愿以“一樹之爭(zhēng)”推進(jìn)良法善治

湯嘯天

近日，“上海一老人修剪自買的香樟樹被罰14萬”的新聞上了熱搜，新華社、《人民日?qǐng)?bào)》先后對(duì)此進(jìn)行報(bào)道，引發(fā)廣泛討論。輿論中心指向——究竟是修剪一棵自己種的樹給環(huán)境帶來的危害大？還是“僵硬執(zhí)法”帶來的危害大？

對(duì)此，筆者認(rèn)為，“良法+善治”才能取得法律效果、社會(huì)效果的統(tǒng)一，提升城市軟實(shí)力。盡管“一樹之爭(zhēng)”的罰單可能有損上海行政執(zhí)法的公眾印象，但只要引導(dǎo)恰當(dāng)，可以助推上海乃至全國(guó)社會(huì)治理體系和能力的現(xiàn)代化。

一棵樹的“煩惱”

1月20日，家住上海市松江區(qū)某小區(qū)的李先生請(qǐng)人修剪一棵香樟樹，這棵樹是他在2002年花費(fèi)1.1萬元買來，種在自家院內(nèi)。隨著樹越長(zhǎng)越高，遮擋了屋內(nèi)的陽光，李先生將香樟樹移到了院外。

過了數(shù)年，香樟樹繼續(xù)生長(zhǎng)，再次擋住了李先生屋內(nèi)的陽光，他決定修剪。李先生請(qǐng)來工人，將樹的分枝全部砍除，只剩兩米多高的主干。不料，此舉被周圍居民舉報(bào)。

隨后，當(dāng)?shù)爻枪芄ぷ魅藛T按照社會(huì)常理判斷，認(rèn)定李先生屬于“砍伐樹木”行為，并向其開具行政處罰書，罰款14.42萬元。依據(jù)是，“個(gè)人僅有權(quán)修剪種在自家院落內(nèi)、且樹木胸徑小于25厘米樹木的權(quán)利。”雖然李先生稱“這棵樹系個(gè)人購(gòu)買”，但因數(shù)年前移種至自家院外，已屬于公共綠化。

對(duì)于為何認(rèn)定李先生修剪樹木屬于“砍伐”，當(dāng)?shù)爻枪懿块T引用了兩份技術(shù)指南，即《上海居住區(qū)常見樹木修剪指南》和《上海居住區(qū)綠化調(diào)整技術(shù)規(guī)范》。對(duì)于香樟樹“過度修剪”的標(biāo)準(zhǔn)，前者規(guī)定“只剩下樹干的修剪，即為砍伐”；后者規(guī)定為“導(dǎo)致不能在一個(gè)生長(zhǎng)周期內(nèi)恢復(fù)樹木冠形的，認(rèn)定為砍伐”。

不過，對(duì)于這樣的判斷標(biāo)準(zhǔn)，李先生在接受媒體采訪時(shí)稱，他們（城管部門）沒有宣傳過這件事，大家都不知道。

處罰“合法不合理”？

此罰單從法律適用角度看似乎確有依據(jù)，但多數(shù)公眾感覺“處罰太重”，業(yè)內(nèi)人士也發(fā)出“合法不合理”的聲音。北京大學(xué)建筑與景觀設(shè)計(jì)學(xué)院副教授李迪華認(rèn)為，修剪技術(shù)指南不適于這個(gè)處罰，因?yàn)樵撝改鲜轻槍?duì)園林公司、園林行業(yè)的。

按照當(dāng)?shù)爻枪懿块T的說法，“根據(jù)《上海市綠化條例》第四十三條第二款規(guī)定，考慮到李先生認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰態(tài)度較好，已對(duì)其給予標(biāo)準(zhǔn)最低的5倍處罰，即14.42萬元。”也就是說，城管部門已經(jīng)考慮了從輕處罰的因素，但罰款數(shù)額還是超出了一般公眾的法律認(rèn)知和情感判斷。

從行為動(dòng)機(jī)方面分析，李先生本是一名“愛綠護(hù)綠人士”，自掏腰包花錢買樹，難以構(gòu)成砍伐動(dòng)機(jī)。至于是否屬于“過度修剪行為”，李迪華對(duì)此認(rèn)為，在處罰之前應(yīng)充分調(diào)研，這棵樹是不是真正影響到了居民的日常生活。如果確有必要進(jìn)行修剪或移走，是否只存在程序不當(dāng)，這些因素的認(rèn)定顯得更加重要一些。

從案件披露后的實(shí)際效果看，高額處罰不符合李先生行為性質(zhì)、情節(jié)和社會(huì)危害程度，沒有起到正向引導(dǎo)作用。李迪華介紹，喬木影響居民生活的事情時(shí)有發(fā)生，全國(guó)各地都有居民自行處置的情況，但保護(hù)綠化方式應(yīng)該避免陷入僵化和教條。

