以龍鳳示范區(qū)為例的區(qū)域公共事務(wù)合約治理特征考察

朱宇華 王友云

（1.廣東培正學(xué)院,廣東 廣州 510830；2.銅仁學(xué)院,貴州 銅仁 554300）

1 龍山與來(lái)鳳兩縣“一水雙城”的獨(dú)特區(qū)位

湘鄂渝黔四省市交界的武陵山區(qū)腹地幾何中心，是湖南省湘西自治州的龍山縣和湖北省恩施自治州的來(lái)鳳縣。龍山縣處于湖南最西北，來(lái)鳳縣處于湖北最西南，兩縣毗鄰，縣城被酉水河隔開(kāi)，隔河相望。兩縣城主城區(qū)直線距離僅4 km，共處于一個(gè)面積達(dá)168 km2的盆地，是全國(guó)范圍內(nèi)省際間縣城毗鄰最近、區(qū)位極為獨(dú)特的兩個(gè)縣。兩縣總?cè)丝跒?0余萬(wàn)人，國(guó)土總面積約為4 470 km2，兩縣城區(qū)人口共25萬(wàn)人，縣城城區(qū)面積共30 km2。兩縣因地緣關(guān)系，一向交往頻繁，兩縣60%左右的居民有親緣關(guān)系，兩縣縣城30%的家庭有婚姻關(guān)系。兩縣的交流有著深厚的歷史淵源，兩縣人口均以少數(shù)民族人口居多，主要是土家族和苗族，歷史上都經(jīng)歷過(guò)土司統(tǒng)治和改土歸流。這一切使兩縣的人文習(xí)俗、風(fēng)土人情、民族傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等都具有極高的同質(zhì)性，且兩縣都是經(jīng)濟(jì)落后、地處各自省份邊界的少數(shù)民族貧困縣。然而，由于兩縣分屬不同省份，在區(qū)域一體化的背景下，行政區(qū)劃的界限在很多方面成為區(qū)域協(xié)作和共同發(fā)展的阻礙[1]，突破行政區(qū)劃的限制，打破行政壁壘，促進(jìn)兩縣協(xié)作發(fā)展，實(shí)現(xiàn)合作共贏，是兩縣政府和人民共同的期盼。

2 在權(quán)力驅(qū)動(dòng)中簽署示范區(qū)共建的多項(xiàng)協(xié)議

《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011—2020年）》中明確提出“設(shè)立武陵山龍山來(lái)鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)，為區(qū)域一體化發(fā)展發(fā)揮示范帶動(dòng)作用”，其建設(shè)目標(biāo)是到2020年“全面建成一體化發(fā)展體系，成為武陵山片區(qū)的中心城市和重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極”。這指向建成全國(guó)跨省經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范先行區(qū)、全國(guó)民族團(tuán)結(jié)模范區(qū)、國(guó)內(nèi)外知名生態(tài)文化旅游區(qū)和全國(guó)貧困地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)。這標(biāo)志著兩縣區(qū)域一體化建設(shè)上升到國(guó)家層面，成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，并且國(guó)家寄希望兩縣在各方面一體化中積極創(chuàng)新，致力成為落后的跨界地帶區(qū)域合作的典范，為國(guó)家類似區(qū)域的合作提供經(jīng)驗(yàn)。近年來(lái)，特別是2011年龍山來(lái)鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“龍鳳示范區(qū)”）建設(shè)啟動(dòng)以來(lái)，兩縣政府在國(guó)家、兩省政府、兩州政府的協(xié)調(diào)下，聯(lián)席會(huì)議制度成為龍鳳示范區(qū)建設(shè)的重要合作平臺(tái)，已召開(kāi)多次聯(lián)席會(huì)議，達(dá)成合意。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均等化、同城化，公共管理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面簽署了多項(xiàng)協(xié)議，并積極實(shí)施，龍鳳示范區(qū)建設(shè)正有序有力推進(jìn)，成為武陵山區(qū)跨界地帶通過(guò)合約制治理公共事務(wù)和推進(jìn)區(qū)域合作的又一個(gè)典范。以下從公共治理角度對(duì)武陵山龍山來(lái)鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)的合作建設(shè)情況做一審視，主要探討兩地在公共問(wèn)題解決和公共事務(wù)治理中的談判、協(xié)商、承諾以及合作與博弈過(guò)程的深層本質(zhì)[2]。

