現(xiàn)新時(shí)期下國(guó)家監(jiān)察工作的特點(diǎn)。因此，有必要在《監(jiān)察法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，借鑒《中華人民共和國(guó)法官法》和《中華人民共和國(guó)檢察官法》的立法體例，吸收中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度銓選、考課、獎(jiǎng)懲和監(jiān)督監(jiān)察官的有益做法，抓緊制定一部監(jiān)察官法，具體規(guī)定監(jiān)察官的選任標(biāo)準(zhǔn)、任職回避、職級(jí)設(shè)置、考核培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲措施、福利待遇、辭職退休和申訴控告等事項(xiàng)。

值得注意的是，“監(jiān)察官法”已被列入第十三屆全國(guó)人大立法規(guī)劃，屬于“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案”立法類別，具體由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)牽頭起草和提請(qǐng)審議。在起草過程中，我們應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注以下幾個(gè)問題：首先，基于監(jiān)察官的政治素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)要求，不應(yīng)將監(jiān)察官納入公務(wù)員管理體系，而應(yīng)當(dāng)像法官、檢察官那樣單列，建立起滿足監(jiān)察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行要求的監(jiān)察官制度。其次，根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)能而劃分和設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，監(jiān)督、調(diào)查、處置分別成立相對(duì)獨(dú)立的工作部門，并規(guī)定在執(zhí)紀(jì)審查、違法犯罪調(diào)查部門的工作人員，應(yīng)當(dāng)像法官、檢察官一樣具備法律資格證書，因?yàn)椤侗O(jiān)察法》和《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》在案卷材料、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等方面規(guī)定了相同的標(biāo)準(zhǔn)。最后，構(gòu)建適當(dāng)?shù)娜纹谥贫?，在任期過短或者過長(zhǎng)的情形下，均不利于保持監(jiān)察官的中立性和獨(dú)立性。

（二）完善防止利益沖突制度

防止利益沖突制度，是反腐敗法律體系的重要支撐，應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察制度改革中予以相應(yīng)重視。例如，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)明確規(guī)定，監(jiān)察院監(jiān)察委員不得兼任其他公職或執(zhí)行業(yè)務(wù)，以避免產(chǎn)生利益掛鉤或牽扯[13]。早在漢朝初期，我國(guó)就制定有“考功課吏法”，設(shè)置官員任職回避制度，禁止在本地為官，禁止姻戚關(guān)系在同一地區(qū)或系統(tǒng)為官，禁止相互監(jiān)臨，有力地促進(jìn)了當(dāng)時(shí)的吏治清廉。

截至目前，在國(guó)家法律制度層面，我們初步形成了以任職回避、公務(wù)回避和地區(qū)回避為內(nèi)容的回避制度;在黨內(nèi)法規(guī)層面，我們也大致建構(gòu)了禁止以黨員領(lǐng)導(dǎo)干部及其配偶子女從事商業(yè)和限制國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員兼職的從業(yè)限制制度，但尚需根據(jù)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展和監(jiān)察工作的具體情況進(jìn)一步予以健全和完善。在國(guó)家監(jiān)察制度改革的社會(huì)背景下完善防止利益沖突制度，我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下問題：首先，解決統(tǒng)一性、體系性問題，實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)在防止利益沖突事項(xiàng)上的有機(jī)銜接和協(xié)調(diào)，解決涵蓋人員范圍過窄、規(guī)定內(nèi)容不全面等問題;其次，注重防止利益沖突制度的可操作性，具體規(guī)定在涉及經(jīng)商、投資、兼職、辭職、辭退、退休、收受和送出禮品禮金等情形時(shí)，如何準(zhǔn)確地認(rèn)定行為的性質(zhì)以及判斷正確與錯(cuò)誤、合法與非法之間的界限;最后，探索建立和完善違反利益沖突規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，其中，嚴(yán)密有效的監(jiān)督機(jī)制能夠最大程度地促進(jìn)利益沖突規(guī)范的具體落實(shí)，政紀(jì)、違法和犯罪責(zé)任的追究則是其強(qiáng)有力的懲罰保障。

