撤縣設(shè)區(qū)是否增加了地方政府土地出讓收入？

徐升艷，郭 行

(河海大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 常州 213022)

提要：土地是撤縣設(shè)區(qū)后變化最大的要素之一，在城鄉(xiāng)二元的土地制度下，地方政府通過扮演農(nóng)村土地市場(chǎng)與城市土地市場(chǎng)之間“獨(dú)木橋”的角色獲得了大量土地和資金，這對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)起到了重要作用?；?010—2017年城市面板數(shù)據(jù)，使用雙重差分法考察撤縣設(shè)區(qū)改革對(duì)地方政府土地出讓收入的影響。研究發(fā)現(xiàn)，撤縣設(shè)區(qū)通過擴(kuò)張城市建成區(qū)面積顯著增加了地方政府土地出讓收入，但該模式并不具有可持續(xù)性?？紤]地區(qū)間的異質(zhì)性后，撤縣設(shè)區(qū)對(duì)東部和中部地區(qū)地方政府的土地出讓收入的影響不顯著，對(duì)西部地區(qū)地方政府土地出讓收入有較大的促進(jìn)作用，因此應(yīng)加快城鎮(zhèn)化融資模式轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)化配置建設(shè)用地指標(biāo)以及防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、引言

近20年來，中國(guó)城市化快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化率從2000年的36.2%增長(zhǎng)到2020年的61.1%。如此大規(guī)模的人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到工商業(yè)部門在世界范圍內(nèi)都是前所未有的。但是在地方政府財(cái)政收入不足的情況下，如何為快速推進(jìn)的城市化融資？現(xiàn)有研究認(rèn)為，在城鄉(xiāng)二元的土地制度下，土地發(fā)揮了重要的融資功能。地方政府作為農(nóng)村土地市場(chǎng)的買方是壟斷者，作為城市土地市場(chǎng)的賣方也是壟斷者。地方政府通過扮演農(nóng)村土地市場(chǎng)與城市土地市場(chǎng)之間“獨(dú)木橋”的角色獲得了大量土地和資金[1]。

中國(guó)的城市化進(jìn)程離不開政府的推進(jìn)，而撤縣設(shè)區(qū)這一行政區(qū)劃調(diào)整正是政府推進(jìn)城市化的重要舉措?？h改區(qū)后，一方面，消除了制度方面的障礙，擴(kuò)大了中心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間；另一方面，有利于盤活更多的土地資源，從而獲得更多的土地出讓金和房地產(chǎn)、城市建設(shè)的開發(fā)收益。以杭州臨安為例，2017年臨安市改區(qū)后共出讓土地25宗，土地成交面積104.3萬(wàn)平方米，同比增長(zhǎng)125.9%，土地成交價(jià)款更是高達(dá)155.2億元，同比增長(zhǎng)2 791%。梳理近年的文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究已從人口城市化、公共服務(wù)供給等視角探討撤縣設(shè)區(qū)對(duì)城市化的影響，撤縣設(shè)區(qū)后一方面人口向城市集中，另一方面城市也要提供更好的公共服務(wù)。而文獻(xiàn)中關(guān)于撤縣設(shè)區(qū)與土地出讓二者之間關(guān)系的研究還比較少，本文主要研究撤縣設(shè)區(qū)對(duì)地方政府以地生財(cái)?shù)挠绊?，?duì)該問題的回答，可以為撤縣設(shè)區(qū)對(duì)城市化的一系列影響提供來自土地要素市場(chǎng)的解釋。具體地，本文研究問題如下：(1)撤縣設(shè)區(qū)后對(duì)于地方政府土地出讓收入是否存在影響以及影響的方向和大小如何；(2)如果撤縣設(shè)區(qū)對(duì)地方政府土地出讓收入存在影響，其是否存在異質(zhì)性，以及背后的機(jī)制如何？

