創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)視角下澳大利亞農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制改革經(jīng)驗(yàn)及啟示

周娜 馬紅坤 毛世平

摘要： 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，科技是根本性、決定性的力量。為了給中國的農(nóng)業(yè)科技體制改革提供經(jīng)驗(yàn)，本文在創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)視角下，梳理總結(jié)了澳大利亞以用戶導(dǎo)向?yàn)楹诵牡霓r(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制改革經(jīng)驗(yàn)：在創(chuàng)新需求方面，農(nóng)業(yè)科技從研究導(dǎo)向到用戶導(dǎo)向，研究優(yōu)先項(xiàng)目覆蓋多層次、多方面的農(nóng)業(yè)科技需求;在創(chuàng)新環(huán)境方面，建立行業(yè)和政府共同投資制度，通過農(nóng)業(yè)研究和發(fā)展公司（RDC）制訂農(nóng)業(yè)科技研發(fā)規(guī)劃和優(yōu)先項(xiàng)目，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化;動態(tài)監(jiān)測農(nóng)業(yè)研究和發(fā)展公司運(yùn)行績效，運(yùn)營信息公開透明;法律體系完備，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度強(qiáng)，形成了具有動態(tài)性、生長性、開放性的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合目前中國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制存在的問題，提出對中國的啟示：塑造系統(tǒng)觀念，指引角色轉(zhuǎn)換和行為變革;提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的組織化程度，助推小農(nóng)戶采納現(xiàn)代科技成果;建立區(qū)域性和全國性的農(nóng)業(yè)行業(yè)科技中心，構(gòu)建“產(chǎn)學(xué)研用”相結(jié)合的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。

關(guān)鍵詞：澳大利亞;農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新;創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)

中圖分類號： S-01?? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A?? 文章編號： 1000-4440（2021）04-1064-07

Reform of Australian agricultural science and technology management system and its enlightenment from the perspective of innovation ecosystem

ZHOU Na， MA Hong-kun， MAO Shi-ping

（Institute of Agricultural Economics and Development， Chinese Academy of Agricultural Sciences， Beijing 100081， China）

Abstract： Science and technology are the fundamental and decisive force to realize the comprehensive revitalization of rural areas and the modernization of agriculture and rural areas. In order to provide experience for China′s agricultural science and technology system reform， Australia′s user-oriented agricultural science and technology innovation system reform experience was summarized from the perspective of the innovation ecosystem. In terms of innovation needs， agricultural science and technology has changed from research orientation to user orientation. The research priorities cover multi-level and multi-faceted agricultural science and technology needs. In terms of the innovation environment， a joint investment system between industry and government was established， and the industrial science and technology research and development planning and research priorities were formulated by rural development corporations （RDC） to promote the transformation of agricultural science and technology achievements. The operation performance of rural development corporations was dynamically monitored， and the information was transparent. The legal system was complete and intellectual property protection was strong， so a dynamic， growing and open agricultural science and technology innovation ecosystem was formed. On this basis， combined with the existing problems of Chinese agricultural science and technology innovation system， we put forward enlightenments to China： shaping system concepts， guiding role transformation and behavioral changes， enhancing the organization degree of agricultural producers， helping small farmers to adopt modern scientific and technological achievements， establishing regional and national agricultural science and technology centers， and building an agricultural science and technology innovation ecosystem combining production， education， research and application.

Key words： Australia;agricultural science and technology innovation;innovation ecosystem

建設(shè)創(chuàng)新型國家和世界科技強(qiáng)國的目標(biāo)要求中國實(shí)施科技創(chuàng)新和體制創(chuàng)新雙輪驅(qū)動。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化科技體制改革實(shí)施方案》以及2016年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)科技體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的意見》指出，要加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制改革。目前，中國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制仍然以政府和科技供給端為主導(dǎo)，科技成果轉(zhuǎn)化率較低，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制不能完全適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)需求。20世紀(jì)80年代，澳大利亞農(nóng)產(chǎn)品出口競爭力降低背景下的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制改革，解決了農(nóng)業(yè)科技與生產(chǎn)脫節(jié)的問題，提升了農(nóng)業(yè)科技的商業(yè)回報(bào)率，增強(qiáng)了農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。在地理環(huán)境上，中國和澳大利亞同屬于幅員遼闊的國家，兩國國內(nèi)各地區(qū)的氣候、地形和水文等自然條件差異巨大。在宏觀環(huán)境上，中國與20世紀(jì)80年代的澳大利亞一樣，都面對著農(nóng)產(chǎn)品國際競爭的壓力。澳大利亞作為出口型農(nóng)業(yè)國家，其農(nóng)產(chǎn)品面對的是向國際社會出口的壓力，而中國則面對的是由于國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量亟需提升[1]，成本較高，導(dǎo)致國內(nèi)市場遭遇國際農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口沖擊的壓力。如何使中國農(nóng)產(chǎn)品在國際競爭中擺脫劣勢？可以從經(jīng)歷過相似發(fā)展階段的澳大利亞的農(nóng)業(yè)科技體制改革中尋找可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1 澳大利亞農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制改革的動因

