難以為繼與持續(xù)發(fā)展：巴西養(yǎng)老金制度的改革及其啟示

彭 芬

（廣西師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣西 桂林 541004）

巴西的全稱(chēng)為巴西聯(lián)邦共和國(guó)，是南美洲最大的國(guó)家，國(guó)土面積世界排名第五，2020年的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）全球排名第十一位。巴西和中國(guó)均為發(fā)展中國(guó)家，都為新興市場(chǎng)國(guó)家，同屬金磚五國(guó)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有諸多共同之處。本文擬通過(guò)描述巴西養(yǎng)老金的制度，剖析該制度目前陷入難以為繼困境的原因，分析該制度改革的具體進(jìn)展和得失，為中國(guó)的養(yǎng)老金制度的改革與發(fā)展尋求積極的啟示。

一、巴西的養(yǎng)老金制度

巴西的養(yǎng)老金制度并非一個(gè)單一的制度，而是由“三主”“兩輔”構(gòu)成的一個(gè)制度體系?！叭鳌卑ㄒ话闵鐣?huì)保障制度、政府工作人員養(yǎng)恤金制度和補(bǔ)充養(yǎng)老金制度（或稱(chēng)私人養(yǎng)老金制度）。“兩輔”指的是公共養(yǎng)老金制度和持續(xù)福利計(jì)劃。

（一）RGPS簡(jiǎn)介

一般社會(huì)保障制度（Regime Geral de Previdê ncia Social——RGPS），由巴西社會(huì)保障局（INSS）制定和實(shí)施，主要是為私營(yíng)部門(mén)的工人、個(gè)體戶(hù)支付固定的福利養(yǎng)老金。該制度是巴西的養(yǎng)老金制度的第一支柱，實(shí)行強(qiáng)制性的現(xiàn)收現(xiàn)付制，具有明顯的公共性。福利養(yǎng)老金計(jì)算的月工資上限為R$4.390,24（R$：巴西的貨幣雷亞爾），如果個(gè)人月收入低于R$4.390,24時(shí)，養(yǎng)老金的替代率要高一些，如果個(gè)人月收入高于R$4.390,24，則按照R$4.390,24計(jì)算。該制度為現(xiàn)收現(xiàn)付制，可以將同時(shí)期的勞動(dòng)人口和老年人口聯(lián)系起來(lái)，調(diào)節(jié)社會(huì)收入，縮小貧富差距，免除低收入群體的繳費(fèi)或者降低繳費(fèi)率，建立老年人最低生活保障的安全網(wǎng)。巴西1988年《憲法》對(duì)該制度做過(guò)一次重大調(diào)整，擴(kuò)大了覆蓋范圍：將以前未納入保障范圍的農(nóng)村人口等群體也包括進(jìn)來(lái)，而且不要求增加繳費(fèi)；加大了老年人口的受益度：將最低工資確定為養(yǎng)老金支付的最低標(biāo)準(zhǔn)，并降低最低退休年齡。

（二）RPPS簡(jiǎn)介

政府公務(wù)員的退休金制度（Regimes Próprios de Previdência Social——RPPS）主要是針對(duì)政府部門(mén)的公務(wù)員的一項(xiàng)養(yǎng)老金制度。這是一個(gè)大而龐雜的制度體系，聯(lián)邦政府以及各州政府和直轄市管理的具體養(yǎng)老金制度就有2400多個(gè)，而且具體制度的融資規(guī)則不盡相同。2003年，政府開(kāi)始全面調(diào)整政府部門(mén)公務(wù)員的工資參數(shù)（包括年齡限制、替代率、繳費(fèi)率），并統(tǒng)一私營(yíng)部門(mén)和公共部門(mén)在未來(lái)的待遇。以前只要在政府部門(mén)工作過(guò)就可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，現(xiàn)在在政府內(nèi)要工作10年才有資格領(lǐng)取養(yǎng)老金。男性在53歲、女性48歲時(shí)有權(quán)利領(lǐng)取養(yǎng)老金，如果想享受全額養(yǎng)老金待遇，男性法定退休年齡60歲，女性為55歲。與私營(yíng)部門(mén)的養(yǎng)老金福利相比，政府部門(mén)的公務(wù)員領(lǐng)取的養(yǎng)老金更高，而繳費(fèi)率更低。

