城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地儲備問題研究

張富中

（鎮(zhèn)平縣規(guī)劃發(fā)展中心，河南 鎮(zhèn)平 474200）

根據(jù)我國目前城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地儲備的情況分析，其中還存在很多的問題。我國目前正處于城市化建設(shè)的過程中，土地儲備和城鎮(zhèn)規(guī)劃之間有著重要的關(guān)系，在城鎮(zhèn)規(guī)劃的過程中也必須考慮到土地儲備方面的情況。傳統(tǒng)的土地儲備工作已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代的發(fā)展要求，因此在城鎮(zhèn)規(guī)劃的過程中應(yīng)該正確的處理土地儲備問題。

1 城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地儲備存在的問題

1.1 城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地儲備需求不平衡

為了實(shí)現(xiàn)土地收益的最大化，土地市場總是保持在偏緊狀態(tài)，地價(jià)被抬高，容易阻礙房地產(chǎn)調(diào)控。二是用地錯(cuò)誤。城市的建設(shè)和發(fā)展離不開交通、教育、商業(yè)、醫(yī)療等配套條件。由于政府過于依賴土地財(cái)政，往往過于強(qiáng)調(diào)能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的土地供應(yīng)項(xiàng)目。浪費(fèi)土地資源。最后是空間分布的問題。二級城市有土地需求，比如人口流入，三、四級城市人口多，住房就沒有那么迫切了。它已經(jīng)飛進(jìn)了住房和人口太大，無法滿足實(shí)際需求的城市。另一方面，城市過度擁擠依賴財(cái)政支持，不適應(yīng)市場需求，土地利用不當(dāng)，難度大，一個(gè)地區(qū)的城市規(guī)劃似乎決定了城市發(fā)展建設(shè)的方向。它已經(jīng)流入城市房屋和人口太多，無法滿足實(shí)際需求的地方。另一方面，人口眾多的城市土地過剩過度依賴財(cái)政支持，不適應(yīng)市場需求，土地利用不當(dāng)在許多區(qū)域城市規(guī)劃中，我們考察了更多城市的整體形態(tài)是否在于外部形象的細(xì)節(jié)，而忽略了交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃還是住宅改造是否標(biāo)準(zhǔn)化。在研究框架下制定的土地儲備規(guī)劃，可能受到一些小問題的阻礙，不能順利發(fā)揮作用。

1.2 相關(guān)法律制度不健全

對許多城市實(shí)際發(fā)展情況的調(diào)查顯示，許多農(nóng)村城市和土地儲備并不統(tǒng)一。土地儲備是城市土地管理的一部分，土地管理以“全國土地分類”為基礎(chǔ)。在土地恢復(fù)和儲備完成后，后一項(xiàng)分配工作對土地兼容性有很高的要求。我國有關(guān)土地儲備管理的法律主要是“管理方法”，內(nèi)容總結(jié)了以往土地儲備的經(jīng)驗(yàn)，上升到政策層面，具有強(qiáng)制性。在制度儲備方面，規(guī)范性文件與地方規(guī)范存在差異，地方規(guī)范是現(xiàn)階段土地儲備工作發(fā)展的參考，在現(xiàn)階段，土地儲備與其他部門和行業(yè)的規(guī)定相沖突的情況下，土地儲備工作有可能難以開展。制定這些土地儲備法，是為了加強(qiáng)政府的土地管理，對土地市場實(shí)施規(guī)范調(diào)控。土地貸款也存在法律問題，目前實(shí)行的土地儲備制度沒有法律限制。

1.3 管理體系存在問題

考慮到地方政府對土地資金的依賴，對土地整理的主觀評價(jià)缺乏科學(xué)、充分的技術(shù)指導(dǎo)，有必要：混淆整地的工作目標(biāo)，把土地整理的短期效益作為編制城市規(guī)劃的重要因素。因此，在實(shí)際工作中我們注重土壤的開發(fā)，以達(dá)到城市的經(jīng)濟(jì)效益。特別是實(shí)際儲備比規(guī)劃審查快，政府也不知道實(shí)際儲備的范圍和可用性，雖然城市發(fā)展對于提高經(jīng)濟(jì)效益非常重要，但政府可以在短時(shí)間內(nèi)放棄城市規(guī)劃來提高經(jīng)濟(jì)效益。在中國，由地方政府舉辦是不統(tǒng)一的。大多數(shù)職能部門根據(jù)自身的模式，為土地儲備機(jī)制提供固定的功能。然而，由于盲目追求經(jīng)濟(jì)利益和與地方城市的競爭，農(nóng)村儲備機(jī)制的功能定位容易脫節(jié)。中國現(xiàn)在有2000多個(gè)外匯儲備。在強(qiáng)大的競爭壓力和相對較高的競爭壓力下，我國最重要的壟斷地位得到了一定程度的降低，這使市場產(chǎn)生了一定的活力，對保持土地市場供求平衡起到了積極作用。

