地方金融監(jiān)管的合作治理路徑

金融創(chuàng)新的蓬勃發(fā)展使得地方往往成為金融活力與創(chuàng)造力迸發(fā)之地，但同時也使其成為金融監(jiān)管薄弱之地，易誘發(fā)金融風(fēng)險隱患。而通過多元主體、多元規(guī)范、多元機制的合作治理模式，形成中央金融監(jiān)管主體與地方金融監(jiān)管主體、行政監(jiān)管與自我監(jiān)管良性互動的合作治理格局，賦權(quán)于地方政府（包括市縣層級行政主體）乃至市場主體的過程中，各取優(yōu)長亦是為彼此賦能，如此才能構(gòu)建精準有效的監(jiān)管體系。

伴隨著金融多元化發(fā)展，金融監(jiān)管模式往往容易在一定程度上滯后于市場實踐。金融創(chuàng)新活躍與金融風(fēng)險高發(fā)的地方金融實踐，本質(zhì)上映射了金融監(jiān)管多元目標(biāo)衡平的復(fù)雜性以及創(chuàng)新監(jiān)管的迫切性。

地方金融監(jiān)管的現(xiàn)實難題

隨著我國金融管理體制改革的不斷深入，地方金融管理取得了明顯的成效，但在實踐中仍面臨一些難題。一是權(quán)責(zé)邊界模糊。繼2017年全國金融工作會議明確地方負責(zé)監(jiān)管“7+4”類機構(gòu)后，實踐中仍存在監(jiān)管職能分散、監(jiān)管邊界不清和多頭監(jiān)管等問題。二是協(xié)調(diào)機制運行不暢?？v向而論，央地金融監(jiān)管部門間缺乏有效的信息共享機制。橫向而論，地方政府部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機制。地方金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管分散于金融辦、商務(wù)局等多個部門，多頭監(jiān)管碎片化。三是監(jiān)管資源略顯不足。金融科技時代參與主體的多元化使金融風(fēng)險更具擴散性?？h域化經(jīng)營使金融風(fēng)險向縣域地區(qū)集聚，基層監(jiān)管資源不足的矛盾越發(fā)凸顯。

地方金融監(jiān)管與合作治理的內(nèi)在契合性分析

合作治理的內(nèi)涵

合作治理是為了實現(xiàn)特定行政目標(biāo)，由多方主體（公權(quán)力機關(guān)、私人主體、第三方）借助多種機制、采用多種手段在監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)揮合力。通過監(jiān)管者、利害關(guān)系人和具有相關(guān)專業(yè)知識的各方共享信息、協(xié)商互動、互相學(xué)習(xí)以調(diào)試監(jiān)管規(guī)則，保持監(jiān)管框架的動態(tài)性以及公私界限的模糊性，從而建立信任關(guān)系，提升監(jiān)管效能。

合作治理與地方金融監(jiān)管的內(nèi)在契合性

包容性的多元社會結(jié)構(gòu)以及行政任務(wù)的多元性要求行政邊界的位移性、相對性以及行政活動與手段的多樣性。本質(zhì)而言，合作治理模式是與社會多元結(jié)構(gòu)以及金融發(fā)展趨勢相適應(yīng)的一種治理機制。

就金融結(jié)構(gòu)而論，一方面，傳統(tǒng)金融體系擁有相對完善的監(jiān)管規(guī)則;另一方面，地方存在大量的非傳統(tǒng)金融組織，其誕生與發(fā)展具有漸進性、自下而上的特征。金融混業(yè)化趨勢、金融地方化趨勢以及金融科技的背景使得金融機構(gòu)（準金融機構(gòu)）與金融市場呈現(xiàn)越發(fā)明顯的異質(zhì)性與多元性。