20世紀(jì)80年代，澳大利亞原有的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新存在體制僵化，力量分散，缺乏合作以及研發(fā)優(yōu)先項(xiàng)目不科學(xué)等問題，加之澳元匯率上升致使農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力下降。為了提高澳大利亞農(nóng)業(yè)的競爭力，澳大利亞政府進(jìn)行多輪論證，最終確定了包括農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制改革在內(nèi)的一系列政策措施。

原有澳大利亞農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制僵化且力量分散是根本動因。第一，各科技創(chuàng)新機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立，力量分散。各研究主體及各細(xì)分行業(yè)的研發(fā)資金管理方式不同，各地方和各機(jī)構(gòu)的科技投資沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序，農(nóng)業(yè)科技資金管理和研究導(dǎo)向較為分散和混亂，各個(gè)研究機(jī)構(gòu)都各自為政，研究項(xiàng)目確定的隨意性較大。各個(gè)研發(fā)機(jī)構(gòu)之間缺乏合作，信息封閉，每個(gè)州都通過農(nóng)業(yè)行業(yè)科技研發(fā)活動來滿足本地區(qū)行業(yè)發(fā)展要求，但由于行業(yè)科技創(chuàng)新不可避免地存在共性，不同州的科技創(chuàng)新機(jī)構(gòu)之間缺乏交流，相似的研究孤立進(jìn)行，勢必造成科技創(chuàng)新項(xiàng)目低水平重復(fù)，資源浪費(fèi)[2]以及國家層面的農(nóng)業(yè)科技問題缺乏投資和研發(fā)人員等問題。第二，科技資源分配固化，研發(fā)優(yōu)先項(xiàng)目的確定不科學(xué)。政府的農(nóng)業(yè)科技資金都分流到有限的公立機(jī)構(gòu)，如澳大利亞研究科學(xué)與工業(yè)研究組織（CSIRO）、大學(xué)，并且上一年得到科技資金的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，往往下一年又能夠獲得資助，因此形成固化和壟斷，使得科技創(chuàng)新資源過于集中于某些機(jī)構(gòu)和個(gè)人[3]，研究內(nèi)容反映的不是生產(chǎn)者的需要，而是個(gè)別研究機(jī)構(gòu)和研究者的利益和興趣。原有的農(nóng)業(yè)研發(fā)優(yōu)先項(xiàng)目確定和科技創(chuàng)新資金分配是由來自公立機(jī)構(gòu)（CSIRO、一些大學(xué)和政府農(nóng)業(yè)部門）的優(yōu)秀科學(xué)家確定的，雖然科學(xué)家盡量保持客觀公正，但是仍然不可避免地將資源向本機(jī)構(gòu)和特定個(gè)人傾斜，使得研發(fā)優(yōu)先項(xiàng)目的確定不能完全符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的科技需求。在國家層面農(nóng)業(yè)研發(fā)優(yōu)先項(xiàng)目的確定，沒有固定的程序，雖然征詢了大批專家的意見，但是過程的不科學(xué)使得現(xiàn)有體系在優(yōu)先項(xiàng)目的確定上更傾向于體現(xiàn)某些個(gè)人和團(tuán)體的意志，難以科學(xué)地確定對于國家發(fā)展最有利或者最適宜的研發(fā)優(yōu)先項(xiàng)目[4]。