2012年時(shí)，巴西政府建立了公務(wù)員補(bǔ)充基金Funpresp，這項(xiàng)措施旨在規(guī)范2003年通過(guò)的養(yǎng)老金改革，規(guī)定為立法、行政和司法部門(mén)各自設(shè)立獨(dú)立的基金[1]。根據(jù)該規(guī)定，新的政府雇員不再有資格領(lǐng)取與他們最后工資相等的養(yǎng)老金，而享受一般社會(huì)保障制度的福利上限。為了獲得更高的福利，個(gè)人和政府機(jī)構(gòu)都需要向Funpresp基金繳費(fèi)，個(gè)人可以選擇每年收入的百分比，政府機(jī)構(gòu)需要繳納個(gè)人收入的8.5%。退休后，個(gè)人將根據(jù)Funpresp賬戶(hù)余額領(lǐng)取養(yǎng)老金[2]。

（三）RPC簡(jiǎn)介

補(bǔ)充養(yǎng)老金制度（Regime de Previdência Complementar – RPC）是私人養(yǎng)恤金制度，主要由企業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金組成，由個(gè)人自愿購(gòu)買(mǎi)，其基金管理方式有封閉式養(yǎng)老金基金（也稱(chēng)為封閉式實(shí)體）和保險(xiǎn)公司（也稱(chēng)為開(kāi)放式實(shí)體）。保險(xiǎn)公司的保障對(duì)象是雇主、雇員、自營(yíng)職業(yè)者和失業(yè)者，中小型企業(yè)大多選擇開(kāi)放式養(yǎng)老金管理方式。私人保險(xiǎn)監(jiān)督局和財(cái)政部共同監(jiān)督開(kāi)放式養(yǎng)老金，國(guó)家私人保險(xiǎn)委員會(huì)負(fù)責(zé)制定相關(guān)法規(guī)來(lái)管理開(kāi)放式養(yǎng)老金。國(guó)家補(bǔ)充養(yǎng)老金監(jiān)管局和社會(huì)保障部共同監(jiān)管封閉式基金的治理、披露、投資和費(fèi)用使用等，而國(guó)家補(bǔ)充養(yǎng)老金委員會(huì)則主要負(fù)責(zé)管理和決策。雖然有補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃，巴西沒(méi)有以強(qiáng)制性的補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃取代基本的公共支付制度，而是通過(guò)改革以加強(qiáng)第一支柱部門(mén)的再分配作用，并逐步發(fā)展補(bǔ)充和自愿的私人養(yǎng)恤金計(jì)劃，為中高收入工人提供了一種選擇，以保持退休后的生活水平。

（四）PR簡(jiǎn)介

農(nóng)村公共養(yǎng)老金計(jì)劃（prêvidencia rural,PR）是針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工人和農(nóng)民的一項(xiàng)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度。1971年，巴西政府頒布了第11號(hào)社會(huì)保障補(bǔ)充法，將農(nóng)村勞動(dòng)者納入到社會(huì)保險(xiǎn)體系中，開(kāi)始由政府援助農(nóng)村勞動(dòng)者，提供最低生活水平的保障金。1974年，不管農(nóng)民是否繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，巴西政府規(guī)定每月給農(nóng)民一些生活費(fèi)，非繳費(fèi)性農(nóng)村公共養(yǎng)老金計(jì)劃由此產(chǎn)生。1988年，巴西頒布新憲法，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老金制度進(jìn)行調(diào)整，但是仍然保留了農(nóng)民不繳費(fèi)的規(guī)定。與14年前的制度相比，1988年的憲法規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡往前調(diào)整了5歲。1974年規(guī)定男性65歲，女性60歲即可領(lǐng)取養(yǎng)老金；1988年規(guī)定男性60歲，女性55歲即可領(lǐng)取養(yǎng)老金。近年來(lái)，巴西不斷地完善農(nóng)村公共養(yǎng)老金計(jì)劃，探索“進(jìn)入—退出”機(jī)制，積極推進(jìn)利益相關(guān)者的合作[3]。該項(xiàng)計(jì)劃的資金來(lái)源主要是稅收和國(guó)債，是巴西工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的一種創(chuàng)新。其中90%以上的年金基金是政府的財(cái)政投入，稅收主要包括農(nóng)產(chǎn)品初次銷(xiāo)售2%的征稅額，城鎮(zhèn)雇主繳納的3%的工薪附加稅，由戶(hù)主直接領(lǐng)取，如果戶(hù)主去世，其配額可以領(lǐng)取最低工資的1/3的養(yǎng)老金。該項(xiàng)制度對(duì)緩解巴西的貧富差距起到了舉足輕重的作用，使大量的人脫離了絕對(duì)貧困的狀態(tài)，取得了很好的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