首先，兩縣政府主動(dòng)合作的歷史可以追溯到20世紀(jì)80年代中期，在修建水電站涉及庫(kù)區(qū)移民、耕地補(bǔ)償方面就展開(kāi)了官方的積極合作。90年代以來(lái)，更是在工商、治安、文教等各方面展開(kāi)合作，受到國(guó)務(wù)院、國(guó)家民委的高度評(píng)價(jià)，多次被評(píng)為全國(guó)民族團(tuán)結(jié)先進(jìn)集體。2011年，兩縣達(dá)成《武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)龍鳳先行區(qū)實(shí)施方案（綱要）》。2011年國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)武陵山區(qū)扶貧與區(qū)域開(kāi)發(fā)工作，明確指出設(shè)立武陵山龍山來(lái)鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)，實(shí)現(xiàn)兩地一體化，這標(biāo)志著龍鳳示范區(qū)建設(shè)的正式啟動(dòng)。

其次，2012年兩地共同制定《武陵山龍山來(lái)鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，這是龍鳳示范區(qū)建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，主要就經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)的建設(shè)作出規(guī)劃。這個(gè)規(guī)劃是在湘鄂兩省政府、國(guó)家民委、國(guó)務(wù)院扶貧辦等多部門(mén)的協(xié)調(diào)下經(jīng)過(guò)多次會(huì)議之后兩縣政府達(dá)成的共同發(fā)展規(guī)劃，并由湘鄂兩省發(fā)改委聯(lián)合行文發(fā)布。這個(gè)規(guī)劃開(kāi)創(chuàng)了全國(guó)由兩省聯(lián)合批復(fù)地方性發(fā)展規(guī)劃的先河，從此，龍鳳示范區(qū)建設(shè)有了高層級(jí)的法規(guī)保障，標(biāo)志著其建設(shè)邁入了一個(gè)新的階段?！段淞晟烬埳絹?lái)鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》指出，到2020年，龍鳳示范區(qū)將建成城區(qū)面積50 km2、人口50萬(wàn)人的武陵山片區(qū)重要城市和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。更為重要的是，為體現(xiàn)各級(jí)政府對(duì)建設(shè)武陵山龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)的重視，先是2012年由湘鄂兩省發(fā)改委、扶貧辦、民（宗）委和湖南湘西自治州政府、湖北恩施自治州政府、湖南龍山縣政府、湖北來(lái)鳳縣政府在兩地縣城召開(kāi)武陵山龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)建設(shè)推進(jìn)會(huì)議，在會(huì)上宣讀了兩省發(fā)改委關(guān)于龍鳳示范區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃的批復(fù)。之后，同年在北京召開(kāi)由國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家民委、國(guó)務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)事會(huì)、農(nóng)業(yè)部、水利部、國(guó)土資源部、工信部、交通運(yùn)輸部、鐵道部、國(guó)家人口計(jì)生委等部委司處相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，湖南省、湖北省，湘西州、恩施州及龍山縣、來(lái)鳳縣領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人，企業(yè)家代表等參加的武陵山龍鳳示范區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)布會(huì)。會(huì)上宣讀了湘鄂兩省發(fā)改委關(guān)于《龍鳳示范區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃批復(fù)文件》，提高了《武陵山龍山來(lái)鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》的層次，為后期項(xiàng)目實(shí)施做足了準(zhǔn)備。同時(shí)在武陵山龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)建設(shè)推進(jìn)會(huì)上宣讀了《湘西恩施兩州支持示范區(qū)建設(shè)的決定》等文件，在北京召開(kāi)的武陵山龍鳳示范區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)布會(huì)上還宣讀了《湖北省來(lái)鳳縣人民政府、湖南省龍山縣人民政府關(guān)于聘請(qǐng)龍鳳示范區(qū)專家顧問(wèn)組的決定》，成立了武陵山龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)專家顧問(wèn)組，使得武陵山龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)建設(shè)伊始就在國(guó)家層面展開(kāi)，并通過(guò)多方協(xié)商，以會(huì)議紀(jì)要、發(fā)布共同文件、簽訂協(xié)議的方式積極推進(jìn)。

