我國長期照護(hù)服務(wù)供給：市場化政策、實(shí)踐與反思

王莉 余璐

摘 要：全球視野下，為老年人提供充分和高質(zhì)量的長期照護(hù)服務(wù)成為老齡化國家面臨的重大挑戰(zhàn)。面對政府直接參與照護(hù)服務(wù)供給機(jī)制出現(xiàn)的諸多問題，許多國家普遍將市場化作為一種解決方案，將市場機(jī)制嵌入長期照護(hù)服務(wù)的改革。就我國的長期照護(hù)服務(wù)市場化政策發(fā)展歷程與試點(diǎn)實(shí)踐來看，盡管在長期照護(hù)服務(wù)供給中形成了以民營照護(hù)機(jī)構(gòu)為主、政府協(xié)議管理等市場化供給機(jī)制，但仍存在市場整體供給能力低、市場競爭不充分、市場與政府的職能邊界模糊、監(jiān)督管理機(jī)制不健全以及消費(fèi)者選擇權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)等問題。推進(jìn)我國長期照護(hù)服務(wù)改革，需要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，政府應(yīng)承擔(dān)起市場培育者和規(guī)制者角色，同時重視家庭照護(hù)傳統(tǒng)，將市場化改革內(nèi)嵌于本土情境。

關(guān)鍵詞：長期照護(hù)服務(wù);市場化;政府

中圖分類號：C913.6????? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）07-0088-08

一、問題的提出

長期照護(hù)服務(wù)是老齡社會不可或缺的基本公共服務(wù)。在全球老齡化背景下，為老年人提供充分和高質(zhì)量的長期照護(hù)服務(wù)成為許多國家面臨的挑戰(zhàn)之一。隨著老年人對長期照護(hù)服務(wù)剛性需求不斷釋放、醫(yī)療衛(wèi)生和長期照護(hù)成本上升、傳統(tǒng)家庭照護(hù)功能弱化以及各國公共預(yù)算壓力增加，政府直接參與照護(hù)服務(wù)供給機(jī)制逐漸暴露出許多問題。對此，市場化被視為一種解決方案。一些國家將市場機(jī)制嵌入長期照護(hù)服務(wù)的改革，基于不同的起點(diǎn)實(shí)施了以市場為導(dǎo)向的改革，以期降低公共開支和照護(hù)服務(wù)成本，實(shí)現(xiàn)長期照護(hù)服務(wù)的高質(zhì)量和公平性。

中國是世界上老年人口最多的國家，也是老年人口增長速度最快的國家之一。調(diào)查顯示，2016年我國老年人失能率為13.5%。而失能老年人口的規(guī)模還將隨著我國人口老齡化尤其是高齡化程度的加劇快速增大。預(yù)測數(shù)據(jù)顯示，到2030年和2050年，我國的失能老人將分別達(dá)到6168萬人和9750萬人。①隨著人口老齡化程度的不斷加深和人民生活水平的逐步提高，我國老年群體多層次、多樣化的照護(hù)服務(wù)需求持續(xù)增長，對照護(hù)服務(wù)的有效供給也提出了更高要求，這對我國的照護(hù)服務(wù)供給體系提出了現(xiàn)實(shí)而嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為數(shù)量龐大的失能老人提供長期照護(hù)服務(wù)，是我國照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。對此，我國社會政策及時做出了回應(yīng)。2016年，人力資源社會保障部辦公廳出臺《關(guān)于開展長期護(hù)理保險制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》。2019年，“長期護(hù)理保險”首次出現(xiàn)在政府工作報告中，報告提出要擴(kuò)大長期護(hù)理保險制度試點(diǎn)，讓老年人擁有幸福的晚年。近年來，隨著長期護(hù)理保險的試點(diǎn)推行，我國長期照護(hù)服務(wù)體系也得到進(jìn)一步完善。但是，面對老年群體巨大的照護(hù)需求，我國長期照護(hù)服務(wù)體系面臨著供給結(jié)構(gòu)不合理、市場潛力未充分釋放、服務(wù)質(zhì)量有待提高等問題。長期照護(hù)服務(wù)改革需要充分考慮市場因素，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮政府在推動市場化改革中的積極作用。

本文基于市場化視角，對長期照護(hù)服務(wù)領(lǐng)域的市場化現(xiàn)象進(jìn)行解析，這種解析不是就其市場化程度進(jìn)行判斷，而是在長期照護(hù)服務(wù)市場化理論解析的基礎(chǔ)上，對我國照護(hù)服務(wù)市場化改革政策的發(fā)展歷程進(jìn)行梳理，并就其市場機(jī)制及存在的問題進(jìn)行分析，從而為我國長期照護(hù)服務(wù)制度的進(jìn)一步完善與推廣提供政策建議。

二、長期照護(hù)服務(wù)市場化：一個理論分析框架

1.長期照護(hù)服務(wù)市場化及其相關(guān)機(jī)制

“市場化”是一個非常廣泛的概念，與福利提供相關(guān)的“市場”概念很難以簡單統(tǒng)一的方式界定，其取決于所處的福利領(lǐng)域。市場化不僅反映了社會政策和公共產(chǎn)品生產(chǎn)的整體經(jīng)濟(jì)化和商業(yè)化，也體現(xiàn)了市場觀念、邏輯和機(jī)制對公共服務(wù)提供產(chǎn)生的影響。長期照護(hù)作為一個多維度的存在，跨越了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的邊界，涉及國家、市場和家庭的相互作用。②長期照護(hù)本屬于社會生活的私域，多數(shù)照護(hù)都是由家庭承擔(dān)的。然而，隨著城市化、工業(yè)化的推進(jìn)，女性越來越多地介入勞動力市場，家庭小型化進(jìn)程的加速使得傳統(tǒng)照護(hù)模式受到了挑戰(zhàn)。滿足龐大的老年人群在養(yǎng)老及生活、醫(yī)療等方面的照護(hù)需求，遠(yuǎn)非個人與家庭層面所能解決。因而，從20世紀(jì)90年代初開始，長期照護(hù)領(lǐng)域發(fā)生了很大變化，照護(hù)逐漸形成了由政府、個人和家庭、社會、市場等多元力量共同參與的格局，呈現(xiàn)一種混合生產(chǎn)或新的福利混合模式，公共供給和私人供給之間的明確界限正在消失。在長期照護(hù)的多元供給格局中，市場邏輯關(guān)注通過競爭尋求利潤。③市場化意味著越來越多的長期照護(hù)服務(wù)通過類似市場的機(jī)制加以提供，“既將照護(hù)作為商品，又將需要照護(hù)的人作為消費(fèi)者”。④Anttonen等學(xué)者認(rèn)為，競爭和消費(fèi)者選擇是照護(hù)服務(wù)市場化的核心。⑤同時，市場化嵌入長期照護(hù)服務(wù)并不是自發(fā)的過程，它是政府計劃推動的，政府通過一系列政策措施來支持或強(qiáng)制引入市場，建立買賣雙方關(guān)系，利用市場機(jī)制進(jìn)行照護(hù)服務(wù)的分配等。⑥通過這些措施，政府將直接提供照護(hù)服務(wù)的責(zé)任下放，在供應(yīng)商之間的競爭中，確保照護(hù)服務(wù)需求得到更好滿足。

