以工程總承包方式推動高質(zhì)量城市更新*

劉貴文，劉剛寧，莊陶之

(1.重慶大學(xué)管理科學(xué)與房地產(chǎn)學(xué)院，重慶 400044； 2.中國市政工程西南設(shè)計研究總院有限公司，四川 成都 610000)

1 城市更新的內(nèi)涵與發(fā)展

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，我國城市建設(shè)已經(jīng)從過去注重新建和外延擴(kuò)張，逐步過渡到注重城市建成區(qū)的品質(zhì)提升和內(nèi)涵發(fā)展的階段[1]。作為對建成區(qū)城市空間形態(tài)和功能進(jìn)行改善的建設(shè)活動，城市更新成為我國城市發(fā)展的重要組成部分。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出要實施城市更新行動，為“十四五”乃至今后一個時期做好城市工作指明了方向，明確了目標(biāo)任務(wù)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長王蒙徽在其發(fā)表的署名文章《實施城市更新行動》中，亦明確提出實施城市更新行動對于推動城市結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和品質(zhì)提升、轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式、全面提升城市發(fā)展質(zhì)量、不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展等方面，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

1958 年荷蘭召開的第一次城市更新研討會中正式提出了城市更新的概念，并將之定義為是城市中的人對自己的居住環(huán)境進(jìn)行改善，形成舒適的居住環(huán)境，提高生活品質(zhì)的方式[2]。之后西方的城市更新理念發(fā)生了多次變化，經(jīng)歷了從20世紀(jì)60到70年代，針對城市貧民區(qū)大拆大建的更新模式，到20世紀(jì)80年代強(qiáng)調(diào)市場與政府合作的城市再開發(fā)模式，再到20世紀(jì)90年代至今，基于“以人為本”和“可持續(xù)發(fā)展”理念的，關(guān)注社會公平和社區(qū)可持續(xù)性的穩(wěn)健微更新模式的轉(zhuǎn)變。

由于國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同，與發(fā)達(dá)國家相比，我國城市更新的發(fā)展進(jìn)程具有滯后性，但整體趨勢亦有相似性。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，為了應(yīng)對戰(zhàn)后重建及人口的爆炸式增長，我國的城市發(fā)展主要以城市住宅的新建項目為主，城市更新并沒有大幅度進(jìn)展。改革開放以后，尤其是20世紀(jì)90年代開始，隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和房地產(chǎn)市場的日益成熟，出現(xiàn)了大量的商品房需求，導(dǎo)致城市更新以大規(guī)模的拆除重建為主要形式呈現(xiàn)。這一時期，大面積的舊住區(qū)被迫拆遷，改為開發(fā)建設(shè)住宅用地。根據(jù)調(diào)查，2008—2011年，在以重建為導(dǎo)向的城市更新中被拆除的建筑平均壽命不足40年，遠(yuǎn)低于應(yīng)有的設(shè)計使用壽命[3]。這種拆舊樓蓋新樓的方式浪費(fèi)了大量資源，有的甚至拆掉了許多具有歷史文化意義的建筑，造成了嚴(yán)重的社會影響。大規(guī)模的推倒重新建設(shè)亦嚴(yán)重破壞了城市肌理，忽略了住區(qū)居住者長時間在自己熟知環(huán)境中積淀的厚重情感和鄰里關(guān)系，給城市和社區(qū)文化帶來了不可逆的損害。近年來，“有機(jī)更新”和“可持續(xù)發(fā)展”逐漸融入我國城市更新的核心理念。新時代的城市更新也必然要有別于過去“大拆大建”的舊城改造方式。習(xí)近平總書記在考察廣州城市更新項目時就強(qiáng)調(diào)“城市規(guī)劃和建設(shè)要高度重視歷史文化保護(hù)，不急功近利，不大拆大建”。實施城市更新行動必須堅持新發(fā)展理念，將我國過去城市建設(shè)的基本思路由“拆、改、留”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲?、改、拆”，推動城市實現(xiàn)更高質(zhì)量、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。2019年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確要求“加強(qiáng)城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造”，突顯了對建成區(qū)的有機(jī)改造成為了我國城市更新的主要方向，亦是城鎮(zhèn)高質(zhì)量建設(shè)的時代需求。2020年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部王蒙徽部長發(fā)表《實施城市更新行動》，則揭開了以改造為導(dǎo)向的城市更新在我國全面推進(jìn)的序幕，其在我國建設(shè)以內(nèi)循環(huán)為主、國內(nèi)國際雙循環(huán)新格局的背景下，更是被賦予了保民生、穩(wěn)投資、拉內(nèi)需的重大意義。