（五）BPC簡(jiǎn)介

持 續(xù) 福 利 計(jì) 劃（Beneficio de Presta??o Continuada ---BPC）的保障對(duì)象是65歲以上的老年人或殘疾人，在他們證明自己沒(méi)有能力供養(yǎng)自己，或者是沒(méi)有家人提供贍養(yǎng)費(fèi)的情況下，向老年人或殘疾人提供最低工資待遇的現(xiàn)金福利，核心是保障最低限度的生存。當(dāng)家庭人均收入低于最低工資的25%即可申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)福利，享受該享福利之后，除了醫(yī)療援助和補(bǔ)償性質(zhì)的撫恤金之外，不得享受其他社會(huì)救助福利。在過(guò)去的幾年里，這個(gè)項(xiàng)目的覆蓋面迅速增加。最初，該項(xiàng)補(bǔ)助的最低年齡是70歲，后面改為67歲，直到《老年人法》頒布，將年齡降低為65歲，以希望擴(kuò)大覆蓋面，幫助更多的老年人。

縱觀(guān)巴西養(yǎng)老金制度，覆蓋各類(lèi)人群，多支柱發(fā)展，層次分明，兼顧城鄉(xiāng)和不同收入群體。一般社會(huì)保障制度即保障城鎮(zhèn)中低層人群，政府公務(wù)員退休金制度保障公務(wù)員，補(bǔ)充養(yǎng)老金保障企業(yè)職工；“兩輔”則由政府承擔(dān)主要責(zé)任保障低收入人群，農(nóng)村公共養(yǎng)老金計(jì)劃保障農(nóng)村人口，持續(xù)福利計(jì)劃偏向社會(huì)救濟(jì)保障65歲以上無(wú)能力供養(yǎng)自己人群。一般社會(huì)保障制度、農(nóng)村公共養(yǎng)老金計(jì)劃和持續(xù)福利計(jì)劃是為保障中低收入群體建立的安全網(wǎng)，為縮小貧富差距，減少絕對(duì)貧困做出重要貢獻(xiàn)。補(bǔ)充養(yǎng)老金制度覆蓋面較低，由私人對(duì)養(yǎng)老金進(jìn)行投資和管理。政府公務(wù)員退休金制度福利過(guò)高，政府負(fù)擔(dān)過(guò)重，是雅伊爾·博爾索納羅總統(tǒng)改革的主要內(nèi)容。

二、巴西養(yǎng)老金制度陷入困境及其原因

（一）巴西養(yǎng)老金制度困境

巴西的養(yǎng)老金制度曾經(jīng)有“世界最慷慨”的美譽(yù)，在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里受到各個(gè)國(guó)家的好評(píng)。但是該制度在2010年以后逐漸陷入了資金上難以為繼的困境。21世紀(jì)初期，巴西依靠大宗商品“超級(jí)周期”的紅利，經(jīng)濟(jì)獲得了高速發(fā)展。然而2014年以后，隨著世界貿(mào)易局勢(shì)的變化和大宗商品價(jià)格的波動(dòng)，巴西的經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入了震蕩和衰退。與人口老齡化加速、養(yǎng)老金覆蓋面加大、繳費(fèi)人群增長(zhǎng)慢、過(guò)早的退休年齡等因素疊加在一起，致使養(yǎng)老金的支付面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大、養(yǎng)老金收不抵支的局面，政府不得不依靠大量的稅收補(bǔ)貼來(lái)填補(bǔ)養(yǎng)老金制度的缺口。但是養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)過(guò)重，既會(huì)增加社會(huì)的稅務(wù)負(fù)擔(dān)，又會(huì)減弱政府在其他領(lǐng)域的投資能力，進(jìn)而系統(tǒng)性地影響國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

巴西總統(tǒng)雅伊爾·博爾索納羅在上任之前，養(yǎng)老金所需的財(cái)政支出占聯(lián)邦總財(cái)政的一半以上，并以高于通貨膨脹的4%的速度在增長(zhǎng)。據(jù)巴西央行數(shù)據(jù)顯示，2018年政府名義赤字為國(guó)民生產(chǎn)總值（GDP）的7.1%，公共部門(mén)總債務(wù)為國(guó)民生產(chǎn)總值的77.3%。在巴西，41%的養(yǎng)老金流向最富有的1/5人口，只有3%的養(yǎng)老金流向最窮的人群。據(jù)估計(jì)，到了2060年，平均只有2個(gè)人來(lái)負(fù)擔(dān)一個(gè)退休人員。據(jù)巴西地理統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)預(yù)測(cè)，到2060年60歲以上人口的比例將增加一倍以上，相當(dāng)于巴西總?cè)丝诘?2%。該機(jī)構(gòu)同時(shí)預(yù)測(cè)，如果目前的養(yǎng)老金制度仍舊延續(xù)，到2060年這一支出占GDP比例將超過(guò)20%[4]。