2 城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地儲備的關(guān)系

2.1 城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地儲備具有統(tǒng)一性

城鎮(zhèn)規(guī)劃是城市建設(shè)和管理的重要基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)規(guī)劃中將城鎮(zhèn)的發(fā)展方向和城鎮(zhèn)的規(guī)模特點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)一的安排，使得城鎮(zhèn)的土地使用和空間資源得到合理使用。城鎮(zhèn)規(guī)劃對于各項(xiàng)建設(shè)都有著綜合性的計(jì)劃，以此來實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。在城鎮(zhèn)規(guī)劃中會將節(jié)約使用土地資源作為基本的原則，進(jìn)而保證城鎮(zhèn)規(guī)劃中能夠合理的利用土地資源。土地儲備，是我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變成市場經(jīng)濟(jì)的重要改革措施，使得土地的使用方式有了很大的變化。土地儲備的目的是為了調(diào)整市場經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而做到用市場的發(fā)展來安排土地資源，用供給的方式來逐漸引導(dǎo)市場的需求。實(shí)行土地儲備策略有著重要的意義，可以有效的為城鎮(zhèn)的建設(shè)聚攏資金，結(jié)合城鎮(zhèn)規(guī)劃不斷地調(diào)整土地資源的配置，和土地使用功能。從以上的分析可以發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地儲備有著密切的聯(lián)系，兩者相互促進(jìn)，相互發(fā)展。

2.2 城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地儲備的相互作用

城鎮(zhèn)規(guī)劃對土地儲備有著指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的作用，同時(shí)還能控制土地的儲備量。土地儲備可以促進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)劃和城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鎮(zhèn)規(guī)劃的過程中應(yīng)該注重土地儲備，土地儲備應(yīng)該將城鎮(zhèn)規(guī)劃作為指導(dǎo)方向，按照城鎮(zhèn)規(guī)劃來決定土地的儲備工作內(nèi)容，這是城鎮(zhèn)規(guī)劃中采取的重要手段之一。此外，城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)該和土地的使用與儲備相結(jié)合，整體上對土地資源進(jìn)行合理的規(guī)劃和配置，提高土地資源的利用率和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，進(jìn)而促進(jìn)城鎮(zhèn)的發(fā)展。

3 土地儲備、城鎮(zhèn)規(guī)劃策略

土地儲備制度分布如圖1。

圖1 土地儲備制度分布

土地儲備、城鎮(zhèn)規(guī)劃策略根據(jù)上圖的分布，進(jìn)行轉(zhuǎn)型路徑分析。

3.1 投融資渠道的多樣化

現(xiàn)階段，土地整備模式的融資過程已經(jīng)破裂，當(dāng)前的制度變遷需要充足的資金支持，從而可以獲得較為穩(wěn)定的資金進(jìn)行轉(zhuǎn)換，有效規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)問題。為了解決具體問題，建立了土地基金，比如發(fā)行土地債券，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，適用于比較成熟的地區(qū)。因此，為了更好地實(shí)現(xiàn)土地調(diào)整，必須根據(jù)地方政府的收入采取措施。此外，通過建立土地出讓金、稅收制度等相關(guān)制度，對傳統(tǒng)貸款模式進(jìn)行更新和更新。

3.2 完善法律法規(guī)

在建立相應(yīng)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，建立相應(yīng)的法律管理制度，建立相應(yīng)的等級管理制度，可以有效規(guī)范土地儲備制度。建立符合完整法律的規(guī)則體系，可以保證參與土地儲備流轉(zhuǎn)的每一個(gè)受益人都受到法律的約束，能夠在更加嚴(yán)峻的環(huán)境下發(fā)展土地流轉(zhuǎn)。

