生態(tài)旅游發(fā)展中生態(tài)保護的法律保障

邱成梁

生態(tài)旅游是生態(tài)建設(shè)與旅游發(fā)展的深度融合。實踐中，根據(jù)生態(tài)資源的差異性，我國不同區(qū)域生態(tài)旅游發(fā)展的側(cè)重點有所不同，《全國生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》是生態(tài)旅游持續(xù)優(yōu)質(zhì)發(fā)展的重要規(guī)范依據(jù)。生態(tài)文明建設(shè)的未來發(fā)展，需要綜合運用經(jīng)濟手段、社會手段，生態(tài)旅游便有效結(jié)合了多種發(fā)展路徑，是持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的有效載體?！吧鷳B(tài)旅游是以人與自然和諧共生的生態(tài)系統(tǒng)為對象，通過對它的保護性利用，使游客、當(dāng)?shù)鼐用褚约奥糜谓?jīng)營者都受益，并能使大眾受到環(huán)境教育的一種旅游形式?！?生態(tài)旅游是基于自然生態(tài)滿足旅游者要求的旅游模式，同時兼具了生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的雙重功能，是發(fā)展環(huán)境友好型經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟的重要途徑。

在生態(tài)旅游發(fā)展過程中，也面臨著生態(tài)破壞問題。例如，據(jù)2021年5月《新華每日電訊》報道，廣西鳳山地質(zhì)公園出現(xiàn)借旅游開發(fā)之名、破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象。生態(tài)旅游發(fā)展，最核心的問題是處理好生態(tài)保護與旅游發(fā)展之間的關(guān)系，尋求兩者之間的恰當(dāng)定位。生態(tài)旅游發(fā)展中的生態(tài)保護，具有一定的特殊性，應(yīng)得到足夠重視，需要完善相應(yīng)的法律保障體系。在2018年5月18—19日舉行的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習(xí)近平總書記明確提出“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。”法律保障應(yīng)涵蓋生態(tài)旅游發(fā)展全過程的主要環(huán)節(jié)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包括明確權(quán)責(zé)主體、市場準(zhǔn)入評估、市場化補償以及損害救濟等。本文系統(tǒng)梳理相關(guān)法律規(guī)范，具體涉及生態(tài)旅游資源確權(quán)登記制度、生態(tài)旅游開發(fā)評估制度、生態(tài)保護補償制度、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任制度等方面，希望在現(xiàn)有法律規(guī)范和政策框架下，能進一步完善生態(tài)旅游發(fā)展中的生態(tài)保護機制。

一、推進生態(tài)旅游資源確權(quán)登記

在經(jīng)濟社會發(fā)展中，生態(tài)的重要性日益凸顯。要充分發(fā)揮生態(tài)價值，前提是需要推進自然資源確權(quán)登記。確權(quán)制度意在明確權(quán)責(zé)主體，更好地保障生態(tài)權(quán)益，實現(xiàn)多維生態(tài)正義。2021年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》;2019年7月，自然資源部等五部門頒布《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》。上述法律文件提供了規(guī)范基礎(chǔ)，清晰界定所有權(quán)和使用權(quán)、明確權(quán)責(zé)歸屬。“自然資源統(tǒng)一登記是針對生態(tài)空間單元進行的整體性確權(quán)登記。規(guī)定了以生態(tài)空間為獨立登記客體，對國家所有權(quán)行使主體及代表行使主體或代理行使主體登記造冊，以關(guān)聯(lián)方式公示管制性事項等全新的登記規(guī)則?！?從地理學(xué)視角，生態(tài)旅游資源也具有生態(tài)空間單元的屬性，在制度適用上具有可操作性。

生態(tài)旅游本身以生態(tài)環(huán)境、自然資源為基礎(chǔ)，是實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的重要途徑?！吧鷳B(tài)系統(tǒng)所提供的資源與服務(wù)只有折算在旅游產(chǎn)品的價格中，才能在交易活動中獲得游客的付費補償，轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的貨幣資產(chǎn)?！?生態(tài)旅游資源的權(quán)責(zé)明晰與歸屬，將進一步推動生態(tài)旅游的深化發(fā)展。同時，作為一種經(jīng)濟發(fā)展模式，相比于傳統(tǒng)的自然資源確權(quán)，生態(tài)旅游也具有產(chǎn)權(quán)易于清晰界定的特點，更能明確生態(tài)旅游資源的權(quán)責(zé)關(guān)系。實踐中，部分生態(tài)旅游景區(qū)進行了相關(guān)探索，例如2019年6月祁連山國家公園甘肅省片區(qū)完成各類資源統(tǒng)一確權(quán)登記，并進一步明晰了產(chǎn)權(quán)關(guān)系。這不僅為國家公園的有效管理提供了基本的規(guī)范依據(jù)，同時，也會有效促進生態(tài)旅游的發(fā)展。生態(tài)旅游資源確權(quán)登記，在前提上明確了生態(tài)保護的權(quán)責(zé)關(guān)系，這是法律保障體系的第一步。