二、研究進(jìn)展

與本文相關(guān)的文獻(xiàn)主要有兩類，其中一類是土地財(cái)政相關(guān)文獻(xiàn)。分稅制改革后，財(cái)政收入向中央集中，地方政府逐漸走向了以土地征收、開發(fā)和出讓為主的發(fā)展模式，形成了土地財(cái)政[2]。范子英[3]研究發(fā)現(xiàn)，土地財(cái)政的根本原因不是財(cái)政壓力，而是投資沖動(dòng)。蔣震[4]則認(rèn)為僅以地方政府的主觀努力不足以解釋土地財(cái)政的形成，其很大程度上源于中國(guó)過去30多年工業(yè)化進(jìn)程中引致的巨大的土地需求。還有研究指出房地產(chǎn)價(jià)格指數(shù)能顯著拉動(dòng)土地財(cái)政增長(zhǎng)，財(cái)政壓力只能在一定時(shí)間范圍內(nèi)解釋土地財(cái)政增長(zhǎng)[5]。針對(duì)土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響，田傳浩等[6]發(fā)現(xiàn)土地財(cái)政顯著促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)性公共物品供給的增速，而對(duì)非經(jīng)濟(jì)公共物品的影響不顯著，甚至對(duì)其中部分公共物品的供給有負(fù)面影響。岳樹民和盧藝[7]認(rèn)為土地財(cái)政主要是通過促使勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)向工商業(yè)轉(zhuǎn)移從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但地方政府征用農(nóng)地轉(zhuǎn)做商用會(huì)反向拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

另一類文獻(xiàn)是撤縣設(shè)區(qū)相關(guān)文獻(xiàn)。撤縣設(shè)區(qū)是中國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要舉措，其對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的影響也引起了眾多學(xué)者的關(guān)注。聶偉和陸軍[8]發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)給地級(jí)市經(jīng)濟(jì)帶來了約1%的增長(zhǎng)效應(yīng)，市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增速比縣域更快。紀(jì)小樂等[9]則發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響會(huì)隨時(shí)間推移而不斷降低。盧盛峰等[10]以廣東省花都市為例，發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)改革發(fā)揮了中心城市的輻射作用，但在短期內(nèi)未能帶來人口的城市化。唐為和王媛[11]則發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)能夠吸引本縣(區(qū))內(nèi)和外省的人口遷入，促進(jìn)人口集聚。張陳和陳康[12]主要考察了撤縣設(shè)區(qū)對(duì)企業(yè)發(fā)展的影響，發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)撤縣設(shè)區(qū)會(huì)提高企業(yè)產(chǎn)出，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差地區(qū)則表現(xiàn)為企業(yè)數(shù)量的增加。邵朝對(duì)等[13]對(duì)撤縣設(shè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效進(jìn)行了考察，發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)主要依靠要素?cái)U(kuò)張促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同樣也造成了生產(chǎn)效率下降及資源錯(cuò)配等問題。

撤縣設(shè)區(qū)是中國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要舉措，現(xiàn)有研究已經(jīng)涉及撤縣設(shè)區(qū)改革對(duì)地方財(cái)政收支、公共服務(wù)供給、房?jī)r(jià)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等一系列的影響，而就撤縣設(shè)區(qū)對(duì)土地出讓的影響，討論得還不夠充分。撤縣設(shè)區(qū)前后，土地可能是變化最大的要素。在政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的前提下，撤縣設(shè)區(qū)會(huì)給地方政府帶來巨大的土地收益。

三、數(shù)據(jù)來源與模型設(shè)定

(一)計(jì)量模型設(shè)定

撤縣設(shè)區(qū)在各城市間的推進(jìn)具有準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)的特征。本文以2010—2017年間發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的城市作為處理組，未發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的城市作為對(duì)照組，使用雙重差分法(DID)考察撤縣設(shè)區(qū)對(duì)土地出讓收入的影響。模型設(shè)計(jì)如下：

ln land_revenueit=α0+α1reformit+βXit+γi+θt+εit。

(1)

其中，下標(biāo)i、t分別代表城市和年份。被解釋變量ln land_revenueit表示城市年土地出讓收入的自然對(duì)數(shù)。核心被解釋變量reformit為虛擬變量，如果城市i在t年發(fā)生了撤縣設(shè)區(qū)，則當(dāng)年和之后的年份全部取1，否則取0。Xit為城市層面的控制變量，具體包括如下因素：(1)年末戶籍人口和地區(qū)生產(chǎn)總值；(2)財(cái)政壓力；(3)二產(chǎn)占比和三產(chǎn)占比；(4)房?jī)r(jià)。γi和θt表示城市固定效應(yīng)和年份固定效應(yīng)，分別控制了每個(gè)城市不隨時(shí)間變化的因素以及每年所有城市共同面臨的一系列宏觀經(jīng)濟(jì)沖擊。εit是隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)，表示其他影響土地出讓收入但并未放入模型的因素。核心解釋變量refomit的回歸系數(shù)α1，用以檢驗(yàn)撤縣設(shè)區(qū)改革對(duì)土地出讓收入的影響，如果α1顯著大于0，則說明撤縣設(shè)區(qū)增加了地方政府土地出讓收入。