2 推進(jìn)以改造為導(dǎo)向的城市更新項目面臨的挑戰(zhàn)

可以看出，以改造為導(dǎo)向的城市更新已在我國新時代的城市建設(shè)中扮演了主導(dǎo)角色。然而，其在全國各地的大力推進(jìn)過程中，仍產(chǎn)生了諸多問題。在項目層面，由于相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和項目管理體系尚未形成，城市更新項目的開展缺乏足夠的指引與支撐。因而，在大多數(shù)情況下，改造導(dǎo)向的城市更新項目仍舊沿用了傳統(tǒng)的建設(shè)工程項目承發(fā)包方式。然而，由于改造類項目與新建項目具有顯著的區(qū)別，因而在傳統(tǒng)承發(fā)包管理模式下，城市更新項目的高質(zhì)量推動面臨著巨大挑戰(zhàn)。

2.1 項目復(fù)雜程度高且項目間差異性大

新建工程項目，往往是在空白的建設(shè)用地上實現(xiàn)建筑物從無到有的過程。而城市更新項目，則是在建設(shè)用地上已然具有復(fù)雜建筑及其相關(guān)配套的條件下，對其進(jìn)行物理層面的改變。以老舊小區(qū)改造為例，城市更新項目的具體內(nèi)容及對應(yīng)負(fù)責(zé)單位如表1所示。在方案設(shè)計上，城市更新的設(shè)計是基于對改造片區(qū)現(xiàn)存狀態(tài)的深度分析，與新建建筑的設(shè)計思考有本質(zhì)區(qū)別。由于不同的老舊建筑、社區(qū)的缺陷不一，因此不同的城市更新項目所需采取的更新內(nèi)容必然大不相同。不同的更新內(nèi)容可以排列組合出不同的改造施工方案，這也就意味著與新建項目相比，更新項目實施過程的項目管理也有巨大差異，尤其是在不同改造方案下，不同負(fù)責(zé)單位之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。即便不考慮后期的長效管理，在更新內(nèi)容較多的情境里，城市更新項目對其設(shè)計和實施階段的項目管理水平仍然具有極高要求。

表1 城市更新項目具體內(nèi)容及對應(yīng)負(fù)責(zé)單位(以老舊小區(qū)改造為例)

2.2 對項目周期要求高且延期風(fēng)險大

對城市更新項目周期的限制要求，不僅是針對項目的財務(wù)結(jié)果的考量，更是對公共利益的切實保障。由于城市更新項目是在已開發(fā)的城市片區(qū)開展，大多數(shù)情況下，其實施過程必然會對項目業(yè)主及相關(guān)使用者產(chǎn)生直接影響。以老舊小區(qū)改造為例，根據(jù)2002 版《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》，小區(qū)戶數(shù)構(gòu)成一般為3 000～5 000 戶。而更新項目可能產(chǎn)生的空氣、噪聲污染、道路封鎖乃至大型項目下居民的暫時搬離和回遷工作，對居住區(qū)內(nèi)3 000～5 000戶居民，乃至社區(qū)外的其他民眾的影響都是巨大的。若項目周期過長，長期生活的不便也極易引發(fā)居民的不滿，乃至產(chǎn)生社會問題。因此，對于改造導(dǎo)向的城市更新項目，盡可能縮短項目周期是迫切的現(xiàn)實需求。

城市更新項目需要進(jìn)行大量且深入的前期調(diào)研工作，厘清城市片區(qū)的土地、房屋以及設(shè)施功能等情況，并及時做好溝通協(xié)調(diào)以保障施工方的現(xiàn)場進(jìn)入權(quán)。但因為城市更新涉及與大量居民的溝通協(xié)調(diào)，相對更容易引起前期工作受阻，現(xiàn)場進(jìn)入權(quán)難以保障的問題。甚至在項目中期實施階段，亦有因居民不滿而導(dǎo)致工程受阻的風(fēng)險。在上述情境下，城市更新項目具有較高的周期延長的風(fēng)險。除此之外，城市更新項目一般綜合了不同的更新內(nèi)容，涉及分項較多，在實踐中相對新建項目，也更容易出現(xiàn)圖紙與現(xiàn)狀不符而需要進(jìn)行設(shè)計變更的情況，這對城市更新項目周期的控制也造成了巨大的挑戰(zhàn)。