二、建立生態(tài)旅游開發(fā)評估制度

當(dāng)前，在生態(tài)旅游開發(fā)實踐中，存在諸多破壞生態(tài)、過度開發(fā)的現(xiàn)象。很多生態(tài)旅游景區(qū)都在加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如部分濕地旅游景區(qū)盲目建設(shè)步道，再如泰山景區(qū)為修中天門索道、炸掉部分峰面。甚至存在某些景區(qū)引入了房地產(chǎn)開發(fā)，2021年5月曝光的云南滇池長腰山風(fēng)景區(qū)被違規(guī)瘋狂開發(fā)房地產(chǎn)，滇池周邊自然生態(tài)環(huán)境已經(jīng)遭到嚴重破壞。生態(tài)旅游開發(fā)中，難免會存在人工介入的情況，關(guān)鍵在于將介入的負面影響降到最低，乃至無負面影響。因此，需要建立生態(tài)旅游開發(fā)評估與審批制度，前提上盡最大可能防止出現(xiàn)破壞性開發(fā)。生態(tài)旅游發(fā)展實踐中，也已運用評估制度。例如，在2020年中國生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)高峰論壇上，基于對旅游發(fā)展的評估，發(fā)布了精品線路和示范景區(qū)。

在諸多領(lǐng)域，評估技術(shù)已經(jīng)得到廣泛應(yīng)用，生態(tài)旅游開發(fā)領(lǐng)域也應(yīng)拓展適用。原國家旅游局、環(huán)境保護部2012年9月頒布《國家生態(tài)旅游示范區(qū)管理規(guī)程》《國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)與運營規(guī)范評分實施細則》，這些規(guī)范性文件提供了重要參考依據(jù)。生態(tài)旅游開發(fā)評估制度，涉及經(jīng)濟、社會、文化與生態(tài)等多方面。其中，生態(tài)評估是核心關(guān)鍵，其他評估維度也應(yīng)圍繞生態(tài)影響評估進一步拓展。進行生態(tài)影響評估，主要是確保生態(tài)旅游開發(fā)應(yīng)在生態(tài)自身承載力范圍之內(nèi);超過承載力的開發(fā)，應(yīng)被禁止。在此，也要完善生態(tài)旅游資源的分類機制，根據(jù)生態(tài)旅游資源的不同情況，予以分類評估。特別是生態(tài)脆弱區(qū)，應(yīng)適用更加嚴格的評估標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)旅游開發(fā)實踐中，通過嚴格的評估與審批制度，實際上實行了更加嚴格的市場準(zhǔn)入，實現(xiàn)生態(tài)保護的目的。

三、生態(tài)保護補償制度的適用

在確權(quán)、準(zhǔn)入等環(huán)節(jié)之后，生態(tài)旅游中生態(tài)保護的關(guān)鍵問題，是如何適用生態(tài)補償機制。生態(tài)保護補償制度實現(xiàn)了生態(tài)保護的經(jīng)濟保障。立足于生態(tài)環(huán)境保護以及生態(tài)價值轉(zhuǎn)化，生態(tài)補償是基于生態(tài)成本與生態(tài)價值、運用法律手段來平衡各方利益需求的制度激勵。2016年5月，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》;2019年1月，國家發(fā)改委等部門頒布《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》。上述文件完善了生態(tài)補償機制，有助于進一步實現(xiàn)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境。在這個過程中，要兼顧各方主體的利益需求，才能更好地實現(xiàn)生態(tài)旅游的協(xié)調(diào)發(fā)展。