澳元匯率上升導(dǎo)致出口競爭力下降是直接動因。澳大利亞農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要位置，由于地廣人稀，澳大利亞農(nóng)業(yè)是出口導(dǎo)向型，出口率占總產(chǎn)量的60%～70%[2]，在農(nóng)業(yè)出口率如此高的一個(gè)國家，匯率對農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的影響至關(guān)重要。20世紀(jì)80年代，受澳元匯率上升的影響，澳大利亞農(nóng)產(chǎn)品出口遭遇寒冬，出口率下降，國際市場份額萎縮，國際競爭力降低，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值顯著下降[5]。時(shí)任農(nóng)業(yè)部部長認(rèn)為，拯救農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在于農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新[4]。因此，農(nóng)產(chǎn)品競爭壓力成為澳大利亞農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制改革的直接動因。

2 創(chuàng)新生態(tài)視角下農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制改革的主要內(nèi)容

創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)源于演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展，在傳統(tǒng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，充分考慮了用戶的作用，形成政府、企業(yè)、學(xué)?？蒲袡C(jī)構(gòu)、用戶四螺旋結(jié)構(gòu)。創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)是繼線性創(chuàng)新模式、國家創(chuàng)新體系之后，創(chuàng)新體制發(fā)展的第三階段。科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)各主體之間的關(guān)聯(lián)互通、競爭合作共生，類似于自然界的生態(tài)系統(tǒng)，各組織間的相互作用推動整個(gè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)化，形成動態(tài)平衡[6]。這一階段政策重點(diǎn)在于提供需求側(cè)政策和環(huán)境面政策。為了實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新的突破發(fā)展，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)已成為主流發(fā)達(dá)國家在科技創(chuàng)新政策變革中的著力點(diǎn)，因此在創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)視角下分析澳大利亞農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制改革，對中國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制變革有較強(qiáng)的指引作用和借鑒價(jià)值。

澳大利亞農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制改革主要是通過農(nóng)業(yè)研究和發(fā)展公司（RDC）體制架構(gòu)起具有動態(tài)性、生長性、開放性的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。1989年，澳大利亞政府成立了農(nóng)業(yè)各行業(yè)的研究和發(fā)展公司，隨著不斷調(diào)整形成以RDC為核心的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系。RDC分為法定RDC和行業(yè)獨(dú)資RDC，相比之下，行業(yè)獨(dú)資RDC能夠提高RDC對本行業(yè)的控制程度，更具靈活性和行業(yè)代表性，同時(shí)能促進(jìn)市場驅(qū)動型的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，因此行業(yè)獨(dú)資RDC數(shù)量不斷增加，目前15個(gè)RDC中有10個(gè)是行業(yè)獨(dú)資RDC。除了專注于農(nóng)業(yè)細(xì)分行業(yè)的RDC外，還有一些特殊職能的RDC，如主要負(fù)責(zé)跨行業(yè)研究的土地和水資源RDC以及支持小型成熟行業(yè)和新型行業(yè)的農(nóng)村工業(yè)RDC。RDC采用公司制，由董事會進(jìn)行管理，董事會設(shè)有主席和董事，主席和董事由農(nóng)業(yè)、水資源和環(huán)境部部長任命，資金主要來源于行業(yè)征稅、政府配套資金和專利費(fèi)。RDC每五年需要制訂研發(fā)計(jì)劃，并根據(jù)研發(fā)計(jì)劃制訂財(cái)政年度的運(yùn)營計(jì)劃，運(yùn)營計(jì)劃明確了該年度RDC資助的研發(fā)項(xiàng)目、資助方式和程度。RDC獲得的收益主要是用于資助下一年的研發(fā)項(xiàng)目和支付董事會成員的報(bào)酬。RDC體制下的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)需求端包括行業(yè)生產(chǎn)者和政府社區(qū)，供給端包括CSIRO、合作研究中心（CRCs）等，二者之間通過RDC組織實(shí)現(xiàn)有效地溝通和利益耦合，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技供需主體之間共生共榮。

2.1 需求側(cè)政策

需求側(cè)政策是改變以往以供給側(cè)為主的科技創(chuàng)新體系，使科技創(chuàng)新對準(zhǔn)需求端，由需求引發(fā)創(chuàng)新，也是用戶導(dǎo)向的體現(xiàn)。澳大利亞農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制中各個(gè)農(nóng)業(yè)行業(yè)的RDC成為用戶表達(dá)需求的主要組織載體，并且在該體制下實(shí)現(xiàn)了地方需求和國家需求、市場需求和社會需求的耦合。

