國土空間視角下村莊分類初探

王婷

【摘要】伴隨著十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上升到國家戰(zhàn)略層面，鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展越來越受到關注。同時，在國土空間規(guī)劃體系改革的大背景下，村莊規(guī)劃由發(fā)展建設向?qū)嵱霉芸剞D(zhuǎn)變，村莊布局規(guī)劃作為鄉(xiāng)村地區(qū)的總體部署安排，尤為重要。其中，村莊分類是村莊布局規(guī)劃的第一步也是重要一環(huán)。通過識別不同區(qū)域、不同發(fā)展?jié)摿Φ拇迩f來進行分類引導和管控是指導村莊規(guī)劃的重要依據(jù)，同時也是農(nóng)村居民點統(tǒng)籌發(fā)展、鄉(xiāng)村重要交通、市政等基礎設施和公共服務設施布局的藍圖。

【關鍵詞】西海岸新區(qū);村莊分類;分類管控

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.27.

1、基本情況

青島西海岸新區(qū)是2014年國務院批復的全國第九個國家級新區(qū)，位于青島膠州灣西岸。新區(qū)以海洋經(jīng)濟為主題，是青島市經(jīng)濟、社會發(fā)展的龍頭。2019年，西海岸新區(qū)生產(chǎn)總值3554億元，一產(chǎn)占比2.6%。新區(qū)常住人口160.82萬人，農(nóng)村常住人口31.13萬人（2019年統(tǒng)計公報），戶籍人口88萬。新區(qū)共23個鎮(zhèn)街，1156個村居，其中，行政村961個，正在實施村改居的29個，已完成村改居的166個。（根據(jù)民政部門提供數(shù)據(jù)統(tǒng)計）

新區(qū)共23個鎮(zhèn)街，1156個村居。城市集中發(fā)展區(qū)呈帶狀連綿分布于東部沿海地區(qū)，人口相對集中，村莊主要分布在沈海高速以西的丘陵山地地區(qū)，人口呈現(xiàn)逐年外流趨勢。截至2019年底，全區(qū)共有20多個省市級美麗鄉(xiāng)村的200余個鄉(xiāng)村旅游建設項目?？臻g分布方面，美麗鄉(xiāng)村主要集中在新區(qū)西南部，并依托特色旅游資源，在空間上逐漸形成了以藏馬文旅（藏馬山鄉(xiāng)村旅游片區(qū)）、瑯琊古風（瑯琊臺濱海片區(qū)）、紅色傳承（鐵山楊家山里片區(qū)）、果蔬飄香（張家樓佳沃現(xiàn)代農(nóng)業(yè)片區(qū)）、竹風茶韻（海青茶山片區(qū)）等重點片區(qū)。

根據(jù)在編的《西海岸新區(qū)國土空間分區(qū)規(guī)劃（2019-2035年）》中劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（過程稿），城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊共638個，作為本次主要的研究對象。

2、村莊分類的技術(shù)路線

本規(guī)劃在編制時全面分析村莊資源稟賦、區(qū)位條件、人口規(guī)模、經(jīng)濟狀況、傳統(tǒng)歷史、人文底蘊等基礎，結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，綜合確定村莊分類。

2.1尊重現(xiàn)狀，以三調(diào)數(shù)據(jù)為基礎，結(jié)合實地調(diào)研等方式摸清村莊家底

為準確把握鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展建設特征，本規(guī)劃以三調(diào)的村莊空間分布為底圖，結(jié)合新區(qū)GIS平臺、社會經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)等，建立了完整的鄉(xiāng)村地理數(shù)據(jù)庫，對新區(qū)邊界外的638個行政村的人口分布、從業(yè)結(jié)構(gòu)、人均收入、村莊布局和城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模等進行梳理分析，剖析新區(qū)鄉(xiāng)村地域的發(fā)展模式特征。

2.2基于新區(qū)城市化發(fā)展的不同圈層，差異化引導村莊分類和布局，初步制定分類方案

由于新區(qū)東西部歷年發(fā)展產(chǎn)生的差異，以及城市圈層式的布局特征，需在推進鄉(xiāng)村振興方面采取差異化的引導措施，因地制宜，有針對性的制定不同發(fā)展條件、不同地域鄉(xiāng)村的發(fā)展路徑和管控措施。

依據(jù)發(fā)展動力不同，將新區(qū)城鄉(xiāng)空間劃分為三大發(fā)展圈層：城市集中發(fā)展區(qū)、城郊融合發(fā)展區(qū)和遠郊特色發(fā)展區(qū)。

城市集中發(fā)展區(qū)：為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，該區(qū)域城市化水平較高，農(nóng)業(yè)活動較少，村莊作為城中村實行集中統(tǒng)一安置。