生態(tài)旅游發(fā)展與生態(tài)補償制度建設(shè)，具有緊密相關(guān)性，旅游生態(tài)補償廣泛應(yīng)用且具有自身的邏輯立場。首先，生態(tài)旅游發(fā)展是市場化生態(tài)補償制度的重要途徑。生態(tài)旅游兼具了生態(tài)價值、經(jīng)濟價值、社會價值等，通過生態(tài)旅游的優(yōu)化發(fā)展，來推動生態(tài)補償制度的市場化。在這個層次上，旅游生態(tài)補償是具有博弈均衡性的制度激勵?！奥糜紊鷳B(tài)補償機制作為各利益相關(guān)群體之間的一種平衡關(guān)系和制約機制，能使各利益相關(guān)群體找到利益與責(zé)任的均衡點，平息矛盾沖突，從而促進地區(qū)整個旅游地體系的可持續(xù)發(fā)展?！?另外，旅游生態(tài)補償適用目的還在于緩和發(fā)展與生態(tài)之間的矛盾。因此，生態(tài)旅游的收益，要合理適度地向生態(tài)保護側(cè)重，即有償使用、反哺補償?shù)倪壿嫛?/p>

四、生態(tài)旅游發(fā)展中生態(tài)破壞的救濟

在生態(tài)旅游發(fā)展中，不可避免地會出現(xiàn)一些生態(tài)破壞的現(xiàn)象。一部分源于不當(dāng)旅游開發(fā)及超承載能力運行。例如，索道纜車已嚴重破壞了玉龍雪山自然生態(tài)，而且實踐中景區(qū)運營超過了其接待能力，引起了冰川的逐步消融。另外，在生態(tài)旅游景區(qū)還普遍存在旅游者破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象，如因旅游產(chǎn)生的垃圾問題及污染問題。源于與其他旅游模式對比，生態(tài)旅游具有自身的特殊性，實踐中生態(tài)破壞現(xiàn)象也難以得到有效治理。面對生態(tài)旅游發(fā)展中生態(tài)破壞現(xiàn)象，《中華人民共和國民法典》第一千二百三十四條及第一千二百三十五條，已建立起相關(guān)法律救濟制度，即生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任制度。生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任制度指向如果出現(xiàn)生態(tài)破壞如何法律救濟的問題，這也是生態(tài)旅游發(fā)展中生態(tài)保護的最后一道防線。

生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任制度主要涉及歸責(zé)問題與責(zé)任形式問題，要保證適用的客觀性和邏輯一致性。“生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任適用過錯歸責(zé)原則，采用‘違反國家規(guī)定的客觀過錯歸責(zé)路徑。在具體責(zé)任形式上，以生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任為中心、并優(yōu)先適用，在特定情況下補充適用賠償損失責(zé)任形式。”1生態(tài)旅游發(fā)展中的生態(tài)破壞，具有更加明顯的潛在性、隱蔽性，在適用過錯歸責(zé)時，應(yīng)適當(dāng)擴大解釋“違反國家規(guī)定”。《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》《中華人民共和國民法典》明確規(guī)定了生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。實際上，在我國生態(tài)旅游發(fā)展中已經(jīng)存在生態(tài)修復(fù)實踐經(jīng)驗，應(yīng)積極予以推廣。為更好地兼顧發(fā)展與保護，應(yīng)側(cè)重生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，以及賠償中生態(tài)修復(fù)資金的?？顚Ｓ?。另外，明確生態(tài)旅游景區(qū)管理者為生態(tài)責(zé)任一方，廣泛適用積極磋商制度，提高生態(tài)保護的及時性和有效性。

在生態(tài)旅游發(fā)展過程中，要堅守生態(tài)環(huán)境底線，堅持生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先。相比于其他旅游模式，生態(tài)旅游本身強調(diào)要立足于優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境。同時，借助生態(tài)旅游為生態(tài)保護提供經(jīng)濟保障，實現(xiàn)旅游發(fā)展與生態(tài)保護的良性互動。生態(tài)旅游發(fā)展的邏輯起點、邏輯重點和邏輯終點，都是生態(tài)保護，這些都需要系統(tǒng)化的法律保障。生態(tài)旅游發(fā)展中生態(tài)保護的法律保障，應(yīng)予以邏輯化、體系化，形成前后連接的邏輯脈絡(luò)，實現(xiàn)全覆蓋、無死角的保護。

（作者系該院講師;收稿日期：2021-06-15）

[責(zé)任編輯：吳巧紅;責(zé)任校對：宋志偉]