雙重目標沖突下農(nóng)業(yè)政策性擔保運行機制研究
—— 基于新型農(nóng)業(yè)信貸擔保的山東實踐

◎馮林 朱艷靜

引言

農(nóng)業(yè)“融資難、融資貴”是制約我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和競爭力提升的最大痛點。當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?；?、集約化背景下，我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體面臨的“融資難、融資貴”問題仍然突出，因為農(nóng)戶和金融機構間因信息不對稱所引起的逆向選擇和道德風險問題是農(nóng)業(yè)融資難的主要原因（Hoff & Stiglitz，1990），而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體生產(chǎn)規(guī)模的擴大和集約化程度的提高并未根本解決信息不對稱條件下農(nóng)業(yè)借貸面臨的高交易成本和高風險問題。為降低交易成本和控制風險，金融機構往往通過附加抵押擔保條件對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實施信貸配給（朱喜、李子奈，2006；劉西川等，2009），而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體往往因有效抵押擔保條件不足而面臨信貸約束。

融資擔保理論認為，擔保能夠降低融資的交易成本（Barro，1976；Samujh，2012），緩解借貸雙方因信息不對稱導致的逆向選擇和道德風險問題（Besanko & Thakor，1987；Arnott & Stiglitz，1991），并向貸款者傳遞借款者的 信 號（Chan & Kanatas，1985；Boot et al.，1991），進而提高借款人信貸可得性。Beck et al.（2008）、Janda（2011）以及馬松等（2014）研究發(fā)現(xiàn)，政策性擔保的效果優(yōu)于商業(yè)性擔保和政府補貼。因此，政策性擔保被許多國家作為政策工具，用于支持農(nóng)業(yè)和中小企業(yè)獲得融資，其政策效果也已得到諸多實證研究支持（Oh et al.，2009；Arráiz et al.，2011）。但全球農(nóng)業(yè)政策性擔保機構在“政策性目標”和“可持續(xù)目標”之間的權衡取舍導致其很難實現(xiàn)長期穩(wěn)定可持續(xù)經(jīng)營。

早在上世紀90年代，我國便借鑒國際經(jīng)驗開啟了農(nóng)業(yè)信貸擔保政策實踐。但隨著時間的推移，一部分擔保機構遭遇高額代償支出陷入停擺，表明政策性擔保政策及運營機構普遍面臨自身的可持續(xù)發(fā)展難題；另有一部分擔保機構則將業(yè)務重心轉向大額業(yè)務甚至是非農(nóng)業(yè)務，以維持自身的可持續(xù)發(fā)展，但已經(jīng)偏離支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的“初心”，政策目標發(fā)生“漂移”。

那么，政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保如何破除雙重目標沖突的“兩難”問題，實現(xiàn)政策性目標和持續(xù)性的統(tǒng)一呢？進一步地，政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保雙重目標沖突的形成機理及兼顧雙重目標的實現(xiàn)機制是什么？對實踐進展的追蹤發(fā)現(xiàn)，始建于2015年的我國新型政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保體系已經(jīng)運行五年有余，在吸收既往政策性擔保尤其是農(nóng)業(yè)信貸擔保經(jīng)驗教訓基礎上，基于完善的制度設計和良好的運行機制，已初步實現(xiàn)政策性目標和持續(xù)性目標的統(tǒng)一1。基于此，本文以政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保雙重目標沖突為視角，首先分析政策性擔保機構雙重目標沖突的形成機理，然后以山東省農(nóng)業(yè)發(fā)展信貸擔保公司為例，梳理我國政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保實踐運行特點，提煉其緩解雙重目標沖突的運行機制及有益經(jīng)驗，以期為農(nóng)業(yè)信貸擔保政策性目標和持續(xù)性目標的統(tǒng)一提供經(jīng)驗證據(jù)和實踐指導。

政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保雙重目標沖突的形成機理

（一）政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保雙重目標的內(nèi)涵釋義

政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保的作用機理在于將政府信用植入農(nóng)業(yè)融資關系，充當農(nóng)業(yè)融資中的抵押品，降低借貸雙方的交易成本和信息不對稱程度，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的信貸可得性。政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保需要依托政策性擔保機構實施，而政策性農(nóng)業(yè)擔保機構經(jīng)營過程中需要兼顧政策性和持續(xù)性的雙重目標。

