中、美、歐應(yīng)對疫情財政政策的差異及啟示

趙亞琪 張懷清

摘? ?要：中、美、歐應(yīng)對新冠肺炎疫情的財政刺激政策側(cè)重點不同，對消費和生產(chǎn)的影響差異明顯。美國財政政策側(cè)重于救助和紓困，特別是對居民部門進行直接補貼，使得消費復蘇顯著快于生產(chǎn);歐洲財政政策側(cè)重于企業(yè)就業(yè)補助和支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，有利于就業(yè)和經(jīng)濟社會穩(wěn)定，生產(chǎn)復蘇較快，消費呈分化復蘇態(tài)勢;中國財政政策側(cè)重增加政府投資與穩(wěn)企業(yè)，生產(chǎn)恢復較快，但對居民部門救助不足，消費恢復偏慢，并將抑制生產(chǎn)復蘇。財政政策施行方式對經(jīng)濟運行影響顯著，我國應(yīng)重視優(yōu)化財政收支結(jié)構(gòu)，提高財政政策效率，充分發(fā)揮財政政策在優(yōu)化收入分配格局中的作用，激發(fā)居民消費需求，加快形成國內(nèi)生產(chǎn)、消費的良性循環(huán)。

關(guān)鍵詞：新冠肺炎疫情;財政政策;經(jīng)濟復蘇;收入分配

2020年以來，面對新冠肺炎疫情沖擊，中、美、歐等主要經(jīng)濟體均采取了大規(guī)模財政刺激政策，有效支持了中小微企業(yè)和中低收入群體。不同經(jīng)濟體財政政策各有側(cè)重，對企業(yè)生產(chǎn)復蘇、居民消費恢復的影響有所差異，這對當前我國如何更好地實現(xiàn)財政政策提質(zhì)增效有所啟示。

一、美國財政政策重視增加居民收入，有助于提振消費

（一）不同時期側(cè)重點不同

疫情發(fā)生以來，美國連續(xù)推出多輪財政救助計劃：第一輪聚焦疫情緊急情況處理，主要用于支持醫(yī)療衛(wèi)生部門抗疫;第二輪立足家庭部門，彌補疫情對其帶來的經(jīng)濟損失，包括提供帶薪休假、稅收抵免、食品援助、失業(yè)救濟等;第三輪聚焦對居民、企業(yè)和地方政府提供資金支持等;第四輪有針對性地對受疫情沖擊嚴重的小企業(yè)提供支持;第五輪為居民和企業(yè)提供紓困與資金支持，覆蓋多個領(lǐng)域;2021年初通過的第六輪財政刺激計劃除救助與撥款外，還在基礎(chǔ)設(shè)施、制造業(yè)、環(huán)保等領(lǐng)域進行大規(guī)模投資，財政刺激計劃逐步從防疫與救助轉(zhuǎn)向刺激經(jīng)濟修復。

（二）大幅增加了居民可支配收入

《關(guān)愛法案》中直接用于居民部門的支出比例約占27%（見圖1），針對企業(yè)的補助和稅收減免體現(xiàn)了向工資和福利支出傾斜的特征。例如，“薪酬保護計劃（PPP）”規(guī)定，所申請貸款的75%（后降至60%）須用于支付員工薪酬，且企業(yè)不得解雇員工，否則無法獲得償還豁免。拜登政府1.9萬億美元財政法案中，約50%用于向個人和家庭提供經(jīng)濟援助（見圖1），包括向符合條件的個人每人支付1400美元現(xiàn)金補貼，發(fā)放失業(yè)救濟金每周300美元并延長至2021年9月，提高聯(lián)邦最低工資標準至每小時15美元等。