再次，2012年在由湘鄂兩省發(fā)改委、扶貧辦、民（宗）委和湖南湘西自治州政府、湖北恩施自治州政府、湖南龍山縣政府、湖北來(lái)鳳縣政府在兩地縣城召開(kāi)的武陵山龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)建設(shè)推進(jìn)會(huì)上，兩縣正式簽署了指導(dǎo)兩地全面合作的《龍鳳示范區(qū)建設(shè)合作框架協(xié)議》，協(xié)議就雙方合作宗旨、原則、依據(jù)、內(nèi)容、機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定，這成為兩地合作的行動(dòng)指南。

最后，自2011年啟動(dòng)龍鳳示范區(qū)建設(shè)以來(lái)，龍山、來(lái)鳳兩縣政府不定期舉行兩地聯(lián)席會(huì)議，龍鳳示范區(qū)建設(shè)聯(lián)席工作會(huì)議已經(jīng)成為兩地政府及其部門(mén)就建設(shè)龍鳳示范區(qū)進(jìn)行交流、溝通與協(xié)商的主要工作平臺(tái)，聯(lián)席會(huì)議制度成為兩地運(yùn)作良好的協(xié)商工作機(jī)制，通過(guò)這個(gè)平臺(tái)和機(jī)制進(jìn)行商談和達(dá)成了旅游、空間布局、公共服務(wù)等多項(xiàng)協(xié)議[3]。武陵山龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)建設(shè)簽署的各項(xiàng)協(xié)議參見(jiàn)表1。

表1 武陵山龍山來(lái)鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)建設(shè)合作協(xié)議一覽表

由此可見(jiàn)，湘鄂兩省共建武陵山龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)，既遵循國(guó)內(nèi)區(qū)域協(xié)作的共同發(fā)展規(guī)律，也體現(xiàn)其獨(dú)特性，屬于落后的跨界地帶跨省“兩縣抱團(tuán)”發(fā)展，共同處理公共問(wèn)題，這在全國(guó)尚屬首例。湘鄂龍鳳兩縣城跨省“融城”，協(xié)作處理公共事務(wù)，目前正在積極推進(jìn)，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均等化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等十個(gè)方面推進(jìn)一體化進(jìn)程，共同處理公共事務(wù)，應(yīng)對(duì)公共問(wèn)題，如共同治理流經(jīng)兩縣縣城的酉水河流域，共同進(jìn)行交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施龍鳳公交一體化、通信同城同網(wǎng)同價(jià)、金融同城、平安共建等，雙方站在龍鳳共贏的高度，共建“雙子星城”。但兩縣在同城化和區(qū)域公共事務(wù)協(xié)作方面也還存在行政區(qū)劃造成的行政壁壘，在公共事務(wù)協(xié)作方面有的地方認(rèn)識(shí)也不統(tǒng)一[4]。如在旅游協(xié)作方面，龍山縣認(rèn)為，應(yīng)打造以國(guó)家級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)龍山里耶為龍頭的秦簡(jiǎn)文化旅游品牌；但來(lái)鳳縣認(rèn)為，應(yīng)在來(lái)鳳仙佛寺和龍山里耶之間開(kāi)發(fā)土家民俗文化風(fēng)光帶，圍繞酉水河做文章。幾經(jīng)協(xié)商后，這一定位在《武陵山龍山來(lái)鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》中被描述為“將龍鳳示范區(qū)建成歷史文化領(lǐng)域內(nèi)具有較高國(guó)際知名度的旅游目的地、土家文化體驗(yàn)旅游目的地和生態(tài)旅游勝地”。