就監(jiān)管對象而論，地方金融監(jiān)管的對象與傳統(tǒng)金融相比具有不同的特質(zhì)：首先，非傳統(tǒng)金融特征是非標(biāo)準化、依靠私人契約，私權(quán)屬性更為明顯。一方面，在私法自治的空間內(nèi)，公權(quán)力的介入須更為審慎;另一方面，非傳統(tǒng)金融往往難以承受過重的監(jiān)管成本，對于傳統(tǒng)的監(jiān)管模式易形成對抗式的監(jiān)管關(guān)系。其次，非傳統(tǒng)金融參與主體更為多元，而該領(lǐng)域往往面臨監(jiān)管制度供給缺失與監(jiān)管資源短缺的問題?；ヂ?lián)網(wǎng)與金融的結(jié)合使得該領(lǐng)域業(yè)態(tài)呈現(xiàn)特有的公私權(quán)結(jié)構(gòu)關(guān)系，亟待構(gòu)建新的制度框架厘定中央與地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)邊界以及政府與市場邊界。

因而，該視域下的金融監(jiān)管不僅需要中央，亦需要地方（不僅是省級，更應(yīng)包括市縣級三級體制）發(fā)揮作用，不僅需要行政監(jiān)管主體發(fā)揮核心作用，亦需要被監(jiān)管主體自我監(jiān)管以及第三方主體借助專業(yè)優(yōu)勢發(fā)揮作用。

地方金融監(jiān)管的合作治理模式構(gòu)建

伴隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的嬗變，面對復(fù)雜的監(jiān)管任務(wù)，合作治理能夠消弭行政任務(wù)擴張與行政資源有限之間的緊張關(guān)系。監(jiān)管主體的概念應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)代行政分散化和多樣化的發(fā)展趨勢相適應(yīng)，通過授權(quán)者、委托者、輔助者、監(jiān)督者等相應(yīng)角色的引入，在不同層次的關(guān)系中確定各自的權(quán)責(zé)。

地方金融監(jiān)管立法賦予監(jiān)管主體權(quán)力

當(dāng)前，中央把“7+4”類主體的監(jiān)管職責(zé)交與地方，但首要的問題是如何以法制化的方式確保地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)利相一致。為此，地方金融監(jiān)管立法是一條可行的路徑。

首先，地方性金融立法應(yīng)主要圍繞屬地金融風(fēng)險防范與化解，促進金融健康發(fā)展等方面，而對于地方金融組織的準入條件等屬于金融基本制度的內(nèi)容，則應(yīng)盡量避免介入。其次，關(guān)于地方金融監(jiān)管立法定位，主要是對于“管理型”“監(jiān)管型”和“監(jiān)管+促進型”立法模式的取舍。地方金融監(jiān)管立法的背景主要還是為地方政府監(jiān)管地方金融組織，防范金融風(fēng)險行使職權(quán)提供合法性依據(jù)。因此，就立法的定位而言，地方金融監(jiān)管立法須將監(jiān)管作為主要目標(biāo)定位，如此才能有的放矢。同時，基于金融發(fā)展的地域性差異，各地對于地方金融監(jiān)管立法的金融發(fā)展部分應(yīng)適應(yīng)當(dāng)?shù)亟鹑诎l(fā)展需求，保留一些地方特色。

多元主體的監(jiān)管合作

合作治理倡導(dǎo)通過上下互動、不同主體之間協(xié)商、合作共同達致行政目標(biāo)的實現(xiàn)。一方面，在央地監(jiān)管框架中，地方需要發(fā)揮應(yīng)有的作用;另一方面，行政主體的角色應(yīng)更為靈活，其可作為引導(dǎo)者、監(jiān)督者等角色推動合作治理的展開，同時監(jiān)管對象嘗試以輔助者、締約者、受委托者等角色一起參與公共治理。面對地方金融業(yè)態(tài)的多元、創(chuàng)新的加速、風(fēng)險的異質(zhì)，地方金融監(jiān)管視域下的“監(jiān)管”需要體現(xiàn)現(xiàn)代“監(jiān)管”的本質(zhì)內(nèi)涵，在主體、方式、模式等方面更為包容多元。