長期照護(hù)服務(wù)市場化采取了多種實(shí)踐形式。基本上，長期照護(hù)服務(wù)市場導(dǎo)向的改革包含三種組合策略。⑦第一項策略是以市場為導(dǎo)向，對公共融資的專業(yè)照護(hù)進(jìn)行重組。這一機(jī)制包含了不同層次的組合，經(jīng)常以實(shí)現(xiàn)新公共管理理念為導(dǎo)向，從而適應(yīng)各國不同的先決條件。如照護(hù)服務(wù)提供者之間的競爭;引進(jìn)私營部門普遍采用的組織模式，以提升公共融資的照護(hù)服務(wù)效率;國家監(jiān)管;引入市場化語言，在消費(fèi)者選擇模式中將公民/服務(wù)用戶定義為消費(fèi)者/客戶;等等。第二項策略是現(xiàn)金照護(hù)計劃。第三項策略是家庭照護(hù)服務(wù)相關(guān)的稅收減免，旨在促進(jìn)專業(yè)照護(hù)之外的照護(hù)和家庭服務(wù)的使用。實(shí)踐中，不同國家在長期照護(hù)服務(wù)市場化工具的運(yùn)用方面有較大差異。英國以營利性供應(yīng)商為主，德國以非營利性供應(yīng)商為主，而瑞典整體上私營供應(yīng)商較少。在英國，購買照護(hù)服務(wù)的資金是政府的專用預(yù)算，德國購買照護(hù)服務(wù)的資金來自長期照護(hù)保險基金，瑞典則仍然主要依靠公共籌資。在消費(fèi)者選擇方面，不同國家也各有側(cè)重。如英國，對于低收入的照護(hù)者會給予照護(hù)者津貼，禁止雇用近親，且個人預(yù)算持有者必須依照一般勞動市場規(guī)定與受雇者簽訂正式合約。瑞典允許市政府提供照護(hù)代金券，以便老年人可以選擇照護(hù)供應(yīng)商，實(shí)施家庭服務(wù)和個人照護(hù)稅收減免，讓一部分老年人可以以更低的價格從私營供應(yīng)商那里獲得照護(hù)服務(wù)。德國同時實(shí)施了附于老年人照護(hù)津貼下的照護(hù)者津貼，鼓勵選擇家庭成員、親屬或鄰居提供照護(hù)服務(wù)。

2.長期照護(hù)服務(wù)市場化的相關(guān)爭議

在現(xiàn)代社會，促進(jìn)長期照護(hù)服務(wù)市場化已被視為國家與社會關(guān)系調(diào)整的一部分。支持者基于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)指出，通過引入市場（如不同性質(zhì)的照護(hù)服務(wù)提供商）和市場原則（如競爭）可以降低服務(wù)成本、減少官僚作風(fēng)、提高照護(hù)服務(wù)質(zhì)量并增加消費(fèi)者選擇。對此，有學(xué)者認(rèn)為，雖然市場化追求“成本節(jié)約”，照護(hù)服務(wù)提供者之間的競爭會在某種程度上降低服務(wù)成本，但市場化到底能在多大程度上提高照護(hù)服務(wù)的效率仍是一個問題。從外包照護(hù)服務(wù)來看，由于照護(hù)服務(wù)具有勞動密集型特點(diǎn)，外包照護(hù)服務(wù)并不是一個可以輕松替換的產(chǎn)品。而外包服務(wù)的交易成本與外包過程密切相關(guān)，外包服務(wù)是否能降低成本往往是難以衡量的。同時，政府需要劃撥資金，擬定合同，建立制度，以監(jiān)控外部供應(yīng)商，這又可能導(dǎo)致政府與以前提供服務(wù)相比付出更高的成本。作為營利性服務(wù)供應(yīng)商來說，他們服務(wù)的目的就是增加利潤，往往傾向于提供不足的服務(wù)，以“撇脂”行為選擇用戶。批評者還指出，由于信息不完善或照護(hù)服務(wù)和生產(chǎn)者無法評估，老年人往往很難做出正確的消費(fèi)選擇。⑧

目前，很多國家的長期照護(hù)服務(wù)市場化實(shí)踐尚處于不確定狀態(tài)，結(jié)論不一。有研究者認(rèn)為，現(xiàn)有關(guān)于市場化的實(shí)踐忽略了一些重要因素，難以起到市場化的積極作用。還有研究者強(qiáng)調(diào)，市場體系要提高服務(wù)效率，增強(qiáng)回應(yīng)性，達(dá)到消費(fèi)者選擇和公平的目標(biāo)，需要滿足某些基本條件。⑨一是具有競爭性的市場，存在多個供應(yīng)商，有退出機(jī)制，價格能反映服務(wù)的供求關(guān)系;二是具有完備的信息機(jī)制，市場各方可以便捷地獲取信息，尤其是有關(guān)服務(wù)供給成本和質(zhì)量的信息;三是交易成本低，對未來有較好預(yù)期，消除不確定性因素;四是具有良好的激勵機(jī)制，能夠?qū)徺I者和提供者產(chǎn)生積極的激勵動機(jī);五是消除“撇脂”行為，即避免出現(xiàn)激勵提供者或購買者只選擇那些花費(fèi)最少資金的用戶而置那些需花費(fèi)較多精力和資金的用戶于不顧的情況。顯然，這樣的長期照護(hù)市場對于許多國家來說，條件并不具備。