在經(jīng)濟衰退、失業(yè)增加的背景下，美國數(shù)輪財政法案通過帶薪休假、失業(yè)救濟、消費補助、減稅支持乃至派發(fā)現(xiàn)金等，大幅增加了居民可支配收入。2020年4月至12月，美國個人可支配收入月均增速達到8.4%，4月增速更高達17.2%。其中，政府福利轉(zhuǎn)移支付收入占可支配收入的比重從疫情前的18%大幅上升至25%左右，約占個人可支配收入增量的97.2%。2020年末的第五輪9000億美元財政紓困法案向每人支付600美元現(xiàn)金補貼，補充失業(yè)救濟金每周300美元，因而2021年1月美國居民收入同比增速再次大幅上升至13%。2021年3月第六輪財政法案實施后，美國居民收入同比增速飆升至30%以上（見圖2）。

（三）居民消費迅速反彈

美國消費占GDP的比例接近70%。擴張性財政政策迅速推動個人可支配收入超過疫情前水平，拉動個人消費走出深度衰退，緩解了美國經(jīng)濟下行壓力。2020年3月疫情暴發(fā)后，美國居民消費增速轉(zhuǎn)負，2020 年第二季度一度萎縮超過30%。在居民收入得到有效彌補的情況下，美國消費較快復蘇。2020年4月零售數(shù)據(jù)觸底后，6月開始回正，9月同比增長6.1%，甚至超過疫情前的部分月份。2021年1月零售銷售環(huán)比增長7.6%，同比增長9.5%，同比增速創(chuàng)2000年3月以來最高水平（見圖3）。從個人消費支出結(jié)構(gòu)看，截至2021年2月，耐用品消費同比增速顯著高于疫情前，非耐用品消費基本恢復至疫情前水平，服務(wù)消費受到疫情抑制仍為負增長（見圖4）。耐用品消費顯著回升，側(cè)面體現(xiàn)了居民可支配收入增長的拉動效果。

（四）工業(yè)生產(chǎn)恢復較慢

美國在租金、薪資、減稅、貸款等方面加大對企業(yè)部門的財政支持，特別是向中小企業(yè)、客運航空等受疫情沖擊嚴重的行業(yè)企業(yè)提供必要的流動性支持。在前五輪財政法案中，企業(yè)部門可獲得相關(guān)財政援助和貸款規(guī)模超過1.2萬億美元。這些措施減輕了企業(yè)運營壓力，避免了大面積裁員，部分化解失業(yè)問題。

不過，工業(yè)生產(chǎn)主要受疫情防控、人員隔離以及供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的不確定性限制，加之疫情防控不力，美國工業(yè)生產(chǎn)恢復較慢。截至2021年2月，工業(yè)總產(chǎn)值和工業(yè)生產(chǎn)指數(shù)同比仍為負增長（見圖5）。就業(yè)復蘇亦頗為坎坷，雖然部分月份新增非農(nóng)就業(yè)人數(shù)超過疫情前，但ADP就業(yè)人數(shù)遠不及去年同期，首申失業(yè)救濟金人數(shù)仍處于歷史高位。

二、歐洲財政政策側(cè)重于企業(yè)就業(yè)補助和支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，有利于就業(yè)和經(jīng)濟社會穩(wěn)定

（一）就業(yè)補助和產(chǎn)業(yè)投資是財政支出重點

歐盟的經(jīng)濟復蘇計劃體現(xiàn)了歐洲經(jīng)濟模式中重就業(yè)、穩(wěn)社會的傳統(tǒng)。受到其社會市場經(jīng)濟模式及產(chǎn)業(yè)扶植政策的影響，在歐盟及其主要成員國的緊急援助計劃中，相當部分財政資金是給予企業(yè)的“就業(yè)補助”，即補助企業(yè)在疫情期間開工不足的情況下仍向員工發(fā)放部分薪水，以此保住就業(yè)崗位。比如，法國政府宣布：旅游、體育、文化等部門營業(yè)額損失超過50%的企業(yè)將獲得最高1萬歐元或相當于每月營業(yè)額15%的團結(jié)基金;對于營業(yè)額損失超過70%的企業(yè)，補貼增加至去年同期營業(yè)額的20%。同時，政府撥款65億歐元援助青年就業(yè)，對于一年以上的勞動雇傭合同，政府補貼最高可達4000歐元。