農(nóng)業(yè)科技從研究導(dǎo)向轉(zhuǎn)為用戶導(dǎo)向。原有的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制是以研究者為中心，研究者決定提供何種成果，生產(chǎn)者只能被動接受，研究者沒有來自生產(chǎn)端的壓力。農(nóng)產(chǎn)品出口競爭力降低的現(xiàn)實(shí)壓力，使得澳大利亞政府不得不在農(nóng)業(yè)科技研發(fā)優(yōu)先項(xiàng)目上優(yōu)先考慮行業(yè)和生產(chǎn)者的實(shí)際需求。農(nóng)業(yè)細(xì)分行業(yè)研究優(yōu)先項(xiàng)目的確定不再是州政府各自為政，而是由RDC牽頭，通過行業(yè)概況分析、現(xiàn)有資源分析、未來研究和發(fā)展計(jì)劃、實(shí)現(xiàn)計(jì)劃能力分析、改進(jìn)計(jì)劃、專家咨詢、實(shí)施規(guī)劃7個(gè)步驟來科學(xué)地制訂研發(fā)規(guī)劃和優(yōu)先項(xiàng)目[3]。RDC將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的農(nóng)業(yè)科技需求信息匯聚起來，制訂以用戶需求為中心的農(nóng)業(yè)科技研究優(yōu)先項(xiàng)目，體現(xiàn)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中最核心的特點(diǎn)，即用戶導(dǎo)向創(chuàng)新，使得農(nóng)業(yè)科技研發(fā)更為高效，研究成果的經(jīng)濟(jì)回報(bào)率迅速提升。

研究優(yōu)先項(xiàng)目覆蓋多層次、多方面的農(nóng)業(yè)科技需求。在研究優(yōu)先項(xiàng)目的確定中，國家層面的研究優(yōu)先項(xiàng)目也納入規(guī)劃之中，改變了以往國家層面科技問題無人投資和研究的困境。為了實(shí)現(xiàn)政府優(yōu)先項(xiàng)目和行業(yè)優(yōu)先項(xiàng)目的有效銜接，RDC要分別從政府和行業(yè)收集優(yōu)先項(xiàng)目，政府優(yōu)先選擇對社會公眾和生態(tài)環(huán)境具有技術(shù)溢出效應(yīng)的科技創(chuàng)新項(xiàng)目，行業(yè)優(yōu)先選擇有利于農(nóng)業(yè)行業(yè)發(fā)展和市場盈利能力提升的科技創(chuàng)新項(xiàng)目，由于二者之間的選擇導(dǎo)向不同，所以RDC要與政府、行業(yè)進(jìn)行透明且深度的溝通，如農(nóng)業(yè)、水資源和環(huán)境部官員半正規(guī)出席RDC的董事會會議，這也是加深了解和溝通的過程，以此對優(yōu)先項(xiàng)目的確定達(dá)成共識。研究優(yōu)先項(xiàng)目的確定綜合多方利益，兼顧地方需求和國家需求、市場需求和社會需求，作為計(jì)劃和決策的基礎(chǔ)，更能靈活地回應(yīng)科技需求的變化。

2.2 環(huán)境面政策

環(huán)境面政策為各主體的競爭、協(xié)同提供良好的環(huán)境，充分發(fā)揮市場的作用，為系統(tǒng)自組織演化創(chuàng)造良好環(huán)境。澳大利亞農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制改革的環(huán)境面政策主要集中于投資、問責(zé)和法律等方面制度的完善。

建立行業(yè)和政府共同投資制度，公司制促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化。改革前，政府主導(dǎo)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新資金的分配。改革后，農(nóng)業(yè)RDC體系中行業(yè)和政府共同出資，澳大利亞農(nóng)業(yè)行業(yè)組織程度較高，行業(yè)依托RDC向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者征收科技稅，在改革初期規(guī)定行業(yè)征稅要低于行業(yè)生產(chǎn)總值（GVP）的0.2%，目前限制在GVP的0.5%，并且逐漸呈放開行業(yè)投資限制的趨勢;政府根據(jù)行業(yè)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者征稅的數(shù)額配比政府部門財(cái)政資金劃撥，最高以行業(yè)生產(chǎn)總值的0.5%作為政府農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)投入[7]。公司制使得RDC投資的農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目更強(qiáng)調(diào)市場回報(bào)率，具有明確的科技成果轉(zhuǎn)化前景和市場回報(bào)率的研究項(xiàng)目才能夠獲得RDC的科研經(jīng)費(fèi)。

