國(guó)內(nèi)外城市更新發(fā)展歷程研究與政策演變

陶瑞峰 董盛楠

摘 要：城市更新是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治等綜合因素推動(dòng)下的城市功能的調(diào)整和空間再利用。城市更新的環(huán)境具有復(fù)雜和不確定性，所以初期的城市更新歷程往往是考慮不全面的，也會(huì)暴露很多弊端。因此，對(duì)國(guó)內(nèi)外城市更新歷程進(jìn)行分析和研究，總結(jié)在大環(huán)境下國(guó)內(nèi)外城市更新的規(guī)律和特點(diǎn)，以為我國(guó)將來(lái)合理地開展城市更新建設(shè)活動(dòng)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：城市更新;理念;模式

一、國(guó)外城市更新發(fā)展歷程及特點(diǎn)

每個(gè)國(guó)家的歷史發(fā)展進(jìn)程與很多綜合因素相關(guān)，城市更新作為國(guó)家發(fā)展的產(chǎn)物也不能例外，所以各個(gè)國(guó)家在城市更新實(shí)踐中遇到的問(wèn)題也不盡相同。但總體來(lái)說(shuō)，城市更新的發(fā)展趨勢(shì)卻有規(guī)律可循。

（一）第一階段：消除貧民窟

二戰(zhàn)之后，由于戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的城市破敗以及后工業(yè)時(shí)代經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，人們開始不滿足于當(dāng)下的居住環(huán)境，國(guó)外政府出于改善城市形象和更好地利用市中心土地的美好愿景，開始了大規(guī)模地清理貧民窟運(yùn)動(dòng)。

英國(guó)是世界上第一個(gè)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化的國(guó)家，對(duì)城市更新的關(guān)心也比其他國(guó)家早。1930年，《格林伍德住宅法》公布，將當(dāng)時(shí)的“建造獨(dú)院住宅法”和“最低標(biāo)準(zhǔn)住房”組合起來(lái)解決了這個(gè)階段性的問(wèn)題，首次提出了清除貧民窟并為其提供財(cái)政補(bǔ)助的政策。美國(guó)的城市更新運(yùn)動(dòng)也始于大規(guī)模清除貧民窟，1937年出臺(tái)的住宅法，目標(biāo)就是改善住宅。1949至1954年間，戰(zhàn)后的更新事業(yè)向貧民窟和公共住宅投下了大批人力和資金。1949年美國(guó)住宅法提出“城市再發(fā)展”（Urban Redevelopment），其目標(biāo)為市中心區(qū)拆除重建。1954年頒布的住宅法，將“城市再發(fā)展”（Urban Redevelopment）改為“城市更新”（Urban Renewal）。這一階段的特點(diǎn)是大面積地推倒重建，以政府為主導(dǎo)提供補(bǔ)貼。這就決定了政府在城市更新的過(guò)程中起主要決定作用。因?yàn)檫@種“自上而下”的城市更新方式有一定的局限性，所以貧窮階層的居住條件并沒(méi)有真正地得到改善。

（二）第二階段：福利色彩社區(qū)更新

到了20世紀(jì)六七十年代，國(guó)外經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)普遍富足，這為城市更新提供了寬松的發(fā)展環(huán)境。人們認(rèn)為政府有能力也有責(zé)任為居民提供更好的公共服務(wù)，社會(huì)公平和福利待遇受到廣泛關(guān)注。