歐盟認為經(jīng)濟復蘇計劃不是單純依靠“輸血”來提振內(nèi)需和通脹等，而且應(yīng)該將相關(guān)公共財政擴張與經(jīng)濟模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型相結(jié)合。因此，歐盟提出的7500億歐元“下一代歐盟”復蘇計劃與歐盟經(jīng)濟綠色化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型緊密聯(lián)系，大量資金直接投資于支持氣候和數(shù)字相關(guān)項目與產(chǎn)業(yè)，包括可再生能源、芯片、氫能、人工智能、電池等新興領(lǐng)域。

（二）就業(yè)和生產(chǎn)恢復較快

在疫情引發(fā)企業(yè)經(jīng)營惡化的情況下，通過就業(yè)補助政策有助于保持員工和企業(yè)的聯(lián)系，維持就業(yè)相對穩(wěn)定，助推疫情控制后企業(yè)較快恢復生產(chǎn)。2020年四季度開始，歐元區(qū)及主要國家工業(yè)生產(chǎn)指數(shù)同比增速已基本恢復至疫情前水平且2021年以來進一步回升（圖6）。失業(yè)率自2020年第四季度開始穩(wěn)步回落，截至2021年5月，歐元區(qū)季調(diào)失業(yè)率為7.9%，略高于疫情前水平（7.5%左右）。

（三）消費呈分化復蘇態(tài)勢

在就業(yè)市場相對穩(wěn)定的情況下，居民工資收入一定程度上得到保障。雖然歐元區(qū)消費復蘇路徑有所分化，但整體上亦呈現(xiàn)復蘇態(tài)勢，各國疫情控制情況是影響消費復蘇的主要因素。德國零售銷售同比增速自2020年5月份轉(zhuǎn)正以來，連續(xù)8個月在正區(qū)間運行;法國零售銷售受到疫情沖擊較大，但2020年下半年開始有明顯恢復跡象，部分月份同比增速已超過疫情前;意大利疫情在整個歐元區(qū)較為嚴重，因而消費復蘇相對遲緩（見圖7）。

三、我國財政政策側(cè)重于支持投資和企業(yè)，生產(chǎn)恢復較快

（一）側(cè)重從基建投資和企業(yè)發(fā)力

一是擴大政府投資規(guī)模。2020年發(fā)行抗疫特別國債，用于地方公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫相關(guān)支出;新增地方政府一般債務(wù)限額和專項債務(wù)限額，重點投向重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生服務(wù)領(lǐng)域。二是通過多種稅費減免，支持企業(yè)復工復產(chǎn)。2020年發(fā)布實施了7批28項減稅降費政策，全年新增減稅降費規(guī)模超過2.6萬億元。三是強化對疫情防控重點保障企業(yè)金融支持。共有6606家企業(yè)獲得優(yōu)惠貸款2396億元，加權(quán)平均利率為2.46%，獲得中央財政貼息后實際融資利率約為1.23%。四是放寬中小微企業(yè)享受失業(yè)保險穩(wěn)崗返還政策的條件及返還比例，通過減免、緩繳社保費等方式，支持開展援企穩(wěn)崗、擴大就業(yè)工作。

（二）生產(chǎn)恢復較快

我國疫情得到較快控制，加之貨幣政策和財政政策等大力支持，企業(yè)生產(chǎn)恢復較快。從2020年下半年開始，工業(yè)增加值同比增速已超過上年同期水平。工業(yè)企業(yè)利潤高速增長，第四季度規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤增速達到20.8%，是近年來少有的高增長（見圖8）。中國人民銀行5000戶工業(yè)企業(yè)財務(wù)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2020年企業(yè)稅金及附加增速為-1.6%，低于2019年3.6個百分點。財務(wù)費用和稅金下降，合計拉動企業(yè)利潤總額增長2.5%。2021年1—5月，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤同比增長83.4%，兩年平均增長21.7%，延續(xù)了2020年下半年以來的較快增長勢頭。