（二）巴西養(yǎng)老金制度陷入困境原因

巴西的養(yǎng)老金制度陷入難以為繼的資金危機(jī)，既有來(lái)自社會(huì)結(jié)構(gòu)層面的客觀(guān)原因，也有制度方面的政策性原因。

1.社會(huì)結(jié)構(gòu)層面

一方面是人口老齡化導(dǎo)致養(yǎng)老金需求增大。巴西的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處在由農(nóng)業(yè)國(guó)家向工業(yè)國(guó)家轉(zhuǎn)型的階段，其人口發(fā)展也表現(xiàn)出了相應(yīng)特征。一是人口的增長(zhǎng)速度比較快：人口總數(shù)由1960年的0.72億增加到2018年的2.10億。二是總和生育率明顯下降：由1960年的6.06下降到2017年的1.7。三是人口的老齡化日趨嚴(yán)重：65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎匾灿?960年的3.15%上升到2018年的8.92%；老年撫養(yǎng)比（占勞動(dòng)年齡人口的百分比）由1960年的5.87%上升到2018年的12.8%。四是老年人的預(yù)期壽命明顯增加：老年人的預(yù)期壽命從1960年的54.14歲上升到2018年的75.67歲[5]?？梢哉f(shuō)，巴西已經(jīng)跨入了人口老齡化國(guó)家的行列。這種老齡化的人口結(jié)構(gòu)客觀(guān)上對(duì)養(yǎng)老金的需求比較旺盛，根據(jù)美洲開(kāi)發(fā)銀行2014年的一項(xiàng)研究，巴西養(yǎng)老金支出占GDP的比例為9.1%，2050年這一比例可能達(dá)到16.8%[6]。但與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政府的財(cái)政能力對(duì)于養(yǎng)老金的供給卻是有限的。

另一方面是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)陷入困境，導(dǎo)致政府支付養(yǎng)老金的能力降低。巴西目前本質(zhì)上是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，并沒(méi)有雄厚的財(cái)富積累和強(qiáng)勁的養(yǎng)老金支付能力。近二十年，巴西的經(jīng)濟(jì)發(fā)展既沒(méi)有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長(zhǎng)方式的重要升級(jí)，國(guó)民的財(cái)富收入也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)明顯的增加，甚至陷入慢速增長(zhǎng)乃至技術(shù)性衰退的困境。對(duì)于巴西的經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇到的上述狀況，世界經(jīng)濟(jì)不景氣、大宗商品超級(jí)價(jià)格周期結(jié)束、流動(dòng)性趨緊和主要貿(mào)易伙伴增長(zhǎng)減速是其外因[7]，而巴西國(guó)內(nèi)的體制缺陷、政策失誤、復(fù)雜的政治環(huán)境對(duì)營(yíng)商環(huán)境的影響則為其內(nèi)因。養(yǎng)老金的支付好比政府分配財(cái)政支出這塊蛋糕，如果這塊蛋糕隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而不斷增長(zhǎng)，即使養(yǎng)老金支付部分的分量加大，其他支出也不會(huì)受到影響，但是如果蛋糕的大小是固定的甚至逐漸萎縮，每年從蛋糕中劃去的養(yǎng)老金支付部分的分量越大，其他支出勢(shì)必會(huì)被壓縮。養(yǎng)老金支出具有福利剛性的特征，民眾對(duì)福利待遇的心理預(yù)期基本上是只升不降，而巴西目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r勢(shì)必會(huì)影響到政府的養(yǎng)老金支付能力。