1.政策性目標

政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保的政策性目標是指政策性農(nóng)業(yè)擔保機構通過自身的運營幫助盡可能多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體最大限度地獲得生產(chǎn)經(jīng)營所需的信貸資金。政策性擔保機構服務的農(nóng)業(yè)客戶數(shù)量越多，撬動的農(nóng)業(yè)信貸規(guī)模越大，其政策性目標的實現(xiàn)情況就越好，這就要求：第一，擔保機構不能偏離農(nóng)業(yè)客戶的目標定位；第二，擔保機構不能僅服務于少數(shù)大規(guī)?？蛻簦坏谌?，通過不斷壯大資本金規(guī)模和提升服務能力，滿足更多農(nóng)業(yè)客戶的擔保服務需求，實現(xiàn)“應擔盡擔”。

2.持續(xù)性目標

政府通過信用擔保方式幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體獲得融資，其目的在于提高財政支農(nóng)資金的支出效率，通過改變財政資金的消耗式使用方式，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，撬動更多的金融資本支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。要實現(xiàn)財政資金的循環(huán)使用，進一步放大政策效果，就要求政策性農(nóng)業(yè)擔保機構實現(xiàn)可持續(xù)運行。而政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保的持續(xù)性目標是指擔保機構在運營過程中的各項收入能夠覆蓋各類成本和風險，維持自身的長期存續(xù)或實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。進一步地，無論政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保采用政府基金的形式來運作抑或是市場化方式來運作，均需實現(xiàn)其持續(xù)性目標。

3.雙重目標的內(nèi)在一致性

雙重目標之間具有相互增進的內(nèi)在一致性，決定了農(nóng)業(yè)政策性擔保必須兼顧雙重目標。首先，政策性目標要求擔保機構實現(xiàn)可持續(xù)運行，因為擔保機構的持續(xù)運營能夠不斷放大政策效果，放大政策性目標。反之，如果持續(xù)性目標難以實現(xiàn)，其政策效果會局限于一定的業(yè)務規(guī)模和一定的時間階段，形成財政資金的消耗性使用，政策效果則會大打折扣。其次，專注于政策性目標有助于擔保機構發(fā)揮開展農(nóng)業(yè)信貸擔保業(yè)務的專業(yè)優(yōu)勢，也有助于擔保機構獲得政府持續(xù)的政策支持，從而增強自身可持續(xù)性。而政策性目標的丟失會導致?lián)C構偏離其設立的初衷，即便實現(xiàn)了自身的可持續(xù)，其政策性目標也將無法實現(xiàn)。

（二）政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保雙重目標沖突的形成機理

農(nóng)業(yè)政策性擔保的政策性目標要求擔保機構使其服務的農(nóng)業(yè)客戶數(shù)量和農(nóng)業(yè)擔保貸款規(guī)模達到最大化，而持續(xù)性目標要求其實現(xiàn)收入對成本的覆蓋。但由于農(nóng)業(yè)客戶小而散和高風險特性，以及信息不對稱條件下的逆向選擇和道德風險問題，使擔保機構面臨雙重目標的沖突。

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性使擔保機構面臨較高的操作成本和風險成本

相對于工商業(yè)來講，農(nóng)業(yè)客戶單筆信貸需求規(guī)模較小，而且農(nóng)業(yè)客戶大多位于城市郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)擔保機構服務農(nóng)業(yè)客戶過程中需要考察客戶基本信息和經(jīng)營狀況以作出擔保決策，這需要支付較高的操作成本。同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的市場和自然雙重風險會導致農(nóng)戶無法如期償還銀行貸款，而服務農(nóng)業(yè)客戶的擔保機構隨之也面臨農(nóng)戶違約引發(fā)的代償風險。簡言之，金融機構發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款面臨的操作成本和風險成本，同樣是政策性擔保機構所面臨的問題。