綜上所述，老齡化國家雖然在老年人照護(hù)領(lǐng)域普遍采取了“市場邏輯”，但對于照護(hù)服務(wù)市場化仍存在著諸多爭議。市場化內(nèi)嵌于復(fù)雜的、不確定的照護(hù)服務(wù)情境，推動著照護(hù)服務(wù)向更高層次發(fā)展。作為不同照護(hù)情境下的產(chǎn)物，進(jìn)行照護(hù)服務(wù)市場化實(shí)踐的不同國家即使具有類似的政策目標(biāo)，諸如降低服務(wù)成本、提高服務(wù)質(zhì)量等，其推動市場化的論點(diǎn)及其具體的實(shí)施機(jī)制也會受到特定情境的影響。我國照護(hù)服務(wù)剛剛進(jìn)入試點(diǎn)起步階段，需要結(jié)合我國長期照護(hù)體制的特殊性，研究其市場化改革路徑及其推進(jìn)過程。

三、中國長期照護(hù)服務(wù)市場化政策發(fā)展歷程 與試點(diǎn)實(shí)踐

1.中國長期照護(hù)服務(wù)市場化政策發(fā)展歷程

（1）照護(hù)服務(wù)市場化改革的前期階段。中華人民共和國成立后至20世紀(jì)70年代末，我國實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)體制。在此時期，老年人照護(hù)服務(wù)主要由家庭內(nèi)部提供，政府主要針對特定對象采取補(bǔ)缺型的福利供給政策，從救濟(jì)角度幫扶貧困老人，這些對象主要包括農(nóng)村保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬的“五?！崩先艘约俺鞘兄械臒o勞動能力、無收入來源、無法定贍養(yǎng)人的“三無”老人。在補(bǔ)缺型福利供給階段，政府成為服務(wù)供給的單一主體，將決策、購買、服務(wù)、監(jiān)管等職能集于一身，而市場、非營利組織、社區(qū)等其他主體被排斥在外。⑩

（2）照護(hù)服務(wù)市場化改革的初始階段。20世紀(jì)80年代初至20世紀(jì)90年代末，老年人照護(hù)服務(wù)逐漸由家庭供給為主、政府補(bǔ)缺的模式向社會化、市場化轉(zhuǎn)型。伴隨著我國從計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，政府嘗試從“包辦福利”和“單位福利”中解脫出來，在社會福利事業(yè)改革中開始了市場化實(shí)踐。[B11]1986年，原國家計委等六部門聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和扶持社會福利生產(chǎn)的通知》后，民辦養(yǎng)老照護(hù)機(jī)構(gòu)開始出現(xiàn)。在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”“效率優(yōu)先，兼顧公平”“社會福利社會化”等理念指引下，政府逐漸從養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)領(lǐng)域退出，養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)主要以市場邏輯為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制對資源的優(yōu)化配置，推進(jìn)民營化改革。而在這一時期，一方面，人口老齡化加速、家庭照護(hù)功能弱化的問題日漸顯現(xiàn);另一方面，市場機(jī)制不健全、市場供給主體培育不充分的問題比較突出。此時的市場化并不能滿足老年人照護(hù)服務(wù)的需求，服務(wù)供給與需求之間的矛盾凸顯。

（3）照護(hù)服務(wù)市場化改革進(jìn)一步放開調(diào)整階段。2000年至2011年，政府主體責(zé)任逐步回歸，過度市場化傾向得到抑制，政府主導(dǎo)的社會化養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)體系初步建立。2000年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會福利社會化意見的通知》，要求各級政府及有關(guān)部門從政策上對推進(jìn)社會福利社會化給予扶持和優(yōu)惠。同年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》提出，鼓勵和引導(dǎo)社會各方面力量積極參與、共同發(fā)展老年服務(wù)業(yè)。2006年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委等部門《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》指出，要按照政府扶持、社會興辦、市場推動原則，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系。積極支持以公建民營、購買服務(wù)等方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵社會資金興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，對開展老年護(hù)理服務(wù)的機(jī)構(gòu)給予政策扶持。此時的市場化更多地與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系在一起，政府與市場定位不清。由于政府過多直接參與養(yǎng)老服務(wù)市場的供給，導(dǎo)致了“自己搭臺自己唱戲”的尷尬局面[B12]，這也必然影響到市場主體的參與以及市場作用的發(fā)揮。

（4）長期照護(hù)服務(wù)市場化改革全面發(fā)展階段。2011年至今，失能失智人口的長期照護(hù)問題逐漸引起政府的重視，政策重點(diǎn)開始向長期照護(hù)服務(wù)傾斜。2011年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》，將加強(qiáng)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)作為解決失能半失能老年群體養(yǎng)老問題、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的當(dāng)務(wù)之急，同時明確要加強(qiáng)政府在制度、規(guī)劃、籌資、服務(wù)、監(jiān)管等方面的職責(zé)，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，開放社會養(yǎng)老服務(wù)市場， 引導(dǎo)和支持社會力量興辦各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。這被視為國家老年人服務(wù)政策轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志?！吨腥A人民共和國老年人權(quán)益保障法》第30條明確規(guī)定，國家逐步開展長期護(hù)理保障工作，保障老年人的護(hù)理需求。2013年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》強(qiáng)調(diào)，要以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮社會力量作用，把失能老年人確定為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)重點(diǎn)服務(wù)對象。2014年，財政部等部門發(fā)布的《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》指出，政府要加強(qiáng)對購買養(yǎng)老服務(wù)的政策支持，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。凡適合市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的，應(yīng)通過政府購買服務(wù)方式提供方便可及、價格合理的養(yǎng)老服務(wù)。2016年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》指出，建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系;全面建立針對經(jīng)濟(jì)困難高齡、失能老年人的補(bǔ)貼制度。2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》，提出全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，降低準(zhǔn)入門檻，鼓勵民營機(jī)構(gòu)、非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，優(yōu)化市場環(huán)境。上述文件從多個方面推進(jìn)我國養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)的市場化改革，為我國養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)市場化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

可以看出，在上述幾個階段的發(fā)展過程中，我國政府一方面通過政策文件對養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)進(jìn)行頂層設(shè)計和規(guī)劃，另一方面積極引導(dǎo)市場、非營利組織等介入養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)供給。盡管我國長期照護(hù)服務(wù)供給呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)，但試點(diǎn)實(shí)踐中，多元供給主體失衡，服務(wù)供給總體水平有限，仍存在明顯的供求結(jié)構(gòu)性矛盾。