動態(tài)監(jiān)測評估RDC運(yùn)行績效，運(yùn)營信息公開透明。RDC和行業(yè)、政府等利益相關(guān)者就一系列資金和管理事宜達(dá)成法定投資協(xié)議（SFA），該協(xié)議每四年重新談判修訂，并對RDC的透明度和運(yùn)行績效評估報(bào)告作出規(guī)定。RDC績效評估報(bào)告依據(jù)法律和SFA規(guī)定的義務(wù)和戰(zhàn)略計(jì)劃進(jìn)行評定，評估范圍和頻率需得到農(nóng)業(yè)、水資源和環(huán)境部的同意?？冃гu估的技術(shù)過程由獨(dú)立專家負(fù)責(zé)，最終的績效評估報(bào)告和對績效不足之處的改進(jìn)方案需提交給農(nóng)業(yè)、水資源和環(huán)境部部長，并向公眾公開。同時(shí)農(nóng)業(yè)、水資源和環(huán)境部的官員們還會半正規(guī)出席RDC董事會會議，并公開RDC董事會會議記錄。這些舉措保證了公眾和政府部門對于RDC項(xiàng)目選擇決策、工作內(nèi)容、科技產(chǎn)出的知情權(quán)，也激勵(lì)RDC通過不斷提高自身的運(yùn)行績效來促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技不斷進(jìn)步。

法律體系完備，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度強(qiáng)。以農(nóng)業(yè)RDC為核心的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制根據(jù)完善的法律體系確定。大部分法定RDC的設(shè)立是基于《農(nóng)業(yè)行業(yè)與能源研究和發(fā)展法案》（PIERD），該法案于1989年施行，到目前為止經(jīng)過3次修訂，只有1個(gè)葡萄和葡萄酒行業(yè)法定RDC，它是根據(jù)行業(yè)法律《澳大利亞葡萄酒法》設(shè)立，而行業(yè)獨(dú)資的RDC則都是基于行業(yè)法律和《公司法》設(shè)立。RDC的問責(zé)和信息披露制度也應(yīng)符合《澳大利亞公共治理、績效和問責(zé)法》，除SFA中對RDC的信息要求外，RDC受《信息自由法》的保護(hù)。通過以上法律，每個(gè)RDC都有適用于自身運(yùn)行的行業(yè)法律，同時(shí)還通過監(jiān)督問責(zé)和信息保護(hù)等通用法律來規(guī)范其行為，形成一個(gè)完備有序的法律體系。澳大利亞知識產(chǎn)權(quán)法律體系完備，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)服務(wù)市場化程度高。

綜上所述，在以RDC為核心的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制中，政府由主導(dǎo)者變?yōu)橥顿Y者和監(jiān)督者，行業(yè)地位明顯提升，加之完備的法律和問責(zé)制度，共同構(gòu)成一個(gè)動態(tài)開放的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。改革前，政府對于農(nóng)業(yè)科技研發(fā)大包大攬，科技資金投資、人員管理、優(yōu)先項(xiàng)目確定等都屬于政府的管理范疇，改革后，人員管理、優(yōu)先項(xiàng)目確定都完全脫離政府的管理，政府保留的權(quán)力只有問責(zé)權(quán)和政府出資的分配權(quán)。行業(yè)在投資、用戶需求表達(dá)和監(jiān)督方面的地位明顯提升。RDC制度建立了行業(yè)和政府共同投資的研發(fā)投資制度，政府匹配資金主要起到杠桿作用，用部分政府投資來撬動社會資金和行業(yè)資金的投入，私人投資的規(guī)模不斷擴(kuò)大，逐漸達(dá)到總投資規(guī)模的50%[8]。培育行業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者成為農(nóng)業(yè)科技投資主體，擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)科技研發(fā)投資規(guī)模，為農(nóng)業(yè)科技研發(fā)爭取到更充裕的資金投入。行業(yè)對農(nóng)業(yè)科技的監(jiān)督能力增強(qiáng)。通過績效評估報(bào)告和法定投資協(xié)議等形式，行業(yè)生產(chǎn)者對RDC的決策、成果產(chǎn)出都有一定的監(jiān)督問責(zé)權(quán)，由于信息披露制度，行業(yè)生產(chǎn)者能有效監(jiān)督行業(yè)RDC。由此，多主體參與的RDC體制將農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的需求端和供給端有效銜接起來，原來封閉的農(nóng)業(yè)科技過程向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者打開，形成“產(chǎn)學(xué)研用”聯(lián)動的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)（圖1），實(shí)現(xiàn)研發(fā)→應(yīng)用→再研發(fā)→再應(yīng)用不斷螺旋升級的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，形成一個(gè)具有動態(tài)性和生長性的科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。