2.信息非對稱條件下?lián)C構面臨逆向選擇和道德風險

首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體信息不透明，導致?lián)C構與農(nóng)業(yè)客戶之間存在嚴重的信息不對稱。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體財務信息和交易記錄不完整、不規(guī)范，擔保機構甄別低風險客戶需要支付更高的信息成本。另一方面，擔保機構服務的是因有效抵押品缺失而被金融機構排斥的客戶，難以通過抵押品降低客戶甄別的信息成本。同時，客戶有效抵押品缺失也使得擔保機構面臨更高的道德風險。其次，農(nóng)業(yè)擔保機構介入農(nóng)業(yè)借貸關系后，不但面臨農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的道德風險，還面臨銀行的道德風險。顯然，信用擔保沒有改變信息不對稱問題的實質(zhì)，在解決銀企之間信息不對稱的同時，其自身與銀企之間會產(chǎn)生新的信息不對稱（黃海滄、李建琴，2003）。上述情況均會加重農(nóng)業(yè)擔保機構運營過程中的風險成本。

3.政策性擔保機構在擴大業(yè)務覆蓋面和控制成本及風險之間面臨兩難選擇

農(nóng)業(yè)擔保機構要想實現(xiàn)政策性目標，必須在信息不對稱條件下為更多農(nóng)業(yè)客戶融資提供信用擔保服務，但會面臨極高的交易成本和風險成本，不利于實現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。而為了實現(xiàn)自身經(jīng)營的可持續(xù)，最直接的手段包括：一是排斥農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)客戶以規(guī)避風險；二是通過提高單筆業(yè)務規(guī)模降低交易成本；三是提高擔保費率即提高收入水平以覆蓋成本和風險；四是通過附加一定的抵押品（反擔保）要求或者降低與銀行之間的擔保責任比例來降低自身風險。顯然，前兩種手段都會直接降低擔保機構服務的農(nóng)業(yè)客戶數(shù)量，使其偏離政策性目標。此外，如果提高單筆業(yè)務規(guī)模即第二種手段，還可能使其偏離持續(xù)性目標。因為大規(guī)?？蛻粢坏┻`約將導致?lián)C構的大額代償損失，會嚴重損害其可持續(xù)發(fā)展能力。

那么政策性農(nóng)業(yè)擔保機構能否通過提高收費標準，即提高擔保費率來覆蓋上述成本以提高自身可持續(xù)發(fā)展能力呢？如果農(nóng)業(yè)擔保機構提高擔保費率，一方面會加重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的融資成本，導致一部分客戶退出市場，從而影響擔保機構政策性目標的實現(xiàn)；另一方面，在缺乏有效抵押品的情況下提高擔保費率，還會帶來逆向選擇風險的提高，即高風險客戶的增加，并最終影響擔保機構實現(xiàn)其持續(xù)性目標。政策性農(nóng)業(yè)擔保機構也很難通過附加抵押品（反擔保）要求或者降低與銀行之間的擔保責任比例來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。首先，農(nóng)業(yè)擔保機構的客戶往往缺乏銀行認可的有效抵押品。如果農(nóng)業(yè)擔保機構提出抵押品（即反擔保）要求，這部分農(nóng)戶同樣會退出市場，影響擔保機構政策性目標的實現(xiàn)。其次，如果擔保機構降低擔保責任比例，會加重金融機構的風險負擔、削弱金融機構發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款積極性，而金融機構一旦退出農(nóng)業(yè)擔保貸款業(yè)務，擔保機構的政策性目標也就無法實現(xiàn)。

綜上所述，政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保雙重目標沖突的根本原因是政策性擔保機構從事農(nóng)業(yè)擔保業(yè)務時面臨的高成本、高風險與低收益的矛盾，導致政策性擔保機構在擴大業(yè)務覆蓋面和控制成本及風險之間面臨兩難選擇。那么，農(nóng)業(yè)政策性擔保如何兼顧政策性目標和持續(xù)性目標？兼顧雙重目標的實現(xiàn)機制是什么？對此，下文將借助山東省農(nóng)業(yè)政策性擔保的案例，分析兼顧農(nóng)業(yè)政策性擔保雙重目標的實現(xiàn)機制。