首先，需要逐步加強行政主體之間以及行政主體與市場主體之間的互動合作，建立雙向“協(xié)商合作”模式。一是完善中央金融監(jiān)管機構(gòu)和地方金融監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機制，形成有效的中央地方雙層監(jiān)管體系。二是加強地方政府部門之間的合作——橫向協(xié)調(diào)機制與縱向行政委托。地方金融監(jiān)管對象主要為民間金融，而對該領(lǐng)域的監(jiān)管職能長期分散于地方政府各個部門，使得民間金融領(lǐng)域呈現(xiàn)監(jiān)管真空與監(jiān)管重復(fù)并存的情況，監(jiān)管協(xié)調(diào)難題突出。

在地方橫向?qū)蛹壍谋O(jiān)管協(xié)調(diào)機制構(gòu)建方面：第一，建立信息共享機制，由各個監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)各自職能分工，收集信息與相關(guān)監(jiān)管主體共享。民間金融監(jiān)管的合作應(yīng)更多借助大數(shù)據(jù)、云計算等監(jiān)管科技，在改進監(jiān)管系統(tǒng)信息收集能力的同時破除部門利益和數(shù)據(jù)孤島。第二，聯(lián)合檢查執(zhí)法行動。擔(dān)保公司、典當(dāng)行、小貸公司等主體經(jīng)營業(yè)務(wù)日漸復(fù)雜，在地方金融監(jiān)管部門的牽頭下，開展以工商、公安、稅務(wù)等部門共同參與的聯(lián)合檢查執(zhí)法活動。第三，協(xié)調(diào)金融風(fēng)險防范與處置。民間金融風(fēng)險協(xié)調(diào)機制有助于風(fēng)險防范環(huán)節(jié)對風(fēng)險的識別、監(jiān)測、預(yù)警，也有助于在風(fēng)險處置環(huán)節(jié)為金融主體的市場化退出及投資者權(quán)益保護形成統(tǒng)籌性制度安排。第四，建立金融消費者、投資者保護的協(xié)調(diào)機制。相較于傳統(tǒng)金融領(lǐng)域，民間金融領(lǐng)域投資者適當(dāng)性制度尚未有效建立，亟待構(gòu)建地方金融監(jiān)管機構(gòu)與公安、工商、法院等之間的執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，通過主管與協(xié)管、主管前置、授權(quán)管理等方式探索多元糾紛化解機制。

在地方三級監(jiān)管體制方面，中央將部分地方金融監(jiān)管權(quán)賦予地方，然而金融監(jiān)管權(quán)在地方層面同樣面臨如何細分的問題，這不僅需要考慮監(jiān)管的實踐（包括監(jiān)管目標(biāo)與監(jiān)管資源的配置），也需要考慮如何設(shè)置地方金融監(jiān)管體制才能發(fā)揮監(jiān)管效能。根據(jù)國務(wù)院《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理條例》和中央有關(guān)金融監(jiān)管文件的要求，中央授權(quán)省級人民政府對相關(guān)地方金融組織承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，且只在省一級設(shè)置地方金融監(jiān)管局。然而現(xiàn)實的困境在于，一方面，金融風(fēng)險經(jīng)常累積于市縣層級，中央強調(diào)屬地政府履行風(fēng)險防范與化解責(zé)任，但是倘若監(jiān)管執(zhí)法的實質(zhì)性權(quán)力都歸屬于省一級，則對于市、縣級政府而言存在權(quán)責(zé)不對等的情形;另一方面，基于當(dāng)前省級監(jiān)管資源與監(jiān)管力量十分有限，倘若由其全權(quán)負責(zé)監(jiān)管執(zhí)法，事實上難以應(yīng)對下級行政區(qū)域的金融風(fēng)險。針對上述難題，一條靈活的路徑不妨通過行政委托賦予市縣部分地方金融監(jiān)管權(quán)（例如實施處罰等），基于行政委托不具有行政權(quán)轉(zhuǎn)移屬性，最終權(quán)屬與責(zé)任歸屬于省級金融監(jiān)管主體，如此既可平衡監(jiān)管資源與監(jiān)管目標(biāo)的矛盾，也可實現(xiàn)對監(jiān)管權(quán)行使的有效監(jiān)督。行政委托較之行政授權(quán)更為寬松與靈活，傳統(tǒng)認識中，行政委托通過法律（廣義）授權(quán)，并非可以隨意委托。通過立法規(guī)范行政委托，本質(zhì)上是行政組織權(quán)的法律保留，在中央暫時未出臺相關(guān)法律的情況下，地方金融監(jiān)管立法可以成為促使行政委托合法并兼顧監(jiān)管效率的有效法治路徑。事實上我國的行政委托實踐正在不斷突破既有的框架，其中更多的原因在于行政監(jiān)管實踐的復(fù)雜與情勢的多變要求行政委托的靈活性。在地方金融監(jiān)管的視域之下，地方政府經(jīng)常要面臨嚴峻的風(fēng)險防范與化解難題，應(yīng)對瞬息萬變的金融監(jiān)管情境，風(fēng)險的化解往往牽一發(fā)而動全身，需要相機而動。因而在該領(lǐng)域的委托授權(quán)中，理應(yīng)包括行政任務(wù)組織權(quán)。進一步，在地方金融監(jiān)管的具體委托之時應(yīng)更多聚焦于“受托主體的資質(zhì)條件”“禁止性委托事項”和“行政委托的程序規(guī)則”等內(nèi)容，而不必過多囿于傳統(tǒng)的法律保留之界定。