2.中國長期照護(hù)服務(wù)市場化試點(diǎn)實(shí)踐

2016年，原人力資源社會保障部辦公廳出臺了《關(guān)于開展長期護(hù)理保險制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，在我國15個城市開展長期護(hù)理保險制度試點(diǎn)。2017年，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項目的意見》，鼓勵有條件的地方對老年人照顧服務(wù)工作進(jìn)行探索創(chuàng)新。2020年，國家醫(yī)療保障局、財政部發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大長期護(hù)理保險制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步推進(jìn)試點(diǎn)工作，全國又有14個城市加入其中?；谑袌龌蚣?，我國長期照護(hù)服務(wù)的市場化實(shí)踐狀況主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）長期照護(hù)服務(wù)供給機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。從機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)來看，當(dāng)前我國長期照護(hù)機(jī)構(gòu)從所有制性質(zhì)和運(yùn)營模式上可以分為營利性機(jī)構(gòu)、民辦非營利性機(jī)構(gòu)、公辦公營機(jī)構(gòu)和公辦民營機(jī)構(gòu)四類。根據(jù)中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所課題組的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，民辦非營利性機(jī)構(gòu)占比超過70%，構(gòu)成了我國當(dāng)前長期照護(hù)服務(wù)供給的主體;其次是公辦公營的機(jī)構(gòu)，占到了17.73%;比重最小的是營利性機(jī)構(gòu)，只占3.46%。民辦非營利性機(jī)構(gòu)在床位數(shù)、職工人數(shù)、接收入住的老人數(shù)以及接收入住的不能自理的老人方面都占主導(dǎo)地位。[B13]長期護(hù)理保險制度的試點(diǎn)實(shí)踐，加快了長期照護(hù)服務(wù)的發(fā)展。在試點(diǎn)城市中，截至2018年年底，青島市定點(diǎn)護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)共有689家，其中民營機(jī)構(gòu)占比達(dá)90%以上。[B14]成都市定點(diǎn)照護(hù)機(jī)構(gòu)中，民營照護(hù)機(jī)構(gòu)占86.8%。[B15]可見，民營機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為當(dāng)前我國照護(hù)服務(wù)供給的主體。

（2）長期照護(hù)服務(wù)市場化供給機(jī)制。在各地長期照護(hù)服務(wù)供給實(shí)踐中，政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營、股權(quán)合作、委托運(yùn)營等照護(hù)服務(wù)供給機(jī)制逐漸形成。對于長期照護(hù)服務(wù)項目，政府可以選擇政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營和股權(quán)合作等方式，與社會資本建立合作關(guān)系。政府購買長期照護(hù)服務(wù)擁有較大的自主權(quán)，在一定程度上彌補(bǔ)了其自身供給缺失部分，成為優(yōu)先考慮的方式。[B16]當(dāng)前，我國各省市都出臺了政府與社會組織合作的指導(dǎo)性文件，并在實(shí)踐中進(jìn)行了探索。例如，上海市金山區(qū)頤和苑老年服務(wù)中心由政府提供土地，其從政府獲得的建設(shè)補(bǔ)貼資金約占其總投資的10%。上海市嘉定鎮(zhèn)委托區(qū)和諧家庭服務(wù)中心對轄區(qū)內(nèi)兩座老年人日間照料中心實(shí)施專業(yè)化、規(guī)范化運(yùn)營。江蘇省南通市北護(hù)理院由當(dāng)?shù)貐^(qū)委、區(qū)政府劃撥土地、投入資金建成，其中絕大多數(shù)床位由公司負(fù)責(zé)專業(yè)運(yùn)營，合作期限為15年。[B17]可見，以政府購買服務(wù)等方式為老年人提供長期照護(hù)服務(wù)，促進(jìn)了照護(hù)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。同時，試點(diǎn)過程中也暴露出政府購買服務(wù)需求難以明確、購買內(nèi)容泛化和服務(wù)績效管理薄弱等問題。

（3）長期照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的協(xié)議管理。我國長期照護(hù)服務(wù)定點(diǎn)機(jī)構(gòu)的管理模式主要為協(xié)議管理。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、商保機(jī)構(gòu)、評估機(jī)構(gòu)、定點(diǎn)護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系通過協(xié)議予以明確，政府監(jiān)管與服務(wù)經(jīng)辦分離、經(jīng)辦服務(wù)與照護(hù)服務(wù)分離，由政府通過購買服務(wù)方式引入商業(yè)保險公司承擔(dān)具體的經(jīng)辦服務(wù)，引入專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為保障對象提供照護(hù)服務(wù)，政府負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管。各試點(diǎn)地區(qū)在實(shí)踐中出臺了各自的長期護(hù)理保險定點(diǎn)照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法，管理原則通常包含“市場競爭”“動態(tài)管理”“擇優(yōu)確定”“兼顧公立與民營”等內(nèi)容。其實(shí)際運(yùn)作主要有兩種方式：一是社會保障機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的經(jīng)辦服務(wù)。二是政府通過購買服務(wù)的方式委托具有資質(zhì)的商業(yè)保險公司經(jīng)辦，社會保障部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查。對于后者，政府部門通常以公開招投標(biāo)的方式確定承辦的商業(yè)保險公司，政府部門與承辦商業(yè)保險公司之間簽訂合作協(xié)議書，明確雙方角色定位。具體操作上，可以將具體的業(yè)務(wù)委托給具有資質(zhì)的商業(yè)保險公司，也可以從商業(yè)保險公司抽調(diào)人員與社保人員進(jìn)行合署辦公，抑或是將涉及長期照護(hù)的部分業(yè)務(wù)打包委托給某一具有資質(zhì)的商業(yè)保險公司。[B18]截至2018年11月，全國范圍內(nèi)開展試點(diǎn)工作的15個城市中，有13個城市有商業(yè)保險機(jī)構(gòu)參與經(jīng)辦，還有數(shù)十個非試點(diǎn)地區(qū)也積極開展此項工作。[B19]這都為推動長期照護(hù)服務(wù)的發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)。