新型農(nóng)業(yè)政策性擔保的山東實踐

（一）案例簡介

山東省政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保體系的核心是山東省農(nóng)業(yè)發(fā)展信貸擔保有限責任公司（以下簡稱“山東農(nóng)擔”），該公司成立于2017年12月，注冊資本金36億元，屬于省級政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保機構，也是全國政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保體系中33家省級政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保機構之一。之所以選擇山東農(nóng)擔作為案例，理由有三：一是山東農(nóng)擔體系的制度框架及業(yè)務運作完全按照財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和中國銀保監(jiān)會相關制度文件的要求開展，在全國同類擔保機構中具有典型性2；二是山東農(nóng)擔成立時間雖晚，但在短短幾年中歷經(jīng)業(yè)務模式的三次迭代，目前已涵蓋國內(nèi)政策性農(nóng)業(yè)擔保主流業(yè)務模式；三是山東農(nóng)擔主要擔保業(yè)務指標在國內(nèi)處于領先地位。截至2021年4月15日，山東農(nóng)擔累計為全省10萬戶新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供擔保貸款500億元，在保余額401.8億元，放大倍數(shù)達到11.16倍。與此同時，山東農(nóng)擔的累計發(fā)生代償僅69筆，代償金額2208萬元，代償率為0.23%，扣除政府風險補償和追回貸款后，實際代償率僅為0.18%，遠低于全國1.58%的平均水平3。

（二）山東省政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保運作模式特點

1.獨立運營和專注農(nóng)業(yè)的擔保機構

山東農(nóng)擔依照政策性、獨立性和專注性原則組建。其政策性體現(xiàn)在不以營利為目的，奉行保本微利經(jīng)營原則，主管部門主要考核其政策性和持續(xù)性目標達成情況，而弱化了利潤目標。其獨立性體現(xiàn)在不依托政府部門運營，公司內(nèi)部設立董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層，并在董事會、經(jīng)理層設立相關的專門委員會，從而建立了完善的法人治理結構，設置擔保業(yè)務部、風險管理部、合規(guī)審計部等9個職能部門，并向全省延伸服務網(wǎng)絡。截至2020年底，山東農(nóng)擔與全省136個縣（市、區(qū)）政府簽署了合作協(xié)議，聯(lián)合成立農(nóng)擔辦事處，建立了覆蓋全省的分支機構網(wǎng)絡4。專注性則體現(xiàn)在專門服務于農(nóng)業(yè)領域的適度規(guī)模經(jīng)營主體，其目標客群包括家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務組織、小微農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營主體，其服務領域包括糧食生產(chǎn)、畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖、菜果茶等農(nóng)林特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)資、農(nóng)機、農(nóng)技等農(nóng)業(yè)社會化服務，農(nóng)田基礎設施以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關的一二三產(chǎn)融合發(fā)展項目，家庭休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等農(nóng)村新業(yè)態(tài)等。此外，制度文件的剛性規(guī)定則將擔保機構的目標客群牢牢鎖定在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體上5。

2.互利共贏的銀擔、政擔合作關系

山東農(nóng)擔成立后通過與省內(nèi)主要金融機構的談判，逐一簽訂業(yè)務合作協(xié)議，建立長期互信關系。截至2020年底，已經(jīng)與183家銀行（含109家農(nóng)商行）達成業(yè)務合作關系6。按照合作協(xié)議，銀行金融機構對山東農(nóng)擔客戶執(zhí)行優(yōu)惠貸款利率，承擔20%的客戶違約損失，不向山東農(nóng)擔收取保證金。在此基礎上，山東農(nóng)擔與業(yè)務合作銀行開展進一步的業(yè)務合作，包括：一是共同建立任務目標考核機制，對各自的分支機構實施任務目標考核；二是合作開發(fā)農(nóng)業(yè)擔保貸款產(chǎn)品；三是共同優(yōu)化業(yè)務模式和審批流程，縮短業(yè)務辦理和審批周期，其50萬元以下?lián)I(yè)務當天即可審批完成，50萬至100萬元的項目2-3天審批完成，100萬元以上項目5-7天即可審批完成。

政策性擔保機構自身屬性決定了其與政府具有天然的聯(lián)系，同時政策性擔保有助于地方農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，符合地方政府的利益訴求，因而政策性擔保機構相對于商業(yè)性擔保機構來說，更容易與地方政府建立合作關系并獲取相應的支持。即便如此，在中央和省級政策文件下發(fā)后，山東農(nóng)擔仍在成立初期面向地方政府開展了大量業(yè)務推介活動，逐一與各級地方政府談判并最終建立合作關系。