澳大利亞生產(chǎn)力委員會曾對RDC的運(yùn)行績效進(jìn)行專項(xiàng)評估[9]，認(rèn)為基于RDC體制建構(gòu)的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)對于提高農(nóng)業(yè)行業(yè)生產(chǎn)績效、環(huán)境效益和社會效益發(fā)揮了重要作用。第一，行業(yè)RDC推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和競爭力增強(qiáng)。如，漁業(yè)RDC針對西部龍蝦的一系列研究開發(fā)項(xiàng)目，使得龍蝦行業(yè)的效益至少提升了4%。第二，行業(yè)RDC提高了農(nóng)業(yè)生態(tài)效益和社會效益。如，棉花RDC通過一系列研發(fā)，成為推動棉花行業(yè)減少農(nóng)藥使用的主要推動力，農(nóng)藥有效成分總量減少80%以上;雞蛋RDC通過投資預(yù)防和檢測沙門氏菌研究，有效改善澳大利亞公眾在沙門氏菌控制方面的健康狀況。由此可以看出，澳大利亞農(nóng)業(yè)行業(yè)RDC科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)明顯提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，有效支撐了農(nóng)業(yè)行業(yè)發(fā)展，同時(shí)為公共食品安全和生態(tài)環(huán)境改善做出重要貢獻(xiàn)。

3 中國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制面臨的問題

弄清中國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制面臨的問題，才能為中國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制改革吸收更具針對性和可操作性的經(jīng)驗(yàn)。

政府是農(nóng)業(yè)科技的主導(dǎo)者，其科研服務(wù)能力有待提高。資金投入方面，在中國農(nóng)業(yè)科技資金投入的結(jié)構(gòu)中，政府資金占絕大多數(shù)。在研究方向上，主要是國家相關(guān)部委參考領(lǐng)域內(nèi)專家意見形成研究指南，是部分政府官員和其賞識的科學(xué)家之間的相互理解，難以代表國家發(fā)展的真正需求[10]。由于在資金和方向上處于絕對控制地位，政府在農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域中側(cè)重于管理，市場機(jī)制在農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域中的作用尚未充分發(fā)揮，政府科研服務(wù)方式有待改進(jìn)，對科研人員和科技成果需求者的服務(wù)功能較弱。

研究機(jī)構(gòu)之間條塊分割，缺乏長效合作機(jī)制。中國目前的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制與改革之前的澳大利亞相似，各地區(qū)研究機(jī)構(gòu)各自為政，各研究機(jī)構(gòu)之間尚未形成體系化的合作機(jī)制。機(jī)構(gòu)設(shè)置上，各個(gè)行政區(qū)之間針對同一產(chǎn)業(yè)設(shè)置相似機(jī)構(gòu)。研究內(nèi)容上，不同行政區(qū)針對同一農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的研究內(nèi)容存在共性，存在低水平重復(fù)研究。雖然研究內(nèi)容存在共性，但是中國各省份的研究機(jī)構(gòu)之間并沒有形成普遍長效合作機(jī)制，合作形式多是依托單個(gè)項(xiàng)目的短期合作。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者組織程度低，采納現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技成果的能力和意愿較低。中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者仍以一家一戶的小農(nóng)戶為主，經(jīng)營規(guī)模小，單位生產(chǎn)成本較高，購買科技成果的意愿較低，真正實(shí)際運(yùn)作的新型經(jīng)營主體只占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的一小部分，相應(yīng)的農(nóng)業(yè)科技社會化服務(wù)體系尚不成熟?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技體系在征集小農(nóng)戶意見，收取農(nóng)業(yè)科技成果使用費(fèi)等方面存在巨大的交易成本和道德風(fēng)險(xiǎn)。