3.3 規(guī)劃作用的策略

1）城市規(guī)劃與土地準(zhǔn)備相輔相成，城市規(guī)劃工作在土地儲備的全過程中得以分解，特別是在需要收回和儲備所需的土地資源時(shí)，必須在資源的申請和審查階段進(jìn)行下一步開發(fā)。城市規(guī)劃科有詳細(xì)的城市規(guī)劃信息，支持和支持土地儲備司的活動(dòng)，最大限度地根據(jù)科學(xué)合理的城市建設(shè)重要性，選擇土地儲備和范圍。為開展土地儲備工作，必須有一定的科學(xué)合理性，政府規(guī)劃提出規(guī)劃內(nèi)容作為指導(dǎo)，盡快開展土地積累工作，并進(jìn)行了交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和城市服務(wù)的基礎(chǔ)。

2）城市規(guī)劃是土地整理工作的基礎(chǔ)和前提。城市土地儲備工作需要三個(gè)步驟。一是信息資源的儲備，二是紅線儲備，三是真實(shí)儲備。在第一階段的信息資源儲備階段，將最新的城市規(guī)劃方案與建設(shè)規(guī)劃方案相結(jié)合，對土地儲備資源進(jìn)行全面搜索。在工作開展過程中，不能把不適合規(guī)劃的土地資源收儲起來。或者開發(fā)后，是不利于經(jīng)濟(jì)增長的土地和城市綠化用地。

3）有效提高城市規(guī)劃質(zhì)量，可以增加土地資源后期流轉(zhuǎn)后的收益。城市規(guī)劃有利于改善土地資源，改善城市功能，提高城市綜合能力。城市規(guī)劃一旦制定，你不能在短時(shí)間內(nèi)改變它。這需要時(shí)間。為了提高城市規(guī)劃的質(zhì)量，工作人員必須在編制初期具有持續(xù)的可見性和可行性，并以更高質(zhì)量的城市規(guī)劃規(guī)劃來指導(dǎo)土地整備工作的開展。以更高質(zhì)量的城市規(guī)劃為主導(dǎo)的土地儲備可以最大限度地優(yōu)化城市的空間結(jié)構(gòu)和資源配置，優(yōu)化土地資源配置，最大限度地提高土地資源的使用價(jià)值。

3.4 合理調(diào)控城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地儲備

我國的城鎮(zhèn)規(guī)劃中經(jīng)常發(fā)生土地儲備和使用不合理的情況，原來的土地儲備管理和城鎮(zhèn)規(guī)劃方式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展。土地儲備工作中政府應(yīng)該發(fā)揮出宏觀調(diào)控的作用，使得土地的儲備和城鎮(zhèn)規(guī)劃兩者能夠遵從城鎮(zhèn)的整體發(fā)展方向，保證土地合理使用和開發(fā)。城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地儲備這兩個(gè)方面應(yīng)該進(jìn)行有效的結(jié)合，才能真正的發(fā)揮出作用。城鎮(zhèn)的整體規(guī)劃中應(yīng)該合理的利用土地，做好整體的布局和規(guī)劃，并處理好當(dāng)?shù)氐奈幕z產(chǎn)和土地經(jīng)濟(jì)開發(fā)等問題，這樣可以提高土地儲備的可操作性，還可以通過土地儲備來有效的調(diào)控城鎮(zhèn)規(guī)劃。我國正處于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，很多制度也應(yīng)該進(jìn)行不斷的優(yōu)化完善，將城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展作為主要的指導(dǎo)方向，充分利用土地資源的優(yōu)勢，針對性的采取發(fā)展措施，才能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的整體發(fā)展。

4 結(jié)語

如上所述，在發(fā)展工作過程中存在的一些問題和矛盾，實(shí)際上最大限度地發(fā)揮效益，必須面對我們來解決，從而有效地保證城市穩(wěn)定和健康發(fā)展。在新形勢下，要實(shí)現(xiàn)土地儲備的無懼變化，必須解決一些存在的問題。要制定適當(dāng)?shù)耐顿Y貸款路徑，發(fā)揮市場作用，在適當(dāng)實(shí)施法律法規(guī)后，促進(jìn)土地儲備的轉(zhuǎn)化。要促進(jìn)人民積極參與社會，改變土地儲備模式，改善可操作環(huán)境，促進(jìn)土地儲備示范性變化工作順利推進(jìn)。