（4）長期照護(hù)服務(wù)的消費(fèi)者選擇。我國各省均已建立高齡津貼制度，有30個省份建立了服務(wù)補(bǔ)貼制度，29個省份建立了護(hù)理補(bǔ)貼制度。[B20]與此同時，在長期護(hù)理保險制度探索實(shí)施的過程中，參保人員被賦予自主選擇定點(diǎn)照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)利。為此，各地區(qū)也形成了不同的參保人給付模式。在15個國家級試點(diǎn)地區(qū)中，青島、上海、寧波、長春、荊門、蘇州、廣州以及齊齊哈爾8個地區(qū)選擇了服務(wù)給付模式，南通、成都、上饒、承德、安慶、石河子、北京市海淀區(qū)7個地區(qū)則采取了混合給付模式。在嘉興市混合給付中，受益者既可選擇定點(diǎn)機(jī)構(gòu)提供居家服務(wù)，也可由經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的近親屬提供居家護(hù)理，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)直接將照護(hù)補(bǔ)助支付給護(hù)理者，以緩解他們的經(jīng)濟(jì)壓力。但實(shí)施過程中出現(xiàn)了家屬為“分錢”而爭執(zhí)的現(xiàn)象。[B21]在承德市，參保人可申請家庭照護(hù)服務(wù)補(bǔ)貼。截至2019年11月底，全市享受服務(wù)待遇者有1271人，其中有922人選擇了家護(hù)服務(wù)補(bǔ)貼。提供家護(hù)服務(wù)補(bǔ)貼是政府為解決失能人員分布廣、居家護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)能力不足而采取的臨時性過渡措施，但在家護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)能力范圍內(nèi)的部分失能人員仍然選擇了享受家護(hù)補(bǔ)貼。[B22]可見，我國在長期照護(hù)服務(wù)補(bǔ)貼實(shí)踐過程中仍面臨著許多挑戰(zhàn)。

四、中國長期照護(hù)服務(wù)市場化發(fā)展中面臨的問題

1.市場供給結(jié)構(gòu)失衡，競爭不充分

現(xiàn)有長期照護(hù)服務(wù)領(lǐng)域存在整體供給能力低、供需不匹配、市場競爭不充分等問題，難以滿足失能人員多層次的照護(hù)服務(wù)需求。

一方面，長期照護(hù)服務(wù)市場供給存在以下問題：一是區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的市場供給差距較大，結(jié)構(gòu)失衡。例如，一些小型民營照護(hù)機(jī)構(gòu)收費(fèi)較低，但僅能提供基本的生活照料服務(wù)，難以滿足失能老人的長期照護(hù)服務(wù)需求;各類大型高檔次的養(yǎng)老照護(hù)機(jī)構(gòu)，服務(wù)功能全，照護(hù)質(zhì)量高，但收費(fèi)昂貴;公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條件較好，收費(fèi)適當(dāng)，但經(jīng)?！耙淮搽y求”;農(nóng)村地區(qū)的許多養(yǎng)老照護(hù)機(jī)構(gòu)環(huán)境較差，服務(wù)和設(shè)施缺乏，入住率低。這種現(xiàn)狀與失能老人的收入水平、照護(hù)需求不相匹配，導(dǎo)致養(yǎng)老床位空置率高，供需結(jié)構(gòu)不平衡。二是照護(hù)服務(wù)項目供需不匹配，專業(yè)護(hù)理人員缺乏。目前，中重度失能老人面臨著照護(hù)服務(wù)項目與其需求不匹配的問題。醫(yī)療護(hù)理服務(wù)供給不足問題比較嚴(yán)重，而相較于醫(yī)療護(hù)理服務(wù)，喂飯或送餐、打掃房間等日常生活服務(wù)則顯著過剩。[B23]專業(yè)護(hù)理服務(wù)人員短缺的問題也比較突出。許多護(hù)理人員由家政人員短期培訓(xùn)而來，往往因缺乏專業(yè)技能而只能提供簡單的居家日常照護(hù)服務(wù)，難以滿足老年人多方面的專業(yè)性護(hù)理服務(wù)需求。

另一方面，長期照護(hù)服務(wù)的市場競爭也存在一系列問題。公辦機(jī)構(gòu)與民辦機(jī)構(gòu)（包括民辦非企業(yè)單位）、本地投資者與外地投資者、外資企業(yè)與內(nèi)資企業(yè)等處于不平等的市場地位。對此，雖然一些地方積極探索招投標(biāo)或招拍掛等方式，但這一過程中假投標(biāo)、陪標(biāo)等現(xiàn)象比較普遍，損害了市場競爭的充分性。[B24]在照護(hù)服務(wù)的經(jīng)辦管理中，試點(diǎn)地區(qū)將業(yè)務(wù)分區(qū)包干給不同的商業(yè)保險公司，只是將政府經(jīng)辦事項轉(zhuǎn)交給某個公司經(jīng)辦，既沒有在區(qū)域內(nèi)引進(jìn)競爭機(jī)制，也沒有賦予廣大居民用腳投票的選擇權(quán)。[B25]上述現(xiàn)象都將導(dǎo)致照護(hù)服務(wù)市場效率的損失。

2.市場與政府的職能邊界不清

在長期照護(hù)服務(wù)領(lǐng)域，市場與政府的職能邊界模糊，政府存在缺位和越位，既“掌舵”又“劃槳”現(xiàn)象仍然存在。一方面，政府對于照護(hù)服務(wù)市場的培育與支持力度不夠，制約了市場作用的發(fā)揮。另一方面，在照護(hù)服務(wù)領(lǐng)域，市場配置資源的理念沒能完全貫徹到實(shí)踐中，市場準(zhǔn)入、監(jiān)管有待優(yōu)化。首先，在市場培育扶持方面，民間資本投入照護(hù)服務(wù)業(yè)仍存在各種壁壘，而政府對照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的扶持優(yōu)惠政策往往難以落實(shí)到位。就我國試點(diǎn)城市的長期照護(hù)服務(wù)實(shí)踐來看，政策并未對照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)予以較多傾斜，照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)也并未因具有定點(diǎn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)而增加收入。[B26]由此，參與長期護(hù)理保險的機(jī)構(gòu)缺乏積極性。其次，政府在購買照護(hù)服務(wù)實(shí)踐中，對照護(hù)服務(wù)市場的監(jiān)管不足，導(dǎo)致照護(hù)服務(wù)市場化進(jìn)程緩慢，間接影響了照護(hù)服務(wù)能力和服務(wù)水平。目前，長期照護(hù)服務(wù)領(lǐng)域存在部門分割、多頭管理的情況，由于服務(wù)政策的制定、實(shí)施和管理涉及民政部門、人力資源和社會保障部門、衛(wèi)生健康部門、殘疾人聯(lián)合會等機(jī)構(gòu)，各部門之間工作很難有效協(xié)調(diào)，在一定程度上影響了照護(hù)服務(wù)的有效監(jiān)管。再次，市場運(yùn)作法規(guī)及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不夠完善，許多政策尚處于探索階段，導(dǎo)致監(jiān)管不力或監(jiān)管無效，養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)市場發(fā)展呈現(xiàn)粗放無序狀態(tài)。[B27]實(shí)踐中，政策雖然已規(guī)定補(bǔ)償費(fèi)用的條目，然而照護(hù)機(jī)構(gòu)并未對哪些條目列入護(hù)理費(fèi)用予以明確，這很容易導(dǎo)致補(bǔ)償費(fèi)用與實(shí)際發(fā)生的護(hù)理費(fèi)用不符的情形，甚至出現(xiàn)“補(bǔ)償?shù)箳臁爆F(xiàn)象。另外，監(jiān)督管理也存在監(jiān)督機(jī)構(gòu)混亂、監(jiān)督機(jī)制不健全、評價監(jiān)督結(jié)果不科學(xué)等問題。[B28]