中國農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域法律基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不足。中國缺乏農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域的專門性法律，涉及到農(nóng)業(yè)科技的法律主要有《農(nóng)業(yè)法》等基本法，以及《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》等針對其他領(lǐng)域的法律。雖然有《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》，但是缺乏農(nóng)業(yè)科技“產(chǎn)學(xué)研用”系統(tǒng)性的法律。中國的農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)和市場化服務(wù)水平低，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度較低，專利侵權(quán)的法定賠償額低于專利平均許可費(fèi)，專利侵權(quán)違法成本較低[11]。

4 對中國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制改革的啟示

當(dāng)前，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在國際競爭中處于相對劣勢的地位[12-13]，是綜合國力競爭中的短板。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的物質(zhì)表現(xiàn)，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)力的內(nèi)核。目前中國農(nóng)業(yè)科技供給端和需求端連通不暢，農(nóng)業(yè)科技供給與需求結(jié)構(gòu)不吻合，政策管理的重點(diǎn)仍在供給側(cè)，致使有效供給不足，影響農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的轉(zhuǎn)化率和回報(bào)率。因此，澳大利亞的以用戶導(dǎo)向?yàn)楹诵牡霓r(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制改革，能夠?yàn)橹袊r(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制的改革方向提供有益借鑒。結(jié)合中國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制存在的問題和澳大利亞農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制改革經(jīng)驗(yàn)，對中國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制改革提出以下建議：

第一，塑造系統(tǒng)觀念，指引角色轉(zhuǎn)換和行為變革。在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制中，政府事無巨細(xì)地承擔(dān)著農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新任務(wù)，反而壓抑了其他主體的積極性，而且不一定能產(chǎn)出真正為生產(chǎn)者所需的科技成果。因此，應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，讓農(nóng)業(yè)科技研究回歸本源，由實(shí)踐引發(fā)需求，研究成果由使用者付費(fèi)。對此政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，由管理者向監(jiān)督者和服務(wù)者轉(zhuǎn)變，做好信息服務(wù)和誠信監(jiān)督工作，為市場和生產(chǎn)者讓位。研究者應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，由原來的唯論文向?yàn)樯a(chǎn)服務(wù)轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者也要轉(zhuǎn)變觀念，克服依賴心理，從被動接受的消極狀態(tài)，到積極主動尋求技術(shù)，通過集體化組織表達(dá)技術(shù)需求，并為技術(shù)使用付費(fèi)。只有各主體從觀念上進(jìn)行轉(zhuǎn)變，才能為農(nóng)業(yè)科技體制改革注入內(nèi)生動力，實(shí)現(xiàn)行為方式的變革和各主體角色的轉(zhuǎn)換。

第二，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的組織化程度，助推小農(nóng)戶采納現(xiàn)代科技成果。澳大利亞農(nóng)業(yè)科技體制改革的重要內(nèi)容是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者納入體系之中，使得行業(yè)的需求表達(dá)、科技投資、應(yīng)用成果有了順暢的溝通渠道。中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者類型多種多樣，總體是以小農(nóng)戶為主體，以各類新型經(jīng)營主體為先導(dǎo)。對于零散的小農(nóng)戶，可以通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、集體經(jīng)濟(jì)組織、國有農(nóng)場等形式將其組織起來，將小農(nóng)戶吸納到農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體中，降低小農(nóng)戶投資農(nóng)業(yè)科技的識別難度和交易成本。對于新型經(jīng)營主體，可以通過行業(yè)協(xié)會和聯(lián)合社等方式擴(kuò)大管理服務(wù)規(guī)模?？偠灾?，因地制宜地采取扁平化或垂直化的組織方式，將小農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者組織起來，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對農(nóng)業(yè)科技的需求表達(dá)、科技投資、應(yīng)用成果等活動提供一定的組織依托，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的力量和聲音匯聚起來，打通生產(chǎn)者與研究者之間信息交流、利益聯(lián)結(jié)的通道。