2.制度政策方面

制度和政策方面的原因也有兩個(gè)方面。其一是政黨的政治博弈導(dǎo)致給選民較高的福利許諾。巴西的政壇比較復(fù)雜，政黨眾多，現(xiàn)登記注冊(cè)的有勞工黨、民主運(yùn)動(dòng)黨、社會(huì)民主黨、社會(huì)自由黨、民主黨、巴西社會(huì)黨等30多個(gè)政黨，在選舉時(shí)，會(huì)出現(xiàn)兩大政治聯(lián)盟，形成左右兩派的政黨交替執(zhí)政。左派擅長(zhǎng)釋放社會(huì)壓力，但是經(jīng)濟(jì)容易陷入困境；右派致力于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但是社會(huì)矛盾不斷增加。兩大政黨聯(lián)盟為了獲得選票，在激烈的博弈中陷入“選票政治”，忽略福利和經(jīng)濟(jì)的平衡，許諾各種福利政策。而上臺(tái)執(zhí)政后，因?yàn)闆](méi)有強(qiáng)大的財(cái)政實(shí)力做支撐，要么是美麗的允諾淪為虛幻，要么是賒欠債務(wù)苦苦支撐。

其二是寬松的退休金制度讓民眾享有脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際的高福利待遇。有工作單位的職工是按照個(gè)人、單位雇主和政府三者共同繳納養(yǎng)老金。企業(yè)繳納養(yǎng)老金方面，個(gè)人、企業(yè)按照員工工資收入的8～11%和20%繳納，退休金按照全部工作年限的平均工資的80%來(lái)確定。政府公務(wù)員方面，公務(wù)員個(gè)人需繳納工資的11%，單位繳納其工資的22%。公務(wù)員退休后，其養(yǎng)老金為退休前工資的100%。農(nóng)民按照農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售收入的8%繳納，60歲及以上的老年人，繳費(fèi)3年即可領(lǐng)取養(yǎng)老金。巴西養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取的現(xiàn)收現(xiàn)付制，保險(xiǎn)基金投資運(yùn)行和管理成本較小，也有利于促進(jìn)社會(huì)福利水平。但是一旦人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，人口老齡化速度加快，就會(huì)導(dǎo)致代際間收入再分配矛盾突出，勞動(dòng)力成本上升，政府財(cái)政不堪重負(fù)。

三、巴西養(yǎng)老金制度的改革及其結(jié)果

（一）巴西養(yǎng)老金制度改革歷程

巴西養(yǎng)老金制度改革歷經(jīng)多位總統(tǒng)任期，主要分為三步，首次改革提出延遲退休年齡，接著是調(diào)整私營(yíng)部門(mén)工人的福利，提出85/95模式退休金制度，目前是現(xiàn)任總統(tǒng)提出要多方面降低養(yǎng)老福利待遇，如再次延遲退休年齡，降低工資待遇，也提出了過(guò)渡規(guī)則。

1995年，時(shí)任巴西總統(tǒng)費(fèi)爾南多·恩里克·卡多佐（Fernando Henrique Cardoso）提出改革巴西退休金制度。此次改革的重點(diǎn)是規(guī)定女性的最低退休年齡為55歲，男性的最低退休年齡為60歲。該措施是巴西退休金制度的首次改革，但改革計(jì)劃還在襁褓中就結(jié)束了。巴西憲法規(guī)定，任何修正案都必須得到參眾兩院的絕對(duì)多數(shù)通過(guò)，即眾議院獲得308票，參議院獲得49票。1998年經(jīng)參眾兩院投票，通過(guò)了聯(lián)邦公務(wù)員的最低退休年齡女性為48歲、男性為53歲的規(guī)定。路易斯·伊納西奧·盧拉·達(dá)席爾瓦（Luiz Inácio Lula da Silva）政府中，以聯(lián)邦公務(wù)員為中心的社會(huì)保障規(guī)則發(fā)生了變化，最低退休年齡提高到女性55歲、男性60歲。2015年，在巴西歷史上第一位蟬聯(lián)總統(tǒng)寶座的女總統(tǒng)迪爾瑪·羅塞夫（Dilma Rousseff）的領(lǐng)導(dǎo)下，私營(yíng)部門(mén)工人的福利第一次受到了調(diào)整，被稱(chēng)為85/95模式退休金制度。該模式規(guī)定，若要領(lǐng)取全額退休金，女性繳費(fèi)年數(shù)至少30年、年齡與繳費(fèi)年數(shù)總和達(dá)到85，男性繳費(fèi)至少35年、年齡和繳費(fèi)年數(shù)總和為95。迪爾瑪·羅塞夫還實(shí)施Funpresp即聯(lián)邦公務(wù)員的補(bǔ)充社會(huì)保障基金。