城郊融合發(fā)展區(qū)：得益于與主城區(qū)的毗鄰關系，近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)較早的接受了城市資本、技術(shù)、人才等要素的外溢和輻射，其農(nóng)村人均收入和人口集聚程度更高?？紤]鄉(xiāng)村與城市的雙向互動關系，在分類時以城郊融合類為主，可能伴隨項目開發(fā)等需求有部分需要搬遷撤并的村莊，建議向鎮(zhèn)區(qū)或功能區(qū)集中集聚，實行城市化的社區(qū)建設。

遠郊特色發(fā)展區(qū)：西部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的地區(qū)，人口總量相對較小，且以人口外流為主，發(fā)展動力小，在新區(qū)中承擔重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保障功能外圍村莊應該盡量尊重歷史和現(xiàn)狀，不建議進行大規(guī)模的村莊撤并，以村莊群的形式，建立“中心村—基層村”的多中心、均衡式分級體系，集約化利用土地，形成規(guī)模效應，合理增配基礎設施。

2.3“多規(guī)合一”——控底線、保生態(tài)、優(yōu)布局

嚴格落實各類用地紅線，明確三生空間管控。確保基本農(nóng)田保有量，實現(xiàn)基本農(nóng)田的規(guī)?；?，并有序撤并在各類生態(tài)紅線內(nèi)、重大基礎設施影響區(qū)范圍內(nèi)，環(huán)境差、規(guī)模小、分布散的村莊。（將其定為搬遷撤并類，沒有條件撤并的暫定為其他類村莊）。

2.4選取評價因子，對鄉(xiāng)村發(fā)展進行綜合潛力評價

遵循指標篩選原則，參照國內(nèi)相關研究結(jié)果，運用德爾菲法，選取區(qū)位條件、村莊規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展、服務設施、分布形態(tài)、行政效應、空心村等7個方面16個因子，通過權(quán)重疊加分析的思路對村莊的發(fā)展基礎和未來潛力進行綜合認知和研判，為分類制定提供參考。

在綜合評估基礎上，對村莊發(fā)展?jié)摿Φ梅峙判颍醪阶R別新區(qū)不同鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?，為集聚類村莊的劃定提供依據(jù)。再依據(jù)自然稟賦（山、水、景點、旅游資源）、美麗鄉(xiāng)村、歷史文化等進行優(yōu)化校驗，甄別特色保護類村莊。

2.5結(jié)合農(nóng)業(yè)耕作半徑和行政管控，確定村莊分類和村莊群的劃分

農(nóng)耕半徑：集中居民點合理布局的前提是保證村民有足夠的田間作業(yè)時間，因此合理耕作半徑的確定是集聚類村莊的選擇和村莊群劃分的重要依據(jù)之一。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的普及，規(guī)?；瘷C械化的同時也擴大了農(nóng)耕半徑的范圍。根據(jù)相關研究，農(nóng)耕半徑應控制在3km之內(nèi)，較有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的展開。

行政管理：村莊群劃分的另一個參考因素就是和現(xiàn)狀的管區(qū)劃分相結(jié)合，綜合已經(jīng)形成的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗，最終形成村莊分類和村莊群的空間劃分。

2.6明確搬遷撤并類村莊

搬遷撤并類村莊指位于生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)等地區(qū)的村莊，因重大項目建設需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴重的村莊，具體包括：（1）湖庫灘區(qū)移民（2）壓煤壓礦遷建（3）化工園區(qū)鄰避（4）重大項目建設搬遷（5）產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設搬遷（6）自然災害頻發(fā)搬遷（7）生存條件惡劣搬遷（8）生態(tài)環(huán)境脆弱搬遷（9）人口流失嚴重。

綜合以上分析，將邊界外638個村莊分為五類，其中集聚提升類村莊433個，城郊融合類村莊73個，特色保護類村莊39個，搬遷撤并類村莊27個（其中，含9個已經(jīng)搬遷完的村莊），其他類村莊66個。同時，建議每五年對村莊分類進行審視，及時調(diào)整分類，實現(xiàn)動態(tài)維護。

總結(jié)：

村莊分類是促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施的重要工作，是村莊規(guī)劃的第一步，也是至關重要的一步。我國鄉(xiāng)村眾多，地區(qū)差異大，村莊分類有利于編制實用型的村莊規(guī)劃，避免一刀切。當前國土空間規(guī)劃改革為實現(xiàn)鄉(xiāng)村全域、全要素管控，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置等提供了新的政策工具，也需要我們更加關注和完善鄉(xiāng)村地區(qū)的空間布局，側(cè)重于實施落實又平衡發(fā)展的規(guī)劃勢在必行。

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