（三）居民可支配收入增速下降

疫情期間企業(yè)吸引就業(yè)人數(shù)減少不僅來源于需求回落，也與人員隔離、禁止大規(guī)模人口流動、產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈不穩(wěn)定等因素密切相關(guān)。即便財政和貨幣政策助企紓困成效顯著，但支持居民可支配收入穩(wěn)定增長效果不明顯。特別是勞動密集型的生產(chǎn)和服務(wù)行業(yè)，就業(yè)不充分現(xiàn)象尤其顯著，居民可支配收入下降較多。2020年，我國人均可支配收入名義增長4.7%，實際增長2.1%，而低收入群體實際收入受到?jīng)_擊更大。西南財經(jīng)大學與螞蟻金服調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，受疫情影響，稅前年收入5萬元及以下的低收入群體工作穩(wěn)定性大幅下降，而高收入群體收入所受影響不大。

（四）消費恢復緩慢

我國在全球范圍內(nèi)率先控制疫情并恢復生產(chǎn)，但與美國及部分歐洲國家相比，消費復蘇緩慢。2020年，社會消費品零售總額累計下降3.9%，最終消費支出拉低GDP增速0.5個百分點。2021年上半年，社會消費品零售總額比2019年同期增長9%，兩年平均增長4.4%，顯著低于2019年同期8.2%的同比增速。

四、中、美、歐財政政策短期對經(jīng)濟增長動能的影響存在差異

（一）美國經(jīng)濟2021年下半年復蘇較快

隨著疫苗大范圍接種，2021年美國疫情有望得到控制，并帶動生產(chǎn)和供給進一步恢復。2021年4—6月美國制造業(yè)PMI分別為60.8、61.2和60.6，非制造業(yè)PMI分別為62.7、64和60.1，制造業(yè)和非制造業(yè)PMI均處于近年來高位。預(yù)計2021年第三、第四季度美國經(jīng)濟將延續(xù)快速復蘇態(tài)勢。2021年美國財政政策大概率仍將維持擴張。但由于財政支出重點將由紓困轉(zhuǎn)向刺激經(jīng)濟增長，因此，針對居民部門的補貼政策逐步退出，使得近期美國個人收入同比增速有所回落。與此同時，隨著經(jīng)濟活動正?；貑ⅲM穩(wěn)步復蘇，但漸呈放緩態(tài)勢。美國個人消費支出環(huán)比增速明顯回落，2021年4月和5月僅為0.9%和0.02%，其中5月零售銷售額環(huán)比下降1.3%，核心零售銷售額環(huán)比下降0.8%。新冠病毒變異、財政政策力度和就業(yè)復蘇不及預(yù)期可能給美國經(jīng)濟復蘇帶來不確定性。

（二）歐元區(qū)經(jīng)濟開啟加速復蘇

隨著感染率下降和防疫限制措施解除，歐元區(qū)自2021年第二季度開始經(jīng)濟復蘇步伐加快，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)PMI均持續(xù)攀升，綜合PMI從4月的43.8快速上升至6月的59.2，為2006年6月以來的最高水平。各國在疫情封鎖解除后穩(wěn)步恢復生產(chǎn)，2021年4月工業(yè)生產(chǎn)指數(shù)同比增長39.4%，環(huán)比增長0.6%，明顯強于預(yù)期，預(yù)計第三季度工業(yè)生產(chǎn)將維持良好增長態(tài)勢。消費者信心顯著改善，達到近三年以來的最高水平。勞動力市場溫和改善，失業(yè)率持續(xù)下行，消費支出有望延續(xù)增長勢頭。歐央行的貨幣政策立場仍相對“鴿派”，歐盟已于6月下旬啟動了為復蘇基金融資的發(fā)債計劃，已籌資200億歐元，并將在7月底之前再完成兩批發(fā)行。在財政和貨幣政策支持下，預(yù)計歐元區(qū)下半年將延續(xù)加速復蘇態(tài)勢。