1950年，英國(guó)政府推行社會(huì)福利制度，大大提高了住房客體補(bǔ)貼。19世紀(jì)60年代末，因?yàn)閼?zhàn)后人口郊區(qū)化，城市出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的衰退。政府為了復(fù)興內(nèi)城，提出了社會(huì)福利提高及物質(zhì)環(huán)境更新的城市更新策略。20世紀(jì)70年代，住房整修改善費(fèi)用的限額標(biāo)準(zhǔn)由原來(lái)的50%提高到75%，但是改善離公共的目標(biāo)還是太遠(yuǎn)。城市是貧困的主戰(zhàn)場(chǎng)，而城市更新則是反貧困的主要手段之一。為消滅貧困問(wèn)題，美國(guó)的住房與都市發(fā)展部提出了“現(xiàn)代城市計(jì)劃”（Model Cities Program）。在大城市特定區(qū)域制定了一套綜合方案來(lái)解決貧窮問(wèn)題，將城市綜合整治作為首要工作。20世紀(jì)70年代開始，以鄰里式的、小規(guī)模的分期改造方式逐漸取代原來(lái)的大規(guī)模改造形式。

這一時(shí)期的福利色彩社區(qū)更新使原居住人民享受社會(huì)服務(wù)、福利待遇。由于承諾與現(xiàn)實(shí)存在較大差距，最終政府承擔(dān)了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（三）第三階段：市場(chǎng)導(dǎo)向的舊城再開發(fā)

20世紀(jì)70年代，全球經(jīng)濟(jì)衰退，全球經(jīng)濟(jì)調(diào)整，政府轉(zhuǎn)移工作，刺激地方經(jīng)濟(jì)崛起。私營(yíng)部門被視為拯救城市發(fā)展的主要力量，而公共部門則在城市更新中扮演次要角色。私營(yíng)部門出資建造建筑物和修復(fù)娛樂(lè)設(shè)施，以吸引中產(chǎn)階級(jí)重返市中心，私營(yíng)部門作為催化劑刺激經(jīng)濟(jì)的生長(zhǎng)。此政策獲得了商業(yè)上的成功，許多國(guó)家沿用至今。

20世紀(jì)80年代，英國(guó)的政策過(guò)渡到“自下而上”的“社區(qū)規(guī)劃”的方式。強(qiáng)調(diào)自由市場(chǎng)作用的新古典主義發(fā)展模式為英國(guó)政府支柱，這與美國(guó)自由市場(chǎng)政策模式遙相呼應(yīng)，構(gòu)成了80年代國(guó)外城市更新體系的基石。20世紀(jì)70年代末，美國(guó)實(shí)施“城市復(fù)興”政策，取消或減少對(duì)“現(xiàn)代城市計(jì)劃”的資助。此時(shí)，私營(yíng)部門在美國(guó)城市更新中扮演著重要角色。政府希望通過(guò)私人商業(yè)實(shí)現(xiàn)城市復(fù)興。在私人利益的驅(qū)動(dòng)下，城市更新帶來(lái)了社會(huì)斷裂、居住孤立等不穩(wěn)定因素，導(dǎo)致公眾對(duì)城市更新中公共利益的實(shí)現(xiàn)表示強(qiáng)烈懷疑。

此時(shí)期政府與私人團(tuán)體合作，政府靠出臺(tái)政策激勵(lì)與控制市場(chǎng)，私有部門則在舊城區(qū)進(jìn)行商業(yè)性質(zhì)的開發(fā)，借此促進(jìn)舊城經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。一些區(qū)域的發(fā)展形成了標(biāo)志性豪華商業(yè)文娛區(qū)，也引發(fā)了區(qū)域發(fā)展不均、原居民被迫遷居、人口置換問(wèn)題，對(duì)長(zhǎng)期鄰里關(guān)系的破壞是致命的，忽略大眾意愿和實(shí)際需求。

（四）第四階段：社區(qū)綜合復(fù)興

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，人們高度重視人居環(huán)境建設(shè)，強(qiáng)調(diào)從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)等方面綜合治理城市問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)社區(qū)參與作用。同時(shí)，保護(hù)社區(qū)的歷史建筑，保持社區(qū)的社會(huì)肌理，消除衰退、破壞現(xiàn)象也同樣重要。強(qiáng)調(diào)居民參與是社區(qū)綜合復(fù)興的重要特點(diǎn)，擁有產(chǎn)權(quán)的居民愿意將他們的所有權(quán)聯(lián)合，從而在所有開發(fā)收益中按比例分享利潤(rùn)。在此時(shí)期，美國(guó)也由私人開發(fā)商主導(dǎo)的以振興經(jīng)濟(jì)為目的的商業(yè)性開發(fā)走向經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與社會(huì)等多目標(biāo)的綜合性更新。