(二)模型構(gòu)建與指標(biāo)說明

從中華人民共和國(guó)民政部官網(wǎng)(http://xzqh.mca.gov.cn)收集整理2010—2017年縣級(jí)以上行政區(qū)劃變更情況，并參考邵朝對(duì)等的研究對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行如下處理：如果該城市撤縣設(shè)區(qū)發(fā)生在第四季度，視下一年為撤縣設(shè)區(qū)政策實(shí)施年份。之所以選擇2010—2017年作為樣本期，一是因?yàn)?010年之后是撤縣設(shè)區(qū)的集中期和土地出讓收入快速上漲時(shí)期，共有83個(gè)地級(jí)市在此期間發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)，形成了撤縣設(shè)區(qū)的第二個(gè)高峰；二是因?yàn)樵摃r(shí)期與撤縣設(shè)區(qū)的第一個(gè)高峰(2000—2004年)間隔了一段時(shí)間，可以在一定程度上排除上一輪撤縣設(shè)區(qū)熱潮對(duì)研究的影響。

考慮到數(shù)據(jù)的一致性和可得性，選取2010—2017年中國(guó)283個(gè)地級(jí)市作為研究對(duì)象。研究涉及的經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)主要來自《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》，土地出讓數(shù)據(jù)來自《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》。本文對(duì)所有變量的水平值取對(duì)數(shù)，所有涉及價(jià)格的數(shù)據(jù)均采用相應(yīng)的價(jià)格指數(shù)調(diào)整為以2010年為基期的不變價(jià)格。主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)如表1所示。

表1 主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)

四、實(shí)證分析

(一)撤縣設(shè)區(qū)對(duì)土地出讓收入的影響

為了考察撤縣設(shè)區(qū)對(duì)土地出讓收入的影響，本文使用多期DID對(duì)式(1)回歸，回歸結(jié)果見表2。列(1)匯報(bào)了沒有加入任何控制變量的回歸結(jié)果，列(2)加入了年份和地區(qū)層面的固定效應(yīng)，列(3)在列(2)的基礎(chǔ)上加入了城市層面的控制變量。結(jié)果顯示，撤縣設(shè)區(qū)的回歸系數(shù)均顯著為正，加入固定效應(yīng)和控制變量后，回歸系數(shù)有所降低，表明有效減少了遺漏變量偏誤。從列(3)的回歸結(jié)果來看，撤縣設(shè)區(qū)的回歸系數(shù)為0.183 1，在5%的水平上顯著為正。表明在其他條件不變的情況下，發(fā)生了撤縣設(shè)區(qū)改革的城市，相比于比沒有撤縣設(shè)區(qū)的城市，平均而言地方政府土地出讓收入上漲了18%?？刂谱兞糠矫妫珿DP每增加1%，土地出讓收入增加0.33%，房?jī)r(jià)每上升1%，土地出讓收入增加1.04%。這說明經(jīng)濟(jì)總量更大、房?jī)r(jià)更高的地區(qū)，相應(yīng)地土地出讓收入也更高。當(dāng)然這只是較為籠統(tǒng)的回歸分析，接下來本文將就該結(jié)果進(jìn)行一系列的穩(wěn)健性檢。

表2 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

(二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.平行趨勢(shì)和動(dòng)態(tài)效應(yīng)檢驗(yàn)

使用雙重差分模型要求在沒有政策沖擊的情況下，結(jié)果變量(即本文中的城投債)在處理組和控制組中具有相同的時(shí)間趨勢(shì)，即為平行趨勢(shì)假設(shè)。但是處理組在考察期內(nèi)受政策沖擊的影響，反事實(shí)狀態(tài)無法被觀察到，該假設(shè)沒有辦法直接通過統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)進(jìn)行驗(yàn)證。一個(gè)替代性的做法是，對(duì)政策沖擊前處理組和控制組的土地出讓收入進(jìn)行平行趨勢(shì)檢驗(yàn)，如果滿足，則認(rèn)為在政策沖擊以后的時(shí)點(diǎn)，即使沒有政策的影響，二者仍然滿足平行趨勢(shì)假設(shè)。除此之外，本文還關(guān)心撤縣設(shè)區(qū)對(duì)土地出讓收入影響的動(dòng)態(tài)效應(yīng)，參考范子英等[14]的做法，構(gòu)建了treated和postt的交互項(xiàng)進(jìn)行平行趨勢(shì)和動(dòng)態(tài)效應(yīng)檢驗(yàn)。模型設(shè)定如下：