3.消費(fèi)者選擇權(quán)利沒有得到有效保障

在當(dāng)前照護(hù)服務(wù)試點(diǎn)中，制度賦予了參保人有選擇照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)利，但照護(hù)服務(wù)體系并沒有為消費(fèi)者（參保人）提供相應(yīng)的條件和保障。首先，在我國，處于長期照護(hù)狀態(tài)中的老年人群體大多難以承擔(dān)積極消費(fèi)者的角色。我國老年人群體由于制度轉(zhuǎn)型等因素實(shí)際上是貧困程度最深的群體[B29]，其作為需方的有效需求不足會制約長期照護(hù)服務(wù)市場的形成與發(fā)展。我國針對需方的籌資是建立在原有的救濟(jì)型制度之上的，享受者要經(jīng)過收入核查才能獲得資格。我國政府主要為“五保”老人、低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難的失能半失能老人購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、照護(hù)服務(wù)。如果沒有有效的長期照護(hù)籌資制度作為保障，按照老年人自身的經(jīng)濟(jì)狀況是難以支付機(jī)構(gòu)、社區(qū)的長期照護(hù)服務(wù)費(fèi)用的。即便在擁有一定消費(fèi)能力的老年群體中，因傳統(tǒng)觀念的影響，他們也并不會直接對長期照護(hù)服務(wù)產(chǎn)生購買意愿和購買行為。具體在老年人照護(hù)服務(wù)領(lǐng)域，中重度失能老人的支付意愿和其實(shí)際支付水平之間的差距很大，他們因此也面臨著更大的保障缺口。高齡補(bǔ)貼雖然在一定程度上減輕了老年人及其家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但在資金來源的穩(wěn)定性和覆蓋人群方面都不是最理想的籌資方式;保險保障尤其是商業(yè)保險的作用亟待提高。[B30]我國上述照護(hù)服務(wù)需方的多種限制因素使得照護(hù)服務(wù)建設(shè)缺乏內(nèi)生性動力，這是照護(hù)服務(wù)發(fā)展中的“瓶頸”。其次，當(dāng)前我國照護(hù)費(fèi)用的增長速度正在超出個人和家庭的支付能力，補(bǔ)償與需求沒能真正匹配。[B31]我國制度設(shè)計過于強(qiáng)調(diào)“責(zé)任倫理”，家庭照料者的沉重負(fù)擔(dān)一直沒有納入政策考量的范疇。[B32]現(xiàn)行照護(hù)服務(wù)體制尚沒有針對家庭照護(hù)者的補(bǔ)貼。即便在東部發(fā)達(dá)地區(qū)的上海，其老年照料津貼制度實(shí)際上是以被照護(hù)者為基礎(chǔ)建立起來的，并沒有考慮到實(shí)際的照料提供者。隨著我國人口老齡化的加劇，老年人照護(hù)與家庭照護(hù)政策仍需要進(jìn)一步改進(jìn)。

五、我國推進(jìn)長期照護(hù)服務(wù)市場化的相關(guān)建議

1.培育多元主體，增強(qiáng)服務(wù)供給能力，為市場競爭機(jī)制的形成提供前提保障

長期護(hù)理保險試點(diǎn)推出后，我國部分城市的照護(hù)服務(wù)市場得到一定的發(fā)展。但在長期照護(hù)服務(wù)領(lǐng)域，多元競爭的市場并不存在。如何培育多元供給主體，促進(jìn)非營利組織和營利機(jī)構(gòu)發(fā)展壯大，提升其服務(wù)供給能力，將是推進(jìn)中國長期照護(hù)服務(wù)供給側(cè)改革的首要方向。因此，在原有政策基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步鼓勵民間資本參與居家和社區(qū)照護(hù)服務(wù)，運(yùn)營老年人日間照料中心，提供就餐、托養(yǎng)、助浴、休閑和上門照護(hù)等服務(wù)，逐步使社會力量成為發(fā)展照護(hù)服務(wù)業(yè)的主體;鼓勵社會力量舉辦規(guī)?；⑦B鎖性的照護(hù)機(jī)構(gòu)，推動有競爭力的照護(hù)市場形成。同時，也需要政府出臺政策，鼓勵、培育照護(hù)市場，加強(qiáng)專業(yè)照護(hù)人員的培訓(xùn)。政府還應(yīng)出臺有針對性的政策，調(diào)動參與長期護(hù)理保險機(jī)構(gòu)的積極性。針對照護(hù)服務(wù)人才短缺的“瓶頸”，除了政府的政策激勵，還可以發(fā)揮市場力量的作用，通過專業(yè)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)具有專業(yè)素質(zhì)的照護(hù)管理人員、技術(shù)人員和服務(wù)人員等。