值得注意的是，國(guó)際監(jiān)察專員協(xié)會(huì)的具體工作，依據(jù)《國(guó)家監(jiān)察專員協(xié)會(huì)章程》第七條規(guī)定，在涉及相關(guān)事宜時(shí)，應(yīng)在咨詢請(qǐng)教地區(qū)秘書長(zhǎng)的意見之后才作出決議，接受了特定地區(qū)的歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、文化背景等因素的影響。而區(qū)域性監(jiān)察專員協(xié)會(huì)的建立，也主要基于同一地區(qū)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、風(fēng)俗、習(xí)慣、地理、歷史等因素上存在的共同或者交叉之處，能夠迅速達(dá)成共識(shí)和諒解，從而更有助于溝通的順暢和交流的平穩(wěn)。那么，我們是否有必要考慮民族區(qū)域自治制度和現(xiàn)實(shí)存在的各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大等因素，在執(zhí)行監(jiān)察人員的地區(qū)回避時(shí)區(qū)別對(duì)待，或者在選任特定地區(qū)的監(jiān)察人員時(shí)，例如西藏、新疆等地區(qū)，明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)招錄適當(dāng)比例的當(dāng)?shù)厝藛T，但同時(shí)對(duì)本地人員的比例、職務(wù)等作出嚴(yán)格限定，以避免危及利益沖突制度。

（三）引入特定領(lǐng)域?qū)＜抑贫?/p>

基于新的社會(huì)發(fā)展形勢(shì)下職務(wù)違法、犯罪呈現(xiàn)出來的多樣化、復(fù)雜化、智能化等趨勢(shì)，監(jiān)察工作，尤其是對(duì)違法犯罪的調(diào)查工作，遭遇極大的挑戰(zhàn)，迫切需要在建立一支專業(yè)化的監(jiān)察人員隊(duì)伍之外，另行引入特定領(lǐng)域?qū)＜抑贫?，以適應(yīng)查辦和預(yù)防職務(wù)違法、犯罪的需要。在實(shí)際監(jiān)察過程中，除法律專業(yè)知識(shí)外，監(jiān)察工作還大量地需要審計(jì)、經(jīng)濟(jì)、會(huì)計(jì)、計(jì)算機(jī)等特定領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，監(jiān)察人員則同時(shí)需要具備特定的訊問、勘查與發(fā)現(xiàn)、提取證據(jù)等偵查技能。

域外監(jiān)察制度在引入特定領(lǐng)域?qū)＜抑贫确矫?，已?jīng)作出相應(yīng)的探索。例如，《國(guó)際監(jiān)察專員協(xié)會(huì)章程》第六條規(guī)定，協(xié)會(huì)的會(huì)員種類包括個(gè)人會(huì)員，即是從事監(jiān)察事業(yè)或者致力于監(jiān)察主題研究的專門人員。瑞典除議會(huì)任命的監(jiān)察專員之外，還設(shè)置了消費(fèi)者監(jiān)察專員、公平機(jī)會(huì)監(jiān)察專員、反族裔歧視監(jiān)察專員、反性傾向歧視監(jiān)察專員、兒童監(jiān)察專員、身心障礙辦公室監(jiān)察專員等6名專業(yè)監(jiān)察專員;此外，一些非政府的媒體組織也開始設(shè)置媒體監(jiān)察專員。芬蘭也設(shè)置有諸多具體專業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)察專員以受理和處置民眾投訴，例如消費(fèi)者監(jiān)察專員、少數(shù)民族監(jiān)察專員、平等機(jī)會(huì)監(jiān)察專員、破產(chǎn)監(jiān)察專員、資料保護(hù)監(jiān)察專員等。香港廉政公署則招錄財(cái)務(wù)、金融、工程等專業(yè)人員，視工作需要分配到各偵查組。韓國(guó)的審計(jì)和監(jiān)察委員會(huì)制度，也高度依賴經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)年度收入、支出決算、賬目等審計(jì)會(huì)計(jì)事項(xiàng)的審查，以發(fā)現(xiàn)腐敗問題線索。

在遭遇疑難復(fù)雜問題時(shí)，中國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的通行做法是，與司法、行政等部門溝通，或者召開相應(yīng)的專家座談會(huì)進(jìn)行商討，并沒有形成一個(gè)穩(wěn)定、常態(tài)的制度或機(jī)制，容易引發(fā)實(shí)際操作的不透明和自由裁量過大等問題。在監(jiān)察制度的深化改革過程中，除通過吸收優(yōu)秀人才、專門人才和開展針對(duì)性培訓(xùn)、考核等手段來加強(qiáng)監(jiān)察人員專業(yè)化建設(shè)的同時(shí)，我們還可以考慮引入特定領(lǐng)域?qū)＜抑贫然驒C(jī)制，大致規(guī)定專家的篩選標(biāo)準(zhǔn)、參與案件的范圍、程序、專家?guī)斓慕⒑透碌葐栴}，有效地解決監(jiān)察實(shí)踐中的難題，實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐的有機(jī)互動(dòng)和密切結(jié)合。例如，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作中往往涉及審訊、檢驗(yàn)等技術(shù)含量較高的具體工作事項(xiàng)，需要監(jiān)察機(jī)關(guān)公務(wù)員或者特定專家具備與此相關(guān)的專業(yè)背景和專業(yè)技術(shù)能力。