(2)

其中，treatedi是虛擬變量，在樣本期內(nèi)發(fā)生了撤縣設(shè)區(qū)的城市為1，否則取0。postt為表示發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)時(shí)間趨勢(shì)的虛擬變量，t的取值為[-5，4]，若該年為地級(jí)市發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)改革的第t年取1，否則取0。αt衡量了撤縣設(shè)區(qū)對(duì)土地出讓收入的動(dòng)態(tài)影響，如果a-5、a-4、a-3、a-2、a-1的回歸系數(shù)不顯著，則說明滿足平行趨勢(shì)檢驗(yàn)，α0～α4的系數(shù)有助于觀察撤縣設(shè)區(qū)對(duì)土地出讓收入影響的動(dòng)態(tài)效應(yīng)。

從表3的回歸結(jié)果來看，發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的前五年回歸系數(shù)均不顯著，說明撤縣設(shè)區(qū)改革之前，位于處理組和控制組的城市，其土地出讓收入沒有顯著的差別，至此平行趨勢(shì)假設(shè)成立。動(dòng)態(tài)效應(yīng)檢驗(yàn)的結(jié)果表明，撤縣設(shè)區(qū)對(duì)土地出讓收入的影響效應(yīng)在當(dāng)年和第一年均不顯著，第二年的回歸系數(shù)為0.332 1，在5%的水平上顯著，此后撤縣設(shè)區(qū)回歸系數(shù)的大小和顯著性水平逐年下降。這表明撤縣設(shè)區(qū)對(duì)于土地出讓收入的效應(yīng)存在一定程度的滯后，且持續(xù)時(shí)間較短。

表3 平行趨勢(shì)及動(dòng)態(tài)效應(yīng)檢驗(yàn)

2.安慰劑檢驗(yàn)

本文設(shè)計(jì)了兩種不同的安慰劑檢驗(yàn)，一是不改變處理組和控制組，人為地將各城市實(shí)際發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的時(shí)間提前；二是各城市發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的時(shí)間不變，隨機(jī)地設(shè)置處理組。首先，把各城市實(shí)際發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的時(shí)間分別提前三年、兩年和一年。如果此時(shí)回歸系數(shù)仍然顯著，說明發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)改革的年份并沒有特別的含義，各地區(qū)土地出讓收入的差異很可能受一些隨機(jī)因素的影響，而不是撤縣設(shè)區(qū)的政策效果。從表4的回歸結(jié)果來看，把各地區(qū)發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的時(shí)間分別提前三年、兩年、一年的回歸系數(shù)均無法通過顯著性水平為5%的檢驗(yàn)。這說明人為地提前各城市實(shí)際發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的時(shí)間后，本文的回歸結(jié)果通過了安慰劑檢驗(yàn)。

表4 替換時(shí)間的安慰劑檢驗(yàn)

其次，參考張莉等[15]的研究，隨機(jī)指定發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)改革的城市，指定的數(shù)量與原處理組數(shù)量一致，重復(fù)本文的基準(zhǔn)回歸1 000次，觀察其系數(shù)分布情況。此時(shí)，因?yàn)樘幚斫M是本文隨機(jī)生成的，任何顯著的發(fā)現(xiàn)都說明本文的回歸結(jié)果有偏差，沒有通過安慰劑檢驗(yàn)。圖1展示了撤縣設(shè)區(qū)的系數(shù)分布的核密度圖，從中可以看出其回歸系數(shù)均集中在0附近，在1 000次的模擬中最大值為0.134 4，也小于基準(zhǔn)回歸的系數(shù)0.183 1，這說明人為地隨機(jī)指定撤縣設(shè)區(qū)實(shí)驗(yàn)對(duì)象并不會(huì)對(duì)土地出讓收入產(chǎn)生影響，本文的回歸結(jié)果通過了安慰劑檢驗(yàn)。

圖1 隨機(jī)指定處理組的安慰劑檢驗(yàn)

(三)異質(zhì)性檢驗(yàn)

為考察撤縣設(shè)區(qū)對(duì)土地出讓收入的影響是否存在區(qū)域差異，本文將全部樣本按地理位置劃分為東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)，然后采用分樣本回歸的方法，對(duì)式(1)重新估計(jì)，控制變量與基準(zhǔn)回歸相同。相關(guān)回歸結(jié)果如表5所示。列(1)是東部地區(qū)子樣本回歸的結(jié)果，列(2)是中部地區(qū)子樣本回歸的結(jié)果，列(3)西部地區(qū)子樣本回歸的結(jié)果。