3 示范區(qū)共建中合約治理與權(quán)威治理融合的特征

縱觀兩縣跨省協(xié)作的歷程，可以看出，合約制一直是兩縣協(xié)作區(qū)建設(shè)的主要推進(jìn)機(jī)制，是兩縣區(qū)域公共治理的新方式[5]。龍鳳示范區(qū)建設(shè)合約制能得以有效實(shí)施，首先在于兩縣因地緣毗鄰在長(zhǎng)期交往中形成了共同的歷史文化基礎(chǔ)，這為合約制的推進(jìn)打造了深厚的文化土壤。如橫跨流經(jīng)兩縣縣城的酉水河的大橋，橋長(zhǎng)1 000多米，共投資5 000多萬(wàn)元，由兩縣共同出資建造，在大橋護(hù)欄的每一塊石板上，都雕有一龍一鳳，這座橋被命名為“湘鄂情大橋”，“橋”成為“一水雙城”的最佳紐帶，賦予了兩縣長(zhǎng)期睦鄰友好的文化內(nèi)涵。這種共同的歷史文化是湘鄂兩省共建經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、處理邊界公共事務(wù)產(chǎn)生合意的基礎(chǔ)，是實(shí)施協(xié)議治理、簽訂合約和實(shí)施合約制治理的基礎(chǔ)，也體現(xiàn)了跨界治理合約運(yùn)行的契約性特征的一面[6]。

其次，龍鳳示范區(qū)建設(shè)簽署了多項(xiàng)合約，并得以推進(jìn)，是與國(guó)家層面的推動(dòng)密不可分的[7]。因國(guó)務(wù)院將武陵山連片特困地區(qū)作為國(guó)家集中扶貧的先行先試區(qū)，并制定了區(qū)域規(guī)劃，明確提出建設(shè)武陵山龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)，作為落后的跨界地帶跨省協(xié)作的先行區(qū)，從此，在兩省和國(guó)家層面展開(kāi)建設(shè)，縱向方面的國(guó)家級(jí)和省級(jí)權(quán)力對(duì)合約制治理的推進(jìn)起到了重要作用。這是龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)建設(shè)中，合約得以推進(jìn)的重要外在動(dòng)力，可以說(shuō)，在武陵山腹地這樣落后的跨省交界地帶，如果沒(méi)有國(guó)家層面的來(lái)自上級(jí)政府甚至中央政府的支持和推動(dòng)，政府間的合約治理模式是難以真正落地生根的。這又體現(xiàn)了武陵山區(qū)合約制運(yùn)行實(shí)施過(guò)程中的權(quán)力色彩，是合約制治理中權(quán)威政策治理的一面，是體現(xiàn)跨界治理合約運(yùn)行的行政性特征的一面[8]。

總的來(lái)說(shuō)，在武陵山龍山來(lái)鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)建設(shè)協(xié)作歷程中，合約制本身已成為跨省協(xié)作的一個(gè)重要平臺(tái)和機(jī)制。正是通過(guò)合約確立合作的平臺(tái)和機(jī)制，通過(guò)合約解決了很多兩地需協(xié)作處理的問(wèn)題，通過(guò)合約確立互惠互利的原則，明確各自的權(quán)利與義務(wù)，在共同利益基礎(chǔ)上達(dá)到共贏，合約制由此成為兩縣實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理的新方式[9]。可以說(shuō)，武陵山龍鳳經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)的建設(shè)，作為湘鄂兩省一項(xiàng)重要的區(qū)域協(xié)作行動(dòng)，其中蘊(yùn)含了諸多公共事務(wù)。而對(duì)這些公共事務(wù)的治理，從垂直模型的視角看，縱向的政府權(quán)力是強(qiáng)化公共治理合約管理的基礎(chǔ)；從平行模式的改革來(lái)看，需要改進(jìn)程序完善合約治理，并給民眾以支持。這是一種復(fù)雜狀況下的混合制度，體現(xiàn)了信任資本與政府權(quán)力的關(guān)系，也體現(xiàn)了實(shí)施合約制治理的管理能力問(wèn)題。這是一場(chǎng)從權(quán)力到合約的行動(dòng)，是協(xié)議治理與權(quán)威政策治理的融合，體現(xiàn)了跨界公共治理合約的行政性與契約性相結(jié)合的特征[10]。