二、國(guó)內(nèi)城市更新發(fā)展歷程及特點(diǎn)

大體上說(shuō)，國(guó)內(nèi)的城市更新與國(guó)外的城市更新是相似的。但中國(guó)有著不同于國(guó)外的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，所以在城市更新中也有著自身的特征。

（一）政府主導(dǎo)的舊城改造：20世紀(jì)40年代末至70年代末

1949年10月1日，中華人民共和國(guó)正式成立，戰(zhàn)爭(zhēng)雖然結(jié)束了，但是戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)城市帶來(lái)了巨大的創(chuàng)傷。大多數(shù)半殖民地半封建社會(huì)遺留下來(lái)的城市，或多或少都會(huì)反映出計(jì)劃分配、自給自足的封閉式的城市結(jié)構(gòu)。戰(zhàn)后的城市面貌呈現(xiàn)出基礎(chǔ)設(shè)施破敗、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的問(wèn)題，人民生活條件自然不言而喻。

20世紀(jì)40年代末至70年代初，為了改變當(dāng)前的城市環(huán)境和滿足工業(yè)生產(chǎn)的需要，政府不得不一邊忙于整治城市環(huán)境，一邊兒進(jìn)行擴(kuò)大再生產(chǎn)的任務(wù)。這個(gè)時(shí)期的政府鼓勵(lì)對(duì)原有的城市設(shè)施充分挖掘利用。

第一階段，城市更新的主導(dǎo)是政府，政府不僅修建了城市最基本的基礎(chǔ)設(shè)施，還改善了人民的生活條件。但是此階段城市更新的主導(dǎo)觀念是“形體規(guī)劃”，并且由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱等原因，城市更新出現(xiàn)了新問(wèn)題，如歷史文化遭到破壞、標(biāo)準(zhǔn)偏低等。

（二）恢復(fù)城市規(guī)劃與城市改造體制改革：20世紀(jì)70年代末年至20世紀(jì)80年代

1978年12月，中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)在北京召開，作出了把工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)和實(shí)行改革開放的戰(zhàn)略決策。1982年9月，提出了經(jīng)濟(jì)體制改革“要正確貫徹計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的原則。這為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了充分的現(xiàn)實(shí)條件，為城市建設(shè)提供了良好的發(fā)展環(huán)境。人民生活水平的日益提高對(duì)城市建設(shè)也提出了新的要求。當(dāng)前城市更新社會(huì)政策的不完備、初期建設(shè)的遺留問(wèn)題以及思想的局限性，對(duì)城市的發(fā)展造成了一定的影響。相似風(fēng)格的住宅建筑在不同城市拔地而起，城市面貌雷同，造成了“千城一面”的景象。

（三）地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營(yíng)主導(dǎo)的城市改造：20世紀(jì)90年代至2015年

改革開放的深入發(fā)展、經(jīng)濟(jì)體制改革和寬松的政治環(huán)境為城市更新提供了良好的契機(jī)。快速的城市化和土地市場(chǎng)的形成吸引了開發(fā)商的注意。這些綜合因素推動(dòng)了這一時(shí)期城市更新的空前擴(kuò)張。由地產(chǎn)開發(fā)者主導(dǎo)城市更新往往是以自身經(jīng)濟(jì)利益為主要目標(biāo)，很大程度上忽略了民眾的公共利益，忽視了居民對(duì)于城市更新真正的需求。