3.批量化業(yè)務模式和標準化產(chǎn)品

一是政府合作模式，該模式主要通過與地方政府以及涉農(nóng)政府部門的合作，批量獲取新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信息，由地方政府或涉農(nóng)政府部門根據(jù)山東農(nóng)擔客戶準入標準批量推薦有融資需求的客戶，山東農(nóng)擔結合政府部門提供的客戶數(shù)據(jù)進行批量審批，將通過審批的客戶批量推薦給銀行審批后放貸。該模式在實踐中通常被稱為“政銀擔”模式（黃惠春、范文靜，2019）。二是銀行合作模式，該模式由銀行批量推薦客戶并先行開展信貸業(yè)務審批，將通過審核的客戶批量推薦給山東農(nóng)擔審批，或由雙方并行開展客戶調(diào)查和業(yè)務審批。三是產(chǎn)業(yè)鏈模式，設計要點在于農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)批量推薦有貸款需求的上下游客戶，并提供雙方準確的交易記錄，同時，龍頭企業(yè)還為其推薦的客戶提供信用反擔保（見表1）。

山東農(nóng)擔根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)類型及業(yè)務模式下的客戶群體需求特點，設計了專門的農(nóng)業(yè)信貸擔保產(chǎn)品，推出了“魯擔·惠農(nóng)貸”品牌，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)、項目或用途類型命名，其客戶準入條件、擔保貸款額度、反擔保方式等方面實現(xiàn)了標準化，而且具有準入門檻低和融資成本低、擔保貸款額度大、貸款期限長等特點（見表2）7。首先，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體只要具有一定的從業(yè)經(jīng)驗、具備良好的項目前景和真實交易背景，且無不良信用記錄即可申請擔保貸款。其次，擔保費率介于1%～2%之間，而且客戶總融資成本被控制在8%以內(nèi)，且無保證金要求。再次，單筆貸款額度最高可達300萬元，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)單筆擔保貸款額度最高可達1000萬元。最后，擔保貸款期限最長可達5年，還款方式根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營特點靈活設置。

表2 ：山東農(nóng)擔主要擔保貸款產(chǎn)品設計要點

表1：山東農(nóng)擔批量業(yè)務模式實施要點

4.完善的風險管理體系

山東農(nóng)擔針對不同風險類型設計了完善的風險防控措施，并積極引入其他風險管理工具和政策工具分散自身風險，具體做法如表3所示。此外，通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，山東農(nóng)擔通過與業(yè)務合作銀行達成長期業(yè)務合作協(xié)議，實際上還在客戶和銀行之間建立了一套緩沖機制，在客戶可能出現(xiàn)貸款違約之前，與地方政府、商業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等商定救助方案，通過展期、停息、續(xù)貸等手段幫助客戶渡過難關。

表3 ：山東農(nóng)擔風險管控措施及風險分散渠道

5.健全的政府支持政策

迄今為止，山東省包括省級地方政府、地市級政府和縣級政府在內(nèi)的三級地方政府均圍繞政策性農(nóng)業(yè)擔保業(yè)務出臺了支持政策。支持的內(nèi)容涵蓋收入補貼、風險補償、成本分擔、客戶推薦等多個方面。其中，省級地方政府為擔保貸款客戶提供標準為基準利率50%的貸款貼息，并為山東農(nóng)擔提供擔保費補貼和代償補助。地市級地方政府層面，部分地市出臺了擔保貼費政策。縣級地方政府層面的支持政策主要體現(xiàn)在：一是參與山東農(nóng)擔分支機構，并為其提供辦公場所、基本辦公設備和人員支持；二是出資設立風險補償基金參與風險分擔；三是協(xié)助山東農(nóng)擔開展擔保業(yè)務，如為其客戶辦理推薦函、土地流轉證明、財政補貼資金優(yōu)先還款承諾函、反擔保資產(chǎn)抵質(zhì)押手續(xù)等等。