由于養(yǎng)老金制度的改革涉及憲法修改，需由國(guó)會(huì)參眾兩院批準(zhǔn)。巴西的國(guó)家立法機(jī)構(gòu)是巴西國(guó)民議會(huì)，分為參議院和眾議院，國(guó)會(huì)議員由人民直接選舉，參議院有81個(gè)席位，每個(gè)州有3個(gè)席位；眾議院有513個(gè)席位，每個(gè)州按照人口比例來(lái)分配，最大的圣保羅州有70個(gè)席位，最少的州只有8個(gè)席位。一項(xiàng)議案要在眾議院獲得3/5席位的批準(zhǔn)才能送交參議院，由于巴西個(gè)人債務(wù)糟糕，很多人并不支持該項(xiàng)提案。根據(jù)2017年世界銀行公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，只有14%的巴西人有儲(chǔ)蓄的行為，絕大部分巴西人沒(méi)有存錢(qián)的習(xí)慣，許多巴西人如果沒(méi)有養(yǎng)老金就無(wú)法生存。此前的巴西總統(tǒng)都提出過(guò)要進(jìn)行養(yǎng)老金改革，但是都收效甚微。

現(xiàn)任總統(tǒng)雅伊爾·博爾索納羅（Jair Bolsonaro）上任前，承諾對(duì)養(yǎng)老金進(jìn)行改革。如果改革失敗，巴西的養(yǎng)老金體系將逐步瓦解，無(wú)法控制赤字，政府將沒(méi)有資金在公共領(lǐng)域進(jìn)行投資。社會(huì)保障強(qiáng)制性支出最早將在2020年消耗掉預(yù)算的100%，政府無(wú)法削減的支出（比如社會(huì)保障福利、失業(yè)保險(xiǎn)等）將在2022年增長(zhǎng)至101.4%。這就意味著，社會(huì)保障基金沒(méi)有任何利潤(rùn)可以拿來(lái)進(jìn)行投資。雅伊爾·博爾索納羅于2019年2月20日將改革議案送交眾議院議長(zhǎng)羅德里戈·邁亞（Rodrigo Maia），眾議院在2019年7月11日以379：131票通過(guò)了該項(xiàng)議案，參議院在2019年10月22-23日以60：19票也通過(guò)了該項(xiàng)法案，該法案于2019年11月開(kāi)始生效。該議案旨在消除養(yǎng)老金系統(tǒng)中公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的不平等和特權(quán)，收入高的人貢獻(xiàn)更多，收入低的人貢獻(xiàn)更少，給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)公平。這項(xiàng)新的規(guī)則預(yù)計(jì)可以在十年內(nèi)為政府節(jié)省1.1萬(wàn)億雷亞爾資金。

（二）巴西養(yǎng)老金改革結(jié)果

新的養(yǎng)老金方案降低了養(yǎng)老福利待遇。規(guī)定女性最低退休年齡為62歲，男性為65歲，繳費(fèi)年限最低為20年[8]。但對(duì)于農(nóng)村工人，女性和男性的最低退休年齡可以提前至55歲和60歲。調(diào)整公務(wù)員的福利，降低了工資待遇。修改了之前公務(wù)員未滿(mǎn)50歲退休仍然可以領(lǐng)取全部養(yǎng)老金的規(guī)定，并且宣布公務(wù)員要花30年才能達(dá)到職業(yè)生涯中的最高薪資。如圖1所示，改革前，政府部門(mén)人員起薪為月薪為R$16,993.64，6年后就可以達(dá)到月薪R$20,521.98，19年后就可以達(dá)到最高薪酬月薪R$24,142.66；改革后，起薪降低到月薪R$5,000，23年后才能達(dá)到大概月薪R$20,521.98，30年后才能達(dá)到最高薪酬。目前已退休的人士可繼續(xù)享受之前的社保待遇，而尚未到達(dá)退休年齡的人士，提案還設(shè)計(jì)了5項(xiàng)過(guò)渡規(guī)則，4項(xiàng)針對(duì)私營(yíng)企業(yè)的員工，1項(xiàng)針對(duì)公務(wù)員和其他普通員工，每個(gè)人都可以選擇對(duì)自己最有利的過(guò)渡規(guī)則[9]。

圖1 提案實(shí)施前后政府部門(mén)人員領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇對(duì)比