2.充分履行政府責(zé)任，保障市場有序運(yùn)行

政府責(zé)任的充分履行對長期照護(hù)服務(wù)市場化至關(guān)重要，是其市場化順利運(yùn)行的重要保障和必要前提。無論是強(qiáng)化供給市場競爭，還是突出消費(fèi)者選擇，實(shí)行長期照護(hù)服務(wù)市場化改革的初衷都離不開政府作用的發(fā)揮。在照護(hù)服務(wù)市場化過程中，提供照護(hù)服務(wù)依然是政府的基本職責(zé)，通過引入市場化工具來提高其所投入資源的使用效率，及時回應(yīng)消費(fèi)者對更高效、更優(yōu)質(zhì)的照護(hù)服務(wù)的迫切需求。

目前，在老齡化背景下，我國長期照護(hù)服務(wù)需求日益增長。照護(hù)服務(wù)市場化并不是為了削減政府長期照護(hù)服務(wù)的開支，相反，政府應(yīng)加大投入，滿足龐大的社會需求。同時，照護(hù)服務(wù)市場化過程本身需要在政府強(qiáng)有力的監(jiān)管下進(jìn)行。政府對照護(hù)服務(wù)市場化的監(jiān)管可劃分為準(zhǔn)入監(jiān)管、價格監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、退出監(jiān)管等。在市場準(zhǔn)入上，政府需要進(jìn)行相關(guān)制度安排，建立公平、公開的競爭性秩序。另外，政府監(jiān)管是確保照護(hù)服務(wù)市場化成功運(yùn)行的重要保障。要保證老年照護(hù)服務(wù)這一特殊產(chǎn)品供給的有效性，必須不斷提高政府的監(jiān)管水平，使政府成為“精明的買主”。政府要通過建立完善規(guī)范化的資格準(zhǔn)入制度、采購承包制度、合同管理制度、評價考核制度和激勵約束制度，形成良好的市場環(huán)境;人力資源和社會保障部、民政部等多部門需要通力合作，加強(qiáng)行政監(jiān)督職能，完善評估與監(jiān)督的配套機(jī)制，矯正市場失靈，保障長期照護(hù)制度良好運(yùn)轉(zhuǎn)。從這一點(diǎn)來說，政府扮演了市場培育者和規(guī)制者的雙重角色。

3.促進(jìn)老年人在供給市場中發(fā)揮主體作用，擔(dān)負(fù)起積極消費(fèi)者角色

市場化的照護(hù)服務(wù)供給賦予老年人廣泛的選擇權(quán)，可以通過市場途徑滿足其多樣性的需求。為此，需要提升老年人群體的購買能力。首先，需要進(jìn)一步推行長期護(hù)理保險制度，不斷探索對應(yīng)的籌資渠道和籌資機(jī)制，凡是符合條件的老年人都可通過定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)申請補(bǔ)貼待遇。其次，推動商業(yè)類長期護(hù)理保險的發(fā)展，針對長期護(hù)理保險試點(diǎn)尚未覆蓋的老年人群體，擴(kuò)大照護(hù)服務(wù)保障和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆秶?。廣州市針對長期護(hù)理保險試點(diǎn)暫時未覆蓋的高齡失能老人，推出了“高齡照護(hù)商業(yè)保險”，這種商業(yè)保險模式在一定程度上解決了其缺乏專業(yè)照護(hù)、無能力支付照護(hù)服務(wù)費(fèi)用的難題，既減輕了財政壓力，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險共擔(dān)，又為保險業(yè)提供了新的業(yè)務(wù)增長點(diǎn)和介入養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)市場的切入口。這一風(fēng)險共擔(dān)的形式體現(xiàn)了“使用者付費(fèi)”原則，有利于培育照護(hù)服務(wù)消費(fèi)市場。[B33]再次，結(jié)合我國各地長期護(hù)理保險制度試點(diǎn)情況以及各地對高齡、經(jīng)濟(jì)困難的老年人提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的實(shí)踐，應(yīng)實(shí)行老年人家庭照顧者的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼政策，特別是那些為重度失能失智老人提供照護(hù)的家庭成員，應(yīng)給其提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。最后，也可考慮對老年人與照護(hù)者給予稅收、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等優(yōu)惠政策，為老年人與照護(hù)者提供資金上的保障。

政府部門也需要通過廣泛的宣傳與引導(dǎo)，增強(qiáng)老年人及其家庭成員的風(fēng)險意識，使其形成購買長期照護(hù)服務(wù)的意識并購買服務(wù)。一些試點(diǎn)地區(qū)還可以考慮建立照護(hù)服務(wù)監(jiān)測分析與發(fā)展評價機(jī)制，完善照護(hù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量信息、服務(wù)指南等，從信息和技術(shù)支撐上提升老年人在照護(hù)服務(wù)供給中的市場參與度，助推老年人及其家庭成員承擔(dān)起積極消費(fèi)者的角色。

4.重視家庭照護(hù)傳統(tǒng)，將市場化改革內(nèi)嵌于本土情境

家庭是我國長期照護(hù)籌集資金和服務(wù)提供的重要承擔(dān)者。在新的社會發(fā)展階段，家庭、政府與市場的關(guān)系在老年人照護(hù)服務(wù)供給方面亟須重構(gòu)，照護(hù)服務(wù)市場化應(yīng)與家庭照護(hù)相結(jié)合。應(yīng)加緊出臺家庭照護(hù)者支持政策，給予家庭成員照護(hù)津貼激勵，為照護(hù)者提供“喘息”服務(wù)，這不僅可增強(qiáng)家庭的照護(hù)能力，也可在需求層面促進(jìn)照護(hù)服務(wù)的市場化供給。在供給方面，與提升家庭照護(hù)能力密切相關(guān)的服務(wù)也應(yīng)成為市場化服務(wù)供給的重要內(nèi)容，如將失能老人家庭成員照護(hù)培訓(xùn)納入政府購買服務(wù)目錄等。應(yīng)吸引市場資源與居家照護(hù)相結(jié)合，發(fā)展市場化的居家照護(hù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置[B34]，通過市場化運(yùn)作為居家照護(hù)服務(wù)輸送專業(yè)人才。

注釋

①總報告起草組：《國家應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略研究總報告》，《老齡科學(xué)研究》2015年第3期。

②M. Daly， K. Rake. ?Gender and the Welfare State： Care， Work and Welfare in Europe and the USA. ?Cambrige： Policy Press， 2003， p.49.

③V. Burau， H. Theobald， R. H. Blank. ?Governing Home Care： A Cross National Comparison. ?Cheltenham， UK： Edward Elgar Publishing， 2007， p.31.