“公私權(quán)重疊”地帶執(zhí)法易引爭(zhēng)議

在實(shí)際生活中，許多領(lǐng)域存在財(cái)產(chǎn)的個(gè)人所有權(quán)（私權(quán)利）與公共管理權(quán)（公權(quán)力）重疊的部分（以下簡(jiǎn)稱“公私權(quán)重疊”）。在“公私權(quán)重疊”地帶發(fā)生的行政違法行為，如私人所屬樹木可能影響輸電線路安全或他人住宅采光；居家或在公共場(chǎng)所使用音響設(shè)備可能構(gòu)成噪音污染；非動(dòng)車在樓道等共用部位充電具有安全隱患等。為防止私權(quán)利“溢出”，導(dǎo)致私權(quán)利在相互攀比中不斷擴(kuò)張，甚至陷入“法不責(zé)眾”的僵局，政府施加一定公權(quán)力限制是必要的。但在行政執(zhí)法過程中，應(yīng)當(dāng)注意教育有方和處罰有度。

以李先生被罰事件為例，樹是他花錢買來的，其私有財(cái)產(chǎn)屬性并不因移栽到院外而改變。盡管香樟樹是李先生的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，但作為城市綠化的組成部分，需要遵守《上海市綠化條例》等法律法規(guī)也是理所當(dāng)然的。當(dāng)對(duì)自購(gòu)樹木進(jìn)行修剪時(shí)，涉及到公共空間綠化整體形態(tài)的，事先應(yīng)當(dāng)辦理手續(xù)。出現(xiàn)偏差時(shí)，政府職能部門予以糾正是必要的，但對(duì)偏差行為的處罰定性必須準(zhǔn)確、尺度必須適當(dāng)。

《上海居住區(qū)綠化調(diào)整技術(shù)規(guī)范》能否作為認(rèn)定“砍伐”依據(jù)，業(yè)內(nèi)存疑。筆者認(rèn)為，對(duì)行為人主觀動(dòng)機(jī)的判定，缺乏調(diào)查與合理的理由。如果此案進(jìn)入訴訟階段，處罰決定機(jī)關(guān)負(fù)有證明李先生“砍伐”動(dòng)機(jī)的舉證責(zé)任。

嚴(yán)格執(zhí)法破除“糾違必罰”

行政執(zhí)法的直接目的是規(guī)范社會(huì)行為，深層次的作用是凝聚人心，必須充分考慮處罰的法律效果與社會(huì)效果。行政執(zhí)法人員尤其要摒棄“開罰單就是政績(jī)”的錯(cuò)誤觀念，學(xué)會(huì)正確使用非處罰教育手段。

就“嚴(yán)格執(zhí)法”而言，筆者認(rèn)為，要求在執(zhí)法過程中不徇私、不“任性”、不走樣， 真正做到以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是執(zhí)法人員必須秉公守法，嚴(yán)肅執(zhí)法，嚴(yán)格按照法律規(guī)定和程序辦案，做到公平、公開、公正；二是執(zhí)法人員必須盡職盡責(zé)、全面、客觀地收集違法行為證據(jù)，不搞“態(tài)度執(zhí)法”“關(guān)系執(zhí)法”“指標(biāo)執(zhí)法”；三是破除“糾違必罰”陳舊觀念，在準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)基礎(chǔ)上，善于使用“不予處罰”達(dá)到教育目的。

行政處罰法已于2021年7月15日起施行，其中第三十三條規(guī)定：“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。對(duì)當(dāng)事人違法行為依法不予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育?！?/p>

可以說，以強(qiáng)有力的行政管理防止私人財(cái)產(chǎn)使用權(quán)的“溢出”是必要的，但行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法也不能“任性”。依照法律應(yīng)當(dāng)“不予處罰”的，也必須嚴(yán)格執(zhí)行。

行政執(zhí)法權(quán)是為國(guó)家服務(wù)的，同時(shí)也是為人民服務(wù)的。行政機(jī)關(guān)開罰單也需要考慮是否有利于提高城市軟實(shí)力。上海正在努力打造精細(xì)極致、富有溫度的超大城市管理精細(xì)化樣本。如果把李先生視為參與綠化建設(shè)而又略有過錯(cuò)的熱心人，立足于激活基層社區(qū)每一個(gè)細(xì)胞單元，以引導(dǎo)綠化建設(shè)的參與者行為規(guī)范有序?yàn)槟繕?biāo)，研究處罰尺度，可能效果就會(huì)大不一樣。

《荀子·富國(guó)》中的“不教而誅，則刑繁而邪不勝；教而不誅，則奸民不懲”的記載，提醒著我們要正確處理教育與懲罰的關(guān)系。

（責(zé)編 王茜 美編 劉曉瑩）