雅伊爾·博爾索納羅總統(tǒng)關(guān)于養(yǎng)老金的改革提案雖然獲得了議會(huì)的投票通過(guò)，但部分巴西民眾對(duì)此卻持批評(píng)態(tài)度。比如統(tǒng)一的最低退休年齡對(duì)于巴西各州來(lái)說(shuō)是不公平的，沒(méi)有考慮到巴西各地不同的預(yù)期壽命的事實(shí)。比如圣保羅、圣埃斯皮里圖和南里奧格蘭德等州居民的平均預(yù)期壽命為77歲，而朗多尼亞、羅賴(lài)馬、阿拉戈斯、皮奧伊、馬拉尼昂等居民的平均預(yù)期壽命只有70歲。從這個(gè)意義上講，新規(guī)則提出的女性、男性分別為62歲、65歲的最低退休年齡，已經(jīng)接近了某些州的平均預(yù)期壽命。反對(duì)該項(xiàng)改革的另一個(gè)觀(guān)點(diǎn)涉及到性別不平等問(wèn)題，認(rèn)為提高婦女的最低退休年齡無(wú)視她們的工作時(shí)長(zhǎng)，根據(jù)巴西地理統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，在2018年，職業(yè)女性每周的工作時(shí)間比男性多8.2小時(shí)，但是延遲退休的年限卻和男性一樣是5年[10]。

四、巴西養(yǎng)老金制度改革對(duì)中國(guó)的啟示

巴西和中國(guó)同屬發(fā)展中國(guó)家，二者的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都處在現(xiàn)代化過(guò)程當(dāng)中，社會(huì)保障事業(yè)面臨的情況有諸多相似之處。中國(guó)的養(yǎng)老金制度的可持續(xù)發(fā)展，可以從巴西的養(yǎng)老金制度及其改革當(dāng)中獲得一些啟示。由于巴西經(jīng)濟(jì)陷入波動(dòng)，人口老齡化加劇，致使巴西養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)沉重，為了減緩負(fù)擔(dān)，巴西政府不斷地在提出延遲退休政策。而在中國(guó)，雖然老齡化也在加劇，但是中國(guó)素有居家養(yǎng)老的傳統(tǒng)，這在很大程度上減緩政府養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)。因此，在中國(guó)進(jìn)行養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)、完善和調(diào)整時(shí)，既要注重養(yǎng)老金福利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡，也可以考慮延遲退休政政策，同時(shí)發(fā)揮中國(guó)社會(huì)的天然優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)家庭養(yǎng)老。

（一）注重養(yǎng)老金福利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡

養(yǎng)老金福利水平要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。巴西作為國(guó)家福利型社會(huì)保險(xiǎn)制度國(guó)家的典型代表，受貝弗里奇報(bào)告的影響，認(rèn)為政府應(yīng)該承擔(dān)其主要的責(zé)任，直接介入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)、建立、運(yùn)營(yíng)和管理，通過(guò)稅收來(lái)支付養(yǎng)老金。但是養(yǎng)老金的支付是缺乏彈性的，向民眾承諾高水平的養(yǎng)老金待遇，一旦遇到經(jīng)濟(jì)波動(dòng)或不景氣，養(yǎng)老金制度的運(yùn)行就可能陷入困境。此時(shí)再想辦法去降低養(yǎng)老金支付水平，就會(huì)遇到重重困難。我國(guó)1951年頒布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，開(kāi)始著手建立全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，上世紀(jì)90年代開(kāi)始建立多層次的養(yǎng)老保障體系，目前我國(guó)已經(jīng)搭建起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的框架，還在不斷發(fā)展企事業(yè)單位年金制度，引導(dǎo)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2019年全國(guó)大陸總?cè)丝?40005萬(wàn)，60歲及以上人口為25388萬(wàn)，65歲及以上人口為17603萬(wàn)，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)53266萬(wàn)，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)43482萬(wàn)?？梢哉f(shuō)，中國(guó)的總?cè)丝诨鶖?shù)和老年人口規(guī)模，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于巴西，因此在設(shè)計(jì)養(yǎng)老保障的框架及其水平時(shí)，需要具有戰(zhàn)略性和前瞻性，在保障老年人的幸福生活和政府財(cái)政壓力承受度之間尋找平衡點(diǎn)，充分考慮到政策在發(fā)展過(guò)程中可能衍生的負(fù)面影響，確保養(yǎng)老金福利水平與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

（二）漸進(jìn)性延遲退休政策

考慮多方因素，妥善設(shè)計(jì)漸進(jìn)性延遲退休政策。為緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力，許多國(guó)家都在出臺(tái)調(diào)整退休年齡的政策。巴西政府為了緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力，也提出了延遲退休年齡方案，但是由于統(tǒng)一最低年齡和未考慮到性別差異，遭到了相關(guān)利益群體的抵制。延遲退休近些年一直是國(guó)內(nèi)養(yǎng)老研究的熱門(mén)話(huà)題。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人均壽命的延長(zhǎng)，延遲退休年齡是大勢(shì)所趨。延遲退休可以降低人口預(yù)期壽命提高引起的養(yǎng)老金支付壓力，應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、促進(jìn)人力資本的積累和充分利用、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力[11]。十九屆五中明確全會(huì)提出，要實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡。