④Anneli Anttonen， Liisa Hak. Care ‘going market： Finnish Elderly-Care Policies in Transition. ?Nordic Journal of Social Research ， 2011， Vol. 2. Special Issue， pp.71-90.

⑤A. Anneli， G. Meagher. Mapping Marketisation： Concepts and Goals. In G. Meagher & M. Szebehely （Eds.）， ?Marketisation in Nordic Eldercare： a Research Report on Legislation， Oversight， Extent and Consequences . Stockholm： Stockholm University， 2013， p.16， p.19.

⑥D(zhuǎn)eborah Brennan， Bettina Cass， Susan Himmelweit， Marta Szebehely. The Marketisation of Care： Rationales and Consequences in Nordic and Liberal Care Regimes. ?Journal of European Social Policy . 2012， Vol.22， No.4， pp.377-391.

⑦H. Theobald. Marketization and Managerialization of Long-Term Care Policies in a Comparative Perspective. In T. Klenk & E. Pavolini（Eds.）， ?Restructuring Welfare Governance： Marketization， Managerialism， and Welfare State Professionalism， Cheltenham. ?UK： Edward Elgar Publishing，2015， p.28.

⑧M. Szebehely， G. Meagher. Four Countries-Four Responses to the International Trend of Marketization. In? G. Meagher & M. Szebehely （Eds.）， ?Marketisation in Nordic Eldercare： a Research Report on Legislation， Oversight， Extent and Consequences. ?Stockholm， Sweden： Stockholm University， 2013， p.241.

⑨J. L. Grand， W. Bartlett. ?Quasi-Markets and Social Policy. ?London： Palgrave Macmillan， 1993，p.202.

⑩易艷陽、周沛：《元治理視閾下養(yǎng)老服務(wù)供給中的政府責(zé)任研究》，《蘭州學(xué)刊》2019年第4期。

[B11][B24][B27]朱浩：《中國養(yǎng)老服務(wù)市場化改革三十年的回顧與反思》，《中州學(xué)刊》2017年第8期。

[B12]吳玉韶：《養(yǎng)老服務(wù)熱中的冷思考》，《北京社會科學(xué)》2014年第1期。

[B13]王震：《我國長期照護(hù)服務(wù)供給的現(xiàn)狀、問題及建議》，《中國醫(yī)療保險》2018年第9期。

[B14]高娜：《青島市長期護(hù)理保險：政策分析、實(shí)施現(xiàn)狀與路徑優(yōu)化》，《勞動保障世界》2019年第24期。

[B15]鄧靖、黃桃、彭美華：《成都市長期照護(hù)保險定點(diǎn)照護(hù)機(jī)構(gòu)發(fā)展困境研究》，《衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究》2020年第6期。

[B16]雷咸勝：《中國長期照護(hù)服務(wù)供給體系及其PPP取向》，《老齡科學(xué)研究》2017年第7期。

[B17]徐宏、岳乾月：《新時代背景下長期照護(hù)服務(wù)PPP供給模式研究》，《山東社會科學(xué)》2018年第8期。

[B18][B25]于保榮、張子薇：《長期照護(hù)保險的服務(wù)體系建設(shè)與經(jīng)辦管理研究》，《衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究》2019年第10期。

[B19]劉長利：《長護(hù)險普惠性高于盈利性，應(yīng)給予稅費(fèi)優(yōu)惠》，新浪網(wǎng)，https：//finance.sina.com.cn/money/insurance/bxdt/2019-06-27/doc-ihytcerk9610932.shtml，2019年6月27日。

[B20]羅爭光：《我國31個省份均已建立高齡津貼制度》，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/2019-02/21/c_1124147365.html，2019年12月21日。

[B21]張文娟、李念：《現(xiàn)金或服務(wù)：長期照護(hù)保險的給付制度分析》，《中國衛(wèi)生政策研究》2020年第2期。

[B22]王文韜、尚浩：《承德市長期護(hù)理保險試點(diǎn)路徑分析》，《中國醫(yī)療保險》2020年第2期。

[B23][B30]中國保險行業(yè)協(xié)會、中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所：《2018—2019中國長期護(hù)理調(diào)研報告》，中國保險行業(yè)協(xié)會網(wǎng)：http：//www.iachina.cn/art/2020/7/6/art_22_104560.html，2020年7月6日。

[B26]陳誠誠：《長期護(hù)理服務(wù)領(lǐng)域的福利混合經(jīng)濟(jì)研究——基于瑞德日韓四國的比較分析》，《社會保障評論》2018年第2期。

[B28]雷雨若、王娟：《地方政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中的監(jiān)管失靈及其矯正——基于南京、寧波、廣州、合肥和深圳的分析》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報》2020年第1期。

[B29][B32]王晶、張立龍：《老年長期照護(hù)體制比較——關(guān)于家庭、市場和政府責(zé)任的反思》，《浙江社會科學(xué)》2015年第8期。

[B31]裴曉梅：《建立長期照護(hù)體系有現(xiàn)實(shí)障礙》，《健康報》2016年4月25日。

[B33]楊欣、蘇贊：《長護(hù)險+高照險，廣州失能長者尋回了笑容》，《廣州日報》2020年8月16日。

[B34]何文炯：《老年照護(hù)服務(wù)：擴(kuò)大資源并優(yōu)化配置》，《學(xué)海》2015年第1期。

責(zé)任編輯：海 玉

The Supply of Long-term Care Services in China： The Policies， Practices and Reflections of Marketization

Wang Li?? Yu Lu

Abstract：From a global perspective， providing adequate and high-quality long-term care services for the elderly has become a major challenge for aging countries. Faced with the problems of the government′s direct participation in the supply mechanism of care services， many governments generally regard marketization as a solution and embed the market mechanism into the reform of long-term care services. According to the market-oriented policy and practice of long-term care service in China， the market-oriented supply mechanism with private care institutions as the main organ and government agreement management has been formed in the supply of long-term care service. However， there are still some problems， such as the low supply capacity of the market as a whole， the insufficient market competition， the fuzzy functional boundary between the market and the government， the imperfect supervision and management mechanism， and the difficult realization of consumers′ right to choose. To promote the reform of long-term care services in China， we need to give full play to the decisive role of the market in resource allocation， and the government should assume the role of market cultivator and regulator. At the same time， the government should attach importance to the tradition of family care and embed the market-oriented reform in the local context.

Key words：long-term care service;? marketization;? government