對于新建項目的方案設(shè)計，設(shè)計單位可以基于已有的成功項目的積累，進(jìn)行一定程度的借鑒和復(fù)刻。這一現(xiàn)象在新建住宅小區(qū)的設(shè)計中十分普遍。而對于城市更新項目而言，每個項目的本底都是特殊的。設(shè)計方案必須基于對既有片區(qū)情況的深入理解，且難以依據(jù)其他項目進(jìn)行簡單復(fù)制。保障城市更新設(shè)計方案的合理性、準(zhǔn)確性和有效性是一項艱巨的任務(wù)，需要承擔(dān)設(shè)計任務(wù)的單位具有較高水平。

對于設(shè)計單位而言，相比于新建項目，城市更新項目的方案設(shè)計所需的工作量通常更大，然而其能獲得的利潤卻要小得多。根據(jù)2018版《建筑設(shè)計服務(wù)計費(fèi)指導(dǎo)》，并結(jié)合實踐情況，設(shè)計單位的計費(fèi)方式在實踐中主要采用兩種，即按項目投資費(fèi)率計費(fèi)以及按項目建筑面積計費(fèi)。若按照前者計費(fèi)，同等面積更新項目的投資額必然小于新建項目；若按照后者計費(fèi)，多數(shù)情況下更新項目是以零散的樓宇或者社區(qū)的部分區(qū)域為對象，遠(yuǎn)不如新建項目以社區(qū)整體為單位設(shè)計的面積大。即便面積相等，更大的工作量、更小的利潤空間也難以吸引優(yōu)質(zhì)的設(shè)計單位參與到城市更新的方案設(shè)計中。而若低質(zhì)的設(shè)計單位承擔(dān)更新項目的設(shè)計任務(wù)，又更容易產(chǎn)生低質(zhì)量的設(shè)計方案，導(dǎo)致更新項目效果不彰，實施過程中亦更容易產(chǎn)生設(shè)計變更，增加成本和工期。

2.3 工程總承包方式對城市更新項目的適用性探討

工程總承包方式起源于歐洲，是項目業(yè)主為實現(xiàn)項目目標(biāo)而采取的一種承發(fā)包方式[4]。從事工程項目建設(shè)的單位受業(yè)主委托，按照合同約定對不同建設(shè)項目發(fā)展周期實行全過程或若干階段的承包。國際上并沒有對于工程總承包的確切定義，但按合同包括的工程階段，基本包含兩大類，即設(shè)計和施工總承包(D&B)以及設(shè)計、采購和施工總承包(EPC)的不同方式，并由此派生出諸多發(fā)包和承包方式。

在我國，工程總承包方式的引進(jìn)與發(fā)展也經(jīng)歷了約40年的歷程[5]：從1982年開始，工程總承包被引進(jìn)并開展試點工作；到1997年，《中華人民共和國建筑法》明確提倡對建筑工程實行總承包，使工程總承包在我國逐漸發(fā)展；到2002年底，黨的十六大提出“走出去”戰(zhàn)略，發(fā)展工程總承包成為我國擴(kuò)大出口貿(mào)易的重要手段，其在后續(xù)出臺的相關(guān)政策推動下也開始走向規(guī)范化；再到2014年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部即出臺《關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》，針對工程總承包，提出加大推行力度的要求，后續(xù)的系列政策文件對工程總承包相關(guān)科學(xué)問題也有更為明確的闡述，且涉及裝配式建筑、城市建設(shè)和建筑信息模型等領(lǐng)域?？梢哉f，工程總承包在非傳統(tǒng)建設(shè)領(lǐng)域中的發(fā)展已進(jìn)入?yún)f(xié)同深化期。

工程總承包是對傳統(tǒng)發(fā)包方式的變革，是為了解決傳統(tǒng)的項目各階段分開承發(fā)包的弊端而產(chǎn)生的。其主要特點表現(xiàn)在責(zé)任明晰化，有利于發(fā)展專業(yè)化優(yōu)勢，便于控制設(shè)計變更，促進(jìn)項目周期的縮短和成本的節(jié)約等。其與改造導(dǎo)向的城市更新項目所面臨的挑戰(zhàn)具有較高的契合性。

1)提高城市更新項目方案設(shè)計的質(zhì)量

無論是設(shè)計施工一體化，還是EPC的設(shè)計、采購、施工一體化，工程總承包的核心均是設(shè)計與施工的結(jié)合與集成。這一整體打包的方式，能夠有效解決將設(shè)計工作單獨(dú)發(fā)包導(dǎo)致的難以吸引優(yōu)秀的設(shè)計單位，繼而使更新項目設(shè)計方案平庸化甚至低質(zhì)化的問題。整體發(fā)包讓總承包商可以擁有較高自由度與優(yōu)秀的設(shè)計單位合作，甚至許多總承包商自身就擁有較強(qiáng)的方案設(shè)計能力。優(yōu)秀的設(shè)計單位對更新項目復(fù)雜的基礎(chǔ)信息的調(diào)研、整理和分析也更為系統(tǒng)和全面，因設(shè)計問題導(dǎo)致的工程變更也必然有效減少，為更新項目的施工質(zhì)量提供了有力的前期保障。