第三，建立區(qū)域性和全國性的農(nóng)業(yè)行業(yè)科技中心，構(gòu)建“產(chǎn)學(xué)研用”相結(jié)合的農(nóng)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。通過建立功能類似于澳大利亞RDC的農(nóng)業(yè)行業(yè)科技中心，來架構(gòu)起研究機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、政府之間的溝通合作機(jī)制。在研發(fā)資金投資上，借鑒RDC的共同投資制度，堅(jiān)持“誰受益誰投資”的原則，生產(chǎn)者投資和政府投資相結(jié)合，共同投資具有商業(yè)價(jià)值和社會效益的農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目。同時(shí)，還要注重因地制宜，對于特色農(nóng)產(chǎn)品的研發(fā)資金適當(dāng)提高生產(chǎn)者投資比例，對于大宗農(nóng)產(chǎn)品的研發(fā)資金提高政府的投資比例。在科技研發(fā)方向上，生產(chǎn)者和政府分別基于生產(chǎn)需求和社會發(fā)展需要提出農(nóng)業(yè)科技需求方向，通過農(nóng)業(yè)行業(yè)科技中心實(shí)現(xiàn)二者的溝通和協(xié)商，在程序上可以借鑒澳大利亞的7步法，多主體進(jìn)行多輪論證，保證研究方向科學(xué)地囊括行業(yè)需求、政府需求、國家需求、地方需求。在績效評估上，首先要建立科技項(xiàng)目績效評估機(jī)制，并接受政府和生產(chǎn)者的監(jiān)督，使得科技成果供應(yīng)者根據(jù)需求端的意見對科技供給內(nèi)容、方式進(jìn)行調(diào)整，形成需求—研發(fā)—反饋—再調(diào)整的協(xié)同演進(jìn)模式。區(qū)域性的農(nóng)業(yè)行業(yè)中心不止具有行業(yè)上的共性，還具有自然環(huán)境、農(nóng)耕文化等地域有關(guān)因素的共性，可以整合區(qū)域內(nèi)部農(nóng)業(yè)行業(yè)科技資源，避免低水平重復(fù)，形成農(nóng)業(yè)行業(yè)區(qū)域性的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。全國性的農(nóng)業(yè)行業(yè)科技中心則負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)行業(yè)具有全局性科技問題的投資和研究方向的確定，在全國農(nóng)業(yè)細(xì)分行業(yè)內(nèi)形成各主體互動交流、協(xié)同演進(jìn)的大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。

第四，完善農(nóng)業(yè)科技法律法規(guī)體系，打好科技政策組合拳。首先，建立農(nóng)業(yè)科技改革的法律依據(jù)，完善法律法規(guī)。加快制定農(nóng)業(yè)科技專門性法律，將各項(xiàng)涉及農(nóng)業(yè)科技的法律規(guī)定統(tǒng)一在一個(gè)系統(tǒng)的法律框架下，為農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制改革提供系統(tǒng)有效的法律依據(jù)。完善《專利法》中農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例，使其更具可操作性，同時(shí)提高農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大司法保護(hù)力度。其次，多種措施相互配合，政策組合優(yōu)化充分發(fā)揮改革措施“1+1>2”的合力。澳大利亞的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制改革中，農(nóng)業(yè)科技指南科學(xué)制訂，行業(yè)和政府共同投資，以用戶需求為中心，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)RDC的運(yùn)營自主權(quán)等措施配合實(shí)施，互為前提和基礎(chǔ)，是一體之多面，單個(gè)措施的簡單疊加則難以達(dá)到理想中的改革效果。中國應(yīng)針對轉(zhuǎn)變觀念，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者組織程度，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新中的參與度等各項(xiàng)措施做好政策組合優(yōu)化，統(tǒng)籌各部門資源，科學(xué)制訂各項(xiàng)措施的實(shí)施順序和配套措施。

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（責(zé)任編輯：王 妮）

收稿日期：2021-05-19

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71761147005）;中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院科技創(chuàng)新工程項(xiàng)目（ASTIP-IAED-2021-05）

作者簡介：周 娜（1995-），女，河北衡水人，碩士研究生，主要從事科技創(chuàng)新與發(fā)展研究。（Tel）18910021904;（E-mail）18910021904@163.com

通訊作者：毛世平，（E-mail）maoshiping@caas.cn