根據(jù)表5，東部地區(qū)和中部地區(qū)子樣本的回歸系數(shù)偏小，并不顯著，而在西部地區(qū)，撤縣設(shè)區(qū)的回歸系數(shù)為0.432 0，在1%的水平上顯著。這意味著，在其他條件不變的情況下，對(duì)于西部地區(qū)而言，發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的城市相比沒有發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的城市，土地出讓收入增加了43.2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全樣本的平均水平。本文認(rèn)為撤縣設(shè)區(qū)對(duì)不同地區(qū)土地出讓收入存在差異，其原因主要有兩點(diǎn)：一是在2003年后，中央政府出于地區(qū)間平衡發(fā)展的考慮，將較多的建設(shè)用地指標(biāo)分配給經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的西部地區(qū)[16]，這也在一定程度上促使西部地區(qū)在撤縣設(shè)區(qū)后能夠獲得更高的土地出讓收入，但這也強(qiáng)化了西部地區(qū)的土地財(cái)政依賴；二是大量位于西部地區(qū)的城市工業(yè)基礎(chǔ)較差，招商引資常常比較困難，這些城市的地方政府在撤縣設(shè)區(qū)后往往配置更多的商住用地，大力發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的動(dòng)機(jī)更強(qiáng)，而商住用地的出讓價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于工業(yè)用地出讓價(jià)格，所以土地出讓收入上漲更明顯。

表5 區(qū)域異質(zhì)性分析

(四)機(jī)制檢驗(yàn)

撤縣設(shè)區(qū)對(duì)該市最為直接的影響就是建成區(qū)的擴(kuò)張。建成區(qū)的擴(kuò)張會(huì)直接導(dǎo)致建設(shè)用地指標(biāo)的增加，有利于盤活更多的土地，從而獲得更多的土地出讓金。本文使用中介效應(yīng)模型對(duì)此進(jìn)行驗(yàn)證，從《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》搜集了2010—2017年各城市建成區(qū)面積作為中介變量。回歸結(jié)果見表6，控制變量與基準(zhǔn)回歸相同。

表6 機(jī)制檢驗(yàn)的回歸結(jié)果

表6中列(1)的回歸與基準(zhǔn)回歸完全相同，系數(shù)為0.183 1，在5%的水平上顯著，說明撤縣設(shè)區(qū)后，地方政府土地出讓收入有了顯著增加。列(2)考察撤縣設(shè)區(qū)對(duì)城市建成區(qū)面積的影響，發(fā)現(xiàn)當(dāng)其他條件不變的情況下，發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的城市較沒有發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)的城市，其建成區(qū)面積擴(kuò)張了13.7%，其結(jié)果在1%的水平上顯著。列(3)中建成區(qū)面積的回歸系數(shù)為0.141 9，在5%的水平上顯著，至此依據(jù)逐步檢驗(yàn)回歸系數(shù)的方法可知中介效應(yīng)顯著，同時(shí)Sobel檢驗(yàn)的p值為0.027 5，在5%的水平上支持中介效應(yīng)顯著。此時(shí)列(3)撤縣設(shè)區(qū)的回歸系數(shù)依然顯著，說明并非完全中介效應(yīng)，計(jì)算得其中介效應(yīng)在總效應(yīng)中占比為10.61%。綜上所述，可以認(rèn)為撤縣設(shè)區(qū)通過擴(kuò)張建成區(qū)從而增加了地方政府土地出讓收入。