在省市縣三級金融管理機構(gòu)的工作體制方面，根據(jù)權(quán)責(zé)利相一致原則，地方金融監(jiān)管立法應(yīng)對地方金融工作體制，包括縣級以上人民政府、縣級以上人民政府地方金融管理機構(gòu)、縣級以上人民政府其他相關(guān)部門三類管理主體，分別做規(guī)定。一是縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強對地方金融工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，落實屬地金融風(fēng)險防范和處置工作。這主要是明確政府對金融工作的統(tǒng)籌職能。二是縣級以上人民政府地方金融管理機構(gòu)負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)金融服務(wù)發(fā)展、風(fēng)險防范和處置的綜合協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作，并履行對地方金融組織和相關(guān)金融活動的監(jiān)督管理職責(zé)。三是縣級以上人民政府發(fā)展改革、財政、公安、稅務(wù)等部門協(xié)調(diào)完成監(jiān)管工作。

其次，加強自我監(jiān)管——公司治理與金融監(jiān)管的內(nèi)外兼修。當(dāng)前非傳統(tǒng)金融領(lǐng)域的金融創(chuàng)新常常衍生出一些金融投機，一些公司經(jīng)營本質(zhì)發(fā)生了潛在的異化。地方金融監(jiān)管的應(yīng)對之策往往更注重從外力角度——金融監(jiān)管。然而，不可忽視的本質(zhì)在于被監(jiān)管的絕大多數(shù)金融機構(gòu)抑或類金融機構(gòu)，其本身是以公司為組織形式的。因此金融風(fēng)險的防范，不能僅局限于金融監(jiān)管的視域，亦要透過金融的面紗識別其作為公司的本質(zhì)。畢竟公司治理的缺失與不善往往是引致金融風(fēng)險的根本誘因。恰也正基于此，金融商事行為主體的公司治理問題，不僅須充分關(guān)注其經(jīng)營行為的金融特質(zhì)，亦應(yīng)從自我監(jiān)管的角度改善其公司治理。防范金融風(fēng)險的根本性制度路徑應(yīng)該是公司治理與金融監(jiān)管并重，重視微觀主體的治理地位。公司治理理應(yīng)成為自我監(jiān)管的重要維度。