綜上，在考察國(guó)際監(jiān)察專員協(xié)會(huì)（International Ombudsman Institute）、亞洲監(jiān)察專員協(xié)會(huì)等國(guó)際性、區(qū)域性監(jiān)察組織和瑞典、芬蘭、中國(guó)香港、新加坡等國(guó)別、地區(qū)監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上，中國(guó)監(jiān)察制度的繼續(xù)改革和不斷完善，一方面應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，賦予其獨(dú)立的法律地位，建立起專門機(jī)構(gòu)、配備專職人員并實(shí)現(xiàn)財(cái)政獨(dú)立;另一方面應(yīng)當(dāng)保障監(jiān)察人員的專業(yè)性，建立監(jiān)察官管理制度，完善防止利益沖突制度，引入特定領(lǐng)域?qū)＜抑贫取?/p>

注釋：

[1]體系兼容、立法統(tǒng)一、權(quán)威高效等基本邏輯貫穿中國(guó)監(jiān)察制度改革的始終，參見郭世杰：《監(jiān)察體制改革的制度邏輯與基本脈絡(luò)》，載《貴州省黨校學(xué)報(bào)》2020年第5期。

[2]參見郭世杰：《監(jiān)察制度改革的基本思路與根本遵循》，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第3期。

[3]參見【瑞典】本特·維斯蘭德爾：《瑞典的議會(huì)監(jiān)察專員》，程潔譯，清華大學(xué)出版社2001年版，第3頁(yè)。

[4]監(jiān)察專員制度包括但并不局限于政府及其部門。實(shí)際上，國(guó)際性組織例如聯(lián)合國(guó)及其世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、世界衛(wèi)生組織等建立了監(jiān)察專員制度，區(qū)域性組織例如歐盟通過馬斯特里赫特條約也建立了歐盟監(jiān)察專員制度，甚至非營(yíng)利性組織和傳統(tǒng)意義上的私人部門例如非政府組織、大學(xué)和公司、銀行等也建立了監(jiān)察專員制度。

[5]Bylaws of International Ombudsman Institute，載國(guó)際監(jiān)察專員協(xié)會(huì)官網(wǎng)2021年5月22日訪問。https：//www.theioi.org/the-i-o-i.

[6]參見“OBJECTIVES OF ASIAN OMBUDSMAN ASSOCIATION”，載亞洲監(jiān)察專員協(xié)會(huì)官網(wǎng)2021年5月22日訪問。http：//203.99.61.173/demos/wordpress/about-the-aoa/.

[7]參見唐曉等：《當(dāng)代西方國(guó)家政治制度（修訂版）》，世界知識(shí)出版社2005年版，第213頁(yè)。

[8]此前，為應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的腐敗問題，美國(guó)國(guó)會(huì)于1976年在衛(wèi)生、教育和福利部，1977年在能源部，分別建立了監(jiān)察長(zhǎng)辦公室。

[9]參見“組織機(jī)構(gòu)”，載中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委官網(wǎng)[2021-05-22]. http：//www.ccdi.gov.cn/xxgk/zzjg/201905/t20190505_193379.html.

[10]See Kenneth Culp Davis.Ombudsmen in America：Officers to Criticize Administrative Action，University OfPennsylvania Law Review， 1961 （109）： 1060.域外監(jiān)察制度的“一人機(jī)構(gòu)”模式，即便實(shí)踐中在建制上有所突破，但也往往不超過5人，例如新西蘭有3名監(jiān)察專員、比利時(shí)有2名監(jiān)察專員等。

[11]參見【英】彼得·萊蘭、戈登·安東尼：《英國(guó)行政法教科書》，楊衛(wèi)東譯，北京大學(xué)出版社2007年版，第151頁(yè)。

[12]“關(guān)于廉署”中“架構(gòu)”“使命與承諾”的具體介紹，載香港廉政公署官網(wǎng)2021年5月22日訪問。https：//www.icac.org.hk/tc/about/struct/index.html;https：//www.icac.org.hk/tc/about/mission/index.html.

[13]參見王英津：《臺(tái)灣地區(qū)政治體制分析》，九州出版社2010年版，第251頁(yè)。

（作者單位：國(guó)際關(guān)系學(xué)院法學(xué)院。本文系國(guó)家社科基金重大研究專項(xiàng)〔19VHJ003〕、北京市社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目〔16FXB010〕、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)項(xiàng)目〔3262018T22〕的階段性成果）