席恒和翟紹果（2015）認(rèn)為，我國(guó)宜采用以工作年限為基礎(chǔ)，即采取“95（99）=標(biāo)準(zhǔn)退休年齡+工作年限”的思路，在“95制”“96制”“97制”“98制”和“99制”五個(gè)方案進(jìn)行優(yōu)選漸進(jìn)[12]。隨著退休年齡的延長(zhǎng)，越來(lái)越多的男性會(huì)在60歲以后、女性在55歲后工作，企業(yè)管理需要更加有智慧，以應(yīng)對(duì)越來(lái)越多的老年人。比如，延遲退休會(huì)導(dǎo)致原來(lái)本空出的職位仍在占用，年輕人進(jìn)入該體系的進(jìn)度放緩，同時(shí)資歷較老職工人數(shù)的增加，也會(huì)提高用工成本。而且老年人的身體健康狀況能否承受繼續(xù)工作，也需要區(qū)別對(duì)待。理性探究退休年齡的本質(zhì)與退休制度的演進(jìn)，科學(xué)分析退休年齡的決定機(jī)制與影響因素，綜合制定漸進(jìn)式、差異化的退休年齡政策方案，并全面評(píng)估和系統(tǒng)研究漸進(jìn)式延遲退休年齡政策方案的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，即客觀(guān)分析漸進(jìn)式延遲退休年齡對(duì)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)與就業(yè)、收入分配、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、養(yǎng)老金收支與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、公眾社會(huì)預(yù)期與社會(huì)穩(wěn)定的影響，從而為政策優(yōu)化和方案實(shí)施提供決策依據(jù)和對(duì)策建議[13]。

（三）關(guān)注家庭養(yǎng)老的作用

以家庭養(yǎng)老降低社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，釋放代際生產(chǎn)力。巴西民眾之所以反對(duì)養(yǎng)老金制度改革，根本原因在于沒(méi)有儲(chǔ)蓄習(xí)慣，個(gè)人財(cái)務(wù)糟糕，退休后生活來(lái)源主要依靠養(yǎng)老金，一旦要改革要老金制度，削弱他們的福利待遇，延長(zhǎng)退休年齡，反對(duì)聲音此起彼伏也就在情理之中。中國(guó)的農(nóng)耕文明延續(xù)傳承了幾千年，孝道文化深深滲透在日常生活之中。在傳統(tǒng)社會(huì)，家庭養(yǎng)老是最主要的養(yǎng)老方式。即使是在大談社會(huì)化養(yǎng)老的今天，家庭養(yǎng)老也是最基本的不可忽視的養(yǎng)老方式之一。在微觀(guān)上，家庭養(yǎng)老既可以在部分家務(wù)、照料孫輩等方面利用“閑置的”老年勞動(dòng)力，又可以讓祖輩享有血緣親情、人倫道義帶來(lái)的幸福感。在宏觀(guān)上，家庭養(yǎng)老既可以利用家庭養(yǎng)老資源以減少政府的養(yǎng)老財(cái)政負(fù)擔(dān)，又可以通過(guò)利用老年勞動(dòng)力以在家庭事務(wù)中解放青年勞動(dòng)力，以達(dá)到增加社會(huì)勞動(dòng)力供給甚至提高育齡夫婦生育意愿、提高人口出生率的目的。

總而言之，在設(shè)計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)如果缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和制度彈性，該制度就難以做到可持續(xù)地發(fā)展，這對(duì)任一國(guó)家都是如此。不僅巴西會(huì)遇到這樣的問(wèn)題，中國(guó)未來(lái)也可能遇到類(lèi)似的問(wèn)題。一項(xiàng)制度在發(fā)展和執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)漏洞和缺陷并不奇怪，也不應(yīng)過(guò)于苛責(zé)，但需要在不斷的改革中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使制度不斷完善和科學(xué)。在人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)發(fā)展階段等方面，中國(guó)和巴西兩國(guó)是具有相同性的。巴西養(yǎng)老金制度的內(nèi)容、改革及其得失，可以成為中國(guó)的養(yǎng)老金制度及其建設(shè)的一面鏡子。