（四）“城市雙修”：2015年至今

現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，城市的綜合發(fā)展水平也大幅度提高，但在建設(shè)中暴露出的城市建設(shè)粗放、形象不佳、設(shè)施欠賬、空間平庸、環(huán)境污染等問(wèn)題成為普遍現(xiàn)象。2015年6月10日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)文件，同意將三亞列為城市修補(bǔ)生態(tài)修復(fù)（雙修）、海綿城市和綜合管廊建設(shè)城市（雙城）綜合試點(diǎn)。2015年12月開展的中央城市工作會(huì)議提出“要加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)，提倡城市修補(bǔ)，……”，從中央層面為轉(zhuǎn)型期我國(guó)城市建設(shè)工作指明了方向?！半p修”是城市“內(nèi)外兼修”的過(guò)程。對(duì)內(nèi)，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，提高治理能力，完善管理制度，全面轉(zhuǎn)變?nèi)鐣?huì)對(duì)城市的認(rèn)識(shí)，提高市民素質(zhì)和市民對(duì)城市家園的認(rèn)同感;對(duì)外，遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律，采用微干預(yù)、漸進(jìn)式手段。

2015年，三亞作為首個(gè)試點(diǎn)城市，啟動(dòng)了“城市雙修”工作，截止到目前已經(jīng)取得了明顯成效。理念先行，眾志成城。普及中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國(guó)建設(shè)的理念，系統(tǒng)規(guī)劃，深謀遠(yuǎn)慮。“城市雙修”是一個(gè)系統(tǒng)工程，不是一場(chǎng)短暫的運(yùn)動(dòng)。不圖脂粉，但求大美?！俺鞘须p修”不是一場(chǎng)涂脂抹粉的“化妝”運(yùn)動(dòng)，而是基于“大腳”美學(xué)的機(jī)能健全和功能為先導(dǎo)的“強(qiáng)體健魄”運(yùn)動(dòng)。關(guān)鍵入手，標(biāo)桿示范。“城市雙修”一盤大棋牽一發(fā)而動(dòng)全身，就像人的肌體，有經(jīng)絡(luò)、有穴位，把握經(jīng)絡(luò)、點(diǎn)到要穴，對(duì)城市肌體的調(diào)理能起到事半功倍的效果。

三、國(guó)外對(duì)國(guó)內(nèi)城市更新的啟示

城市更新的初期都是空間擴(kuò)張，成熟期是空間的更新，是由增量到存量的規(guī)劃。國(guó)內(nèi)處于成長(zhǎng)期的中后階段，從而提出了“城市雙修”理念。國(guó)外處于城市更新進(jìn)程的后期，發(fā)展趨于成熟穩(wěn)定，更新是他們的主要工作，這方面的經(jīng)驗(yàn)和理論都非常豐富，可以為我國(guó)的城市更新提供借鑒。

第一，城市更新是多目標(biāo)的。初期的物質(zhì)更新規(guī)劃理念把動(dòng)態(tài)的城市更新看作是靜態(tài)過(guò)程，只是將舊建筑、舊設(shè)施翻新。而現(xiàn)在的城市更新不僅要達(dá)到物質(zhì)更新的目標(biāo)，還要關(guān)心社區(qū)利益，在乎人文關(guān)懷，聚焦社會(huì)脈絡(luò)。不達(dá)到以上任何一點(diǎn)，都不算是成功的城市更新。

第二，城市更新的參與者應(yīng)是相關(guān)部門、企業(yè)、社區(qū)居民等多方參與。東漢文學(xué)家許慎說(shuō)過(guò)：“城，所以盛民也?！背鞘懈伦罱K一定會(huì)落在居民居住條件、生活質(zhì)量提高上來(lái)。政府應(yīng)代表全體人民的利益，站在平等公正的立場(chǎng)上發(fā)揮協(xié)調(diào)者的作用，使全體人民在各個(gè)位置上發(fā)揮最大的作用。

作者簡(jiǎn)介：

陶瑞峰，東北電力大學(xué)藝術(shù)學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師。研究方向：環(huán)境設(shè)計(jì)藝術(shù);

董盛楠，東北電力大學(xué)藝術(shù)學(xué)院碩士研究生。研究方向：藝術(shù)設(shè)計(jì)。