（三）我國經(jīng)濟恢復速度可能邊際放緩

我國經(jīng)濟2020年在全球一枝獨秀，是唯一實現(xiàn)正增長的主要經(jīng)濟體，主要源于房地產(chǎn)投資恢復較快以及出口的超預(yù)期增長。2021年下半年隨著政策刺激力度邊際減弱、出口支撐作用降低，經(jīng)濟增長修復速度可能邊際趨緩。居民可支配收入增長放緩以及高負債率將持續(xù)抑制居民部門消費增長，可能成為經(jīng)濟復蘇的掣肘因素。2020年底以來，制造業(yè)PMI呈現(xiàn)走低趨勢，未來工業(yè)生產(chǎn)能否持續(xù)強勁存在不確定性。

五、優(yōu)化財政支出方式，實現(xiàn)財政政策提質(zhì)增效

中、美、歐應(yīng)對疫情的財政政策側(cè)重點有所不同，生產(chǎn)、消費運行乃至未來經(jīng)濟復蘇路徑也呈現(xiàn)不同變化態(tài)勢。優(yōu)化財政收支結(jié)構(gòu)將對經(jīng)濟運行產(chǎn)生較大影響，亟須重視財政政策實施手段與方式的改善，提高財政政策效率。

（一）財政補貼政策應(yīng)堅持企業(yè)和居民并重，提高居民可支配收入

在疫情后經(jīng)濟恢復期，財政補貼應(yīng)堅持企業(yè)和居民并重，直接提高居民可支配收入，促進消費加速復蘇，以此引導企業(yè)生產(chǎn)擴張?？煽紤]對居民部門特別是低收入群體進行直接貨幣補貼和稅收減免。2020年我國曾在部分城市以消費券等方式釋放消費活力，但涉及范圍不夠廣，特別是對低收入群體的針對性不夠強。建議按照不同群體的個性化需求和收入彈性，多批次、常態(tài)化進行發(fā)放，并考慮引入一定的消費退稅措施。也可通過降低如水、電等生活必需品價格，提高中低收入群體實際購買力，在短期內(nèi)提振消費，加快企業(yè)恢復經(jīng)營生產(chǎn)和庫存消耗，加快經(jīng)濟循環(huán)。

（二）逐步減少政府投資，以財政資金撬動民間投資增長

我國經(jīng)濟正逐步回歸常態(tài)，財政政策重點應(yīng)是助力產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈修復，多措并舉提高民間資本投資意愿。建議進一步完善支持民間投資的財政政策，發(fā)揮財政資金對民間投資的引導、撬動以及補位和保障作用，促進民間投資健康發(fā)展。加大對民間投資的財政補助力度，有效發(fā)揮財政貼息杠桿作用。地方政府牽頭建設(shè)諸如信息服務(wù)平臺、風險補償機制等，以政府投資基金引導金融機構(gòu)發(fā)揮市場資源配置作用。

（三）中長期內(nèi)，充分發(fā)揮財政政策在優(yōu)化收入分配格局和提振消費中的作用

當前，我國投資占比偏高，消費占比偏低，家庭消費占GDP比例遠低于主要發(fā)達國家。需要明確，以消費引致的企業(yè)擴大生產(chǎn)才是有效供給，消費引致的擴大投資才能形成有效投資。相關(guān)理論研究表明，低收入群體的邊際消費傾向顯著高于中高收入群體。因此，財政政策不僅要以減稅降費的方式促進企業(yè)投資，更要重視改善收入分配，以提振居民消費，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。應(yīng)加大對教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入力度，增強一般性轉(zhuǎn)移支付的收入調(diào)節(jié)功能，增加對發(fā)展相對落后地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，將財政資金更多地用于保障和改善民生，并進一步向貧困地區(qū)、薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域傾斜。

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