五、研究結(jié)論與政策建議

撤縣設(shè)區(qū)作為21世紀(jì)后我國(guó)縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整最主要的形式，在政府主導(dǎo)的城市化下發(fā)揮了巨大作用。撤縣設(shè)區(qū)前后土地可能是變化最大的要素，而現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)此考察得還不夠充分。本文從土地出讓視角，采用雙重差分法考察撤縣設(shè)區(qū)對(duì)地方政府土地出讓收入的影響及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。得到的主要結(jié)論有：(1)撤縣設(shè)區(qū)改革可以增加地方政府土地出讓收入。發(fā)生了撤縣設(shè)區(qū)改革的城市，相比于沒有撤縣設(shè)區(qū)的城市，平均而言地方政府土地出讓收入上漲了18%。(2)撤縣設(shè)區(qū)改革帶來的土地出讓收益不可持續(xù)。在平行趨勢(shì)及動(dòng)態(tài)效應(yīng)檢驗(yàn)的部分，本文發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)后第二年，地方政府土地出讓收入才有了顯著的增加，而在之后的年份系數(shù)又不顯著。這說明撤縣設(shè)區(qū)對(duì)地方政府土地出讓收入的影響存在滯后，而且較為短暫。(3)西部地區(qū)比東部和中部更加依賴土地驅(qū)動(dòng)的融資模式。在異質(zhì)性分析的部分，本文發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)對(duì)地方政府土地出讓收入的影響只在西部地區(qū)顯著，且其系數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于全樣本平均水平。這在一定程度上反映了西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過于依賴土地財(cái)政。(4)建成區(qū)擴(kuò)張是實(shí)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)土地出讓收益的關(guān)鍵。本文利用中介效應(yīng)分析方法，通過逐步檢驗(yàn)回歸系數(shù)發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)通過建成區(qū)擴(kuò)張從而增加了地方政府土地出讓收入，其中介效應(yīng)在總效應(yīng)中占比為10.61%?；谝陨蠁栴}，本文提出三點(diǎn)政策建議。

(1)加快城鎮(zhèn)化融資模式轉(zhuǎn)變。依靠土地出讓收入支撐的城鎮(zhèn)化模式是不可持續(xù)的。一是因?yàn)橥恋爻鲎尲兪找娴南陆?。隨著近些年征地補(bǔ)償?shù)奶岣撸鶕?jù)劉元春和陳金至[17]對(duì)土地出讓純收益貢獻(xiàn)率的估算，2014—2018這五年間土地出讓純收益率依次為11.40%、6.87%、6.84%、10.49%和7.91%；二是因?yàn)橐酝恋仳?qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化模式會(huì)導(dǎo)致“地的城鎮(zhèn)化”遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于“人的城鎮(zhèn)化”，也就是先造城，人再進(jìn)城。那么在固定資產(chǎn)投資基本完成后，城鎮(zhèn)化就應(yīng)該從資本型增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)入現(xiàn)金流型增長(zhǎng)階段。具體地，地方政府的財(cái)政收入主要來源應(yīng)立足于以房產(chǎn)稅為主的財(cái)產(chǎn)稅，同時(shí)通過發(fā)行市政債券建立可持續(xù)的財(cái)政收入。

(2)市場(chǎng)化配置建設(shè)用地指標(biāo)。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，西部地區(qū)比東部和中部更加依賴土地驅(qū)動(dòng)的融資模式。同時(shí)，2003年后，中央政府出于地區(qū)間平衡發(fā)展的考慮，將較多的建設(shè)用地指標(biāo)分配給經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的西部地區(qū)，而西部地區(qū)在全國(guó)范圍內(nèi)是人口流出的區(qū)域，這在一定程度上加劇了西部地區(qū)“地的城鎮(zhèn)化”與“人的城鎮(zhèn)化”嚴(yán)重不匹配的現(xiàn)象。對(duì)此，建議市場(chǎng)化配置建設(shè)用地指標(biāo)，減少非市場(chǎng)化因素對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)配置的影響，適當(dāng)提高人口流入地和大城市的建設(shè)用地配置指標(biāo)，促進(jìn)人口流向與土地指標(biāo)分配的聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“地隨人走”以及空間上的區(qū)域均衡發(fā)展。

(3)防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。撤縣設(shè)區(qū)使得撤并城市的土地出讓收入均有顯著的上漲，從抵押品的運(yùn)行機(jī)制來看，作為抵押物的土地要素的數(shù)量和價(jià)值變化，勢(shì)必會(huì)影響到發(fā)債人，即地方政府的舉債能力[18]，所以通常土地出讓收入較高的地區(qū)其城投債發(fā)行規(guī)模也較大[19]。需要注意的是，地方政府通過各類融資平臺(tái)發(fā)行的債券，通常還債周期短，利率遠(yuǎn)高于同期國(guó)債，但實(shí)際上在某種程度上也具有政府債券的性質(zhì)。而其投入的基礎(chǔ)設(shè)施又屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，高投入并不能產(chǎn)生相應(yīng)收益用于還債，所以地方政府只能借新債還舊債，這極大地增大了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，一方面要加強(qiáng)地方政府預(yù)算約束制度建設(shè)，堅(jiān)決堵住地方政府違法違規(guī)舉債的“后門”，決不允許新增各類隱性債務(wù)；另一方面推動(dòng)地方政府由發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，這樣才能從根本上化解地方政府債務(wù)問題。