同時，現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的構(gòu)建不僅依賴于行政監(jiān)管，亦需要充分激勵被監(jiān)管主體主動自我監(jiān)管，提升自我監(jiān)管能力，鼓勵其在控制自身風(fēng)險的情況下自由多元化發(fā)展。而該目的的實現(xiàn)，不能僅依靠審慎監(jiān)管的“金融性”維度，而忽視了其作為公司主體的“公司性”維度。因為更為關(guān)鍵的是回歸金融監(jiān)管對于公司主體地位的重視，只有在完善公司治理基礎(chǔ)之上加強金融監(jiān)管才能實現(xiàn)標(biāo)本兼治。從諸多司法案件的情況來看，當(dāng)前一些地方金融組織的公司治理常常“形似而神非”，無法成為審慎監(jiān)管的有效抓手。公司治理規(guī)范性的缺失使得公司成為資本運作的工具，公司人格獨立淪為表象。諸如公司人格與股東人格混同、股東濫用控制行為、利用公司獨立人格和有限責(zé)任把風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給債權(quán)人等公司治理問題實非罕見。

如上所述，地方金融監(jiān)管對于金融機構(gòu)以及類金融機構(gòu)的規(guī)制策略，除了事前事中事后的邏輯，也要充分利用其作為公司主體自治的自律監(jiān)管，通過重視公司主體自治根治金融亂象，并在公司治理要求方面（例如治理結(jié)構(gòu)上的兩權(quán)分離、構(gòu)建職業(yè)經(jīng)理人制度等）加強引導(dǎo)。

公私合作為地方金融監(jiān)管主體賦能

在合作治理的背景下，更多類似“行政主體—承擔(dān)行政任務(wù)履行的私人部門—行政相對人”的關(guān)系不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的行政一體化構(gòu)造受到?jīng)_擊與挑戰(zhàn)。隨著金融科技與地方金融的交織，地方金融也進行跨業(yè)、跨域經(jīng)營，加速了風(fēng)險的傳播，金融與科技的結(jié)合增加了監(jiān)管的專業(yè)性難度。而合作治理并不拘泥于傳統(tǒng)的行政主體與行政形式，通過廣義的公私合作等形式應(yīng)成為“探究如何使組織的存在形式與擴大行政任務(wù)的形態(tài)相適應(yīng)”的有效路徑。

行業(yè)協(xié)會與金融消費者協(xié)會本身具有組織自治的基本功能，可以通過行業(yè)公約等相關(guān)規(guī)章來進行行業(yè)內(nèi)部的監(jiān)管。泰勒曾提出以審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管為主，包括保護金融消費者權(quán)益在內(nèi)的“雙峰”監(jiān)管模式。當(dāng)前若完全建立組織架構(gòu)分離的“雙峰”模式，或許并不合宜。而借鑒“雙峰”模式的制度要旨或許更為妥當(dāng)，即不妨由行業(yè)協(xié)會、金融消費者保護協(xié)會承擔(dān)部分行為監(jiān)管與金融消費者保護的職能（尤其是融資租賃、保理等類金融行業(yè)監(jiān)管主體變更之后，地方行業(yè)協(xié)會可以發(fā)揮更大的作用）。

對地方金融監(jiān)管主體的監(jiān)管權(quán)予以綜合界分，從而確定私主體參與的邊界與范圍。公私合作具體分為行政委托、公私合營、公共建設(shè)參與、公私合作管制等形態(tài)，針對不同事項可以選擇不同的公私合作形式。當(dāng)前行政委托公權(quán)力事項的受托主體范圍在行政任務(wù)多元化的背景下不斷被突破。在金融監(jiān)管的視域中，帶有公權(quán)性質(zhì)的監(jiān)管權(quán)力仍然應(yīng)由行政主體享有，可以委托于行政機關(guān)或者具有管理公共事務(wù)職能的事業(yè)單位、社會組織，而在法律保留的原則下，沒有法律的直接規(guī)定，不能委托于私主體享有。公私合作的范圍從行政行為角度應(yīng)主要包括行政給付、行政服務(wù)等;就范圍而言，主要針對信息收集、備案登記、金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等對相對人權(quán)益無直接性實質(zhì)性影響的環(huán)節(jié);就行政過程而言，主要包括對行政行為做出前的專業(yè)性輔助，為行政主體決策提供專業(yè)建議等方面。

（王琳為浙江大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)金融研究院助理研究員。本文編輯/謝松燕）