2)實現(xiàn)對于城市更新項目周期的更有效控制

改造導(dǎo)向的城市更新對項目周期控制有較高的要求，但同時其周期延長風(fēng)險也更高。采用工程總承包方法則能針對性緩解這一困境。首先，在工程總承包方式下，合同價格和工期都是固定的，總承包商無法因人工、材料、設(shè)備費(fèi)用的浮動而要求調(diào)價和延長工期，其本身也有強(qiáng)烈的意愿去控制項目周期。其次，采用工程總承包，可以打破更新項目各個環(huán)節(jié)和分工之間的界限。比如，在EPC中設(shè)計單位可以在方案設(shè)計過程中便統(tǒng)籌考慮設(shè)備采購問題，縮短采購周期；在方案實施階段，可以提前安排相應(yīng)設(shè)備的調(diào)試，發(fā)生設(shè)計變更時，設(shè)計方與施工方可以無縫銜接，在最短時間內(nèi)做出符合要求的變更方案。最后，由總承包商統(tǒng)籌城市更新項目，也可以最大程度上保證前期調(diào)研和方案實施過程與各利益相關(guān)者的高效溝通，保障施工方的現(xiàn)場進(jìn)入權(quán)，減少因溝通不暢導(dǎo)致居民阻礙而被動延長項目周期的風(fēng)險。

3)極大優(yōu)化城市更新項目的管理水平

由于改造導(dǎo)向城市更新的復(fù)雜程度高，且項目間差異性大，對項目管理水平有的要求極高。因此，采用工程總承包方式，可以將業(yè)主的大部分責(zé)任和風(fēng)險轉(zhuǎn)移給總承包商，極大程度降低了對業(yè)主項目管理水平的要求。并且，由于城市更新項目可能涉及的更新內(nèi)容眾多，相對應(yīng)的負(fù)責(zé)單位也各不相同。由具有優(yōu)秀項目管理能力的總承包商承擔(dān)不同單位間復(fù)雜的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌工作，亦是更新項目高質(zhì)量完成的重要保障。對于一些具有商業(yè)價值的舊城片區(qū)，將城市更新項目以工程總承包+運(yùn)營的方法，讓總承包商負(fù)責(zé)方案設(shè)計、改造實施以及之后招商運(yùn)營，更是解決更新項目后續(xù)長效管理的有效手段。例如采取EPC+O方法的成都市猛追灣更新項目，由政府收儲，萬科建筑改造、招商及運(yùn)營。由于擁有豐富設(shè)計、建設(shè)和運(yùn)營經(jīng)驗的萬科對猛追灣項目擁有整體構(gòu)思和打造的權(quán)限，相較于逐一引入多方資本，猛追灣的項目實施也因此更為連貫、統(tǒng)一和高效。最終，更新項目成功完成，形成了新的旅游熱點，產(chǎn)生了極高的經(jīng)濟(jì)和社會效益。

3 結(jié)語

城市更新已經(jīng)成為我國城鎮(zhèn)高質(zhì)量建設(shè)的時代需求，但是城市更新在推進(jìn)的過程中也面臨著眾多挑戰(zhàn)。沿用傳統(tǒng)的承發(fā)包項目管理方式無法保障城市更新的高質(zhì)量推動。本文從項目承發(fā)包管理方式的維度出發(fā)，指出城市更新在項目層面的三大挑戰(zhàn)：①項目復(fù)雜程度高且項目間差異性大；②對項目周期要求高且延期風(fēng)險大；③對方案設(shè)計水平要求高。而采用工程總承包的方式則能夠最大限度應(yīng)對上述挑戰(zhàn)：①可以提高城市更新項目方案設(shè)計的質(zhì)量；②實現(xiàn)對于城市更新項目周期的更有效控制；③極大優(yōu)化城市更新項目的管理水平?？梢哉J(rèn)為，在改造導(dǎo)向的城市更新項目，尤其是更新內(nèi)容較為復(fù)雜的項目中推廣采用工程總承包方法，是推動高質(zhì)量城市更新的重要舉措，對全面提升城市發(fā)展質(zhì)量、不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要具有重要意義。