上海合作組織在內(nèi)外雙重挑戰(zhàn)下煥發(fā)新動(dòng)能

楊成

2021年4月26日至28日，“上海合作組織國際投資貿(mào)易博覽會(huì)暨上海合作組織地方經(jīng)貿(mào)合作青島論壇”在青島膠州召開，來自30多個(gè)國家和地區(qū)的嘉賓和展商參會(huì)。

2021年是上海合作組織成立20周年。上合組織從成立伊始就具備政治、經(jīng)濟(jì)、安全等多輪驅(qū)動(dòng)的復(fù)合型合作框架，內(nèi)部形成了中俄“雙引擎”共同牽引的權(quán)力結(jié)構(gòu)。上合組織的誕生和運(yùn)作是中國參與和引領(lǐng)地區(qū)治理的重要實(shí)踐。

經(jīng)過20年的發(fā)展，上合組織在歐亞地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮著日趨重要的作用，主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是在“上海精神”指引下，提供了一種不同于西方主導(dǎo)的全球治理模式。上合組織強(qiáng)調(diào)國家不分大小一律平等，并以此為前提和首要條件促成成員國“共同利益”的生成和拓展，從而在事實(shí)上踐行了國際關(guān)系民主化和國家間關(guān)系新型化的原則。二是在內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部環(huán)境兩種復(fù)雜性之間不斷發(fā)生互動(dòng)或共振的情況下，協(xié)商一致推進(jìn)彼此合作。內(nèi)部復(fù)雜性不僅指成員國相差甚大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，還涉及成員國區(qū)別明顯的文明形態(tài)和政體類型等因素。外部復(fù)雜性是指上合組織成立20年來國際格局和地區(qū)形勢均發(fā)生了巨大變化。盡管如此，上合組織還是做到了巧妙運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)了多領(lǐng)域合作齊頭并進(jìn)的新局面。三是歐亞地區(qū)的和平、穩(wěn)定與發(fā)展日益離不開上合組織。上合組織成立的初衷是尋求解決成員國之間歷史遺留的邊界問題，此后始終把保持地區(qū)和平穩(wěn)定作為要旨。上合組織成立之初，分裂主義、極端主義、恐怖主義等“三股勢力”在中亞十分猖獗，后來美國在阿富汗等地發(fā)動(dòng)的反恐戰(zhàn)爭加劇了相關(guān)復(fù)雜性，給中亞地區(qū)安全帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。毫不夸張地講，如果沒有上合組織及其順利發(fā)展，中亞地區(qū)就不可能有今天總體和平、緩和穩(wěn)定的大好局面。

盡管政治和安全合作一直是上合組織的優(yōu)先方向，多邊經(jīng)濟(jì)合作議程整體上推進(jìn)相對(duì)緩慢，但這并不意味著成員國之間雙邊和小多邊的合作無所作為。目前，無論是在投資、貿(mào)易還是發(fā)展援助等領(lǐng)域，中國與上合組織成員國的合作處于持續(xù)增長態(tài)勢，中國也在與域內(nèi)國家共同推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)。從此意義上講，上合組織經(jīng)濟(jì)合作正在不斷煥發(fā)出新的生機(jī)。

位于青島膠州的中國-上海合作組織地方經(jīng)貿(mào)合作示范區(qū)聯(lián)運(yùn)中心。

舉個(gè)例子，哈薩克斯坦學(xué)界曾經(jīng)對(duì)“一帶一路”框架內(nèi)的中哈經(jīng)濟(jì)合作抱有疑慮，擔(dān)憂淪為中國的資源附庸。而現(xiàn)在僅“中歐班列”過境一項(xiàng)每年便給哈帶去直接經(jīng)濟(jì)收益超5億美元，且長遠(yuǎn)趨勢是不斷增長。哈總理府的數(shù)據(jù)顯示，2020年過境哈的“中歐班列”集裝箱運(yùn)量達(dá)51.75萬標(biāo)箱，同比增長65%。更不用說，通過中哈一系列大項(xiàng)目合作，哈在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元化、擺脫對(duì)油氣資源開發(fā)的過度依賴方面已經(jīng)取得重大進(jìn)展。哈方日益意識(shí)到，與中國加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作對(duì)其發(fā)展大有裨益，因而更加堅(jiān)定不移地推進(jìn)兩國永久全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系建設(shè)。類似現(xiàn)象在中國與其他上合組織成員國的雙邊合作中都可以觀察到。特別值得一提的是，雖然新冠疫情給上合組織成員國帶來巨大沖擊，但上合組織的跨境電商貿(mào)易仍在加速發(fā)展，其他領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作也以新的形態(tài)不斷加強(qiáng)，創(chuàng)造出巨大發(fā)展紅利。

20年來，國際上不乏看衰上合組織的觀點(diǎn)和意見。一些成員國的智庫專家也傾向于認(rèn)為，上合組織在首次擴(kuò)員后已進(jìn)入“休眠期”。我認(rèn)為這種論斷過于悲觀，低估了上合組織的制度韌性，也沒有看到有利于上合組織發(fā)展的新條件正在形成。首先，國際秩序重構(gòu)和全球體系轉(zhuǎn)型進(jìn)程的加速效應(yīng)帶來巨大不確定性，顯著提升了地區(qū)性國際組織的存在價(jià)值，為上合組織發(fā)展提供了重要外部機(jī)遇。其次，全球和主要地區(qū)主要大國相繼提出歐亞地區(qū)一體化方案并形成彼此競爭格局，中亞國家之間也重新出現(xiàn)地區(qū)整合態(tài)勢，這些都意味著上合組織可以商討出新的發(fā)展議程。第三，上合組織吸收印度、巴基斯坦成為全權(quán)成員后，內(nèi)部權(quán)力架構(gòu)已經(jīng)改變，固然給組織發(fā)展帶來不少潛在挑戰(zhàn)（包括效率與公平之間的矛盾、新老成員之間的關(guān)系、責(zé)任和能力的矛盾，等等），但也意味著上合組織參與處理地區(qū)熱點(diǎn)問題的空間進(jìn)一步擴(kuò)大，比如在美軍撤離后的阿富汗形勢問題上，完全可以有所作為。

盡管上合組織在安全、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的合作仍不平衡，也面臨所有國際組織在其發(fā)展周期中不可避免的“中段陷阱”挑戰(zhàn)，即新興國際組織完成規(guī)章制度等初創(chuàng)階段建設(shè)后，在推進(jìn)實(shí)質(zhì)合作時(shí)因無法或難以“協(xié)商一致”而效率降低。在利益協(xié)同方面，隨著合作的深入開展，也可能面臨后續(xù)動(dòng)力不足的問題。但也正因?yàn)榇?，站在第二個(gè)20年的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，上合組織的轉(zhuǎn)型才變得更為迫切和必要，需要通過新的議程設(shè)置進(jìn)一步推進(jìn)和優(yōu)化務(wù)實(shí)合作，唯此才能在混亂失序的國際秩序中為維護(hù)全球和地區(qū)治理質(zhì)量提供動(dòng)力，同時(shí)避免不少國際和地區(qū)組織因不能與時(shí)俱進(jìn)而陷入“空轉(zhuǎn)”的境地。