兼顧雙重目標的實現(xiàn)機制

（一）政策性目標的實現(xiàn)機制

1.客群鎖定機制

農(nóng)業(yè)政策性擔保機構涉足非農(nóng)業(yè)務是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)擔保機構維持自身可持續(xù)的常見做法，也是以往農(nóng)業(yè)信貸擔保實踐中，制度文件未明確擔保機構目標客戶范圍，或降低盈利性考核標準所導致的問題。顯然，上述做法不利于農(nóng)業(yè)信貸擔保政策性目標的實現(xiàn)。新型農(nóng)業(yè)信貸擔保實踐中，制度文件界定了擔保機構應服務產(chǎn)業(yè)的外延和農(nóng)業(yè)客戶類型，并通過設定“雙控”及相應的獎懲條件，對農(nóng)業(yè)擔保機構目標客戶的選擇施加了硬性約束。因此，客群鎖定機制是農(nóng)業(yè)信貸擔保實現(xiàn)政策性目標的第一個充分條件。

2.參與激勵機制

政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保政策的實施和擔保機構業(yè)務的開展首先需要滿足各參與主體的利益訴求，即擔保政策或業(yè)務介入能夠改善他們的參與約束，方可提高其參與積極性，這是農(nóng)業(yè)信貸擔保實現(xiàn)政策性目標的第一個必要條件。

首先，對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，除了降低融資門檻以外，擔保貸款如果能夠在以下方面優(yōu)于非擔保貸款，都將提高他們參與的積極性，包括融資成本的降低、貸款額度的放大、貸款審批周期的縮短、貸款期限的延長以及還款方式更加靈活等等。山東省的擔保實踐表明，農(nóng)業(yè)擔保業(yè)務大幅降低了抵押品要求，代之以更為靈活有效的反擔保方式，從而降低了客戶融資門檻；通過實行優(yōu)惠擔保費率并引導金融機構降低貸款利率，輔之以地方政府貼息政策，降低了客戶的融資成本；設置遠超銀行同類產(chǎn)品的額度上限，更好滿足了適度規(guī)模經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資金需求；通過與銀行并行審批、建立小額貸款快速審批通道等方式盡可能縮短了審批周期；通過與銀行共同設計開發(fā)專業(yè)的擔保貸款產(chǎn)品，迎合了客戶對貸款期限和還款方式的需求。

其次，銀行等金融機構的參與需要擔保機構介入農(nóng)業(yè)信貸關系來降低他們發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款的成本或風險，進而提高其收益水平或市場份額，以鞏固市場地位。新型農(nóng)業(yè)信貸擔保的制度文件規(guī)定了銀行“實施貸款利率優(yōu)惠、不收取擔保機構保證金、參與風險分擔”等銀擔合作原則。這就需要擔保機構實踐運行中設計更有吸引力的合作機制或條件。山東農(nóng)擔業(yè)務實踐中，通過與銀行先行達成長期合作協(xié)議并建立合作機制，降低了雙方之間的交易成本。同時，山東農(nóng)擔下列做法也降低了金融機構的成本和風險，有助于提高金融機構的收益水平或市場份額。一是將其他渠道推薦的客戶完成甄別過程后批量推薦給金融機構；二是承擔80%的客戶違約責任；三是設計開發(fā)條款明確、操作簡便的標準化信貸擔保產(chǎn)品供銀行使用。

再次，擔保機構如果出于提高自身可持續(xù)性等考量引入其他參與主體，也需要滿足其相應的利益訴求。實踐運行中，除金融機構外，山東農(nóng)擔還引入了地方政府和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為其推薦客戶并分擔風險，從而滿足或優(yōu)化他們的參與約束條件。對地方政府來說，擔保業(yè)務的開展能夠促進地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，也有一些地方通過擔保貸款的上述功能促進了精準扶貧目標的實現(xiàn)。而對于農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)來說，將擔保業(yè)務嵌入產(chǎn)業(yè)鏈有利于鞏固其自身在產(chǎn)業(yè)鏈中核心地位，如擴大銷售規(guī)?；蚍€(wěn)定原材料供應等。

（二）持續(xù)性目標的實現(xiàn)機制

山東政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保的最新實踐表明，收入保障機制、成本控制機制和風險分擔機制是兼顧雙重目標的三個必要條件。

1.收入保障機制

實現(xiàn)擔保機構的存續(xù)乃至可持續(xù)運行需要首先穩(wěn)定和提高其收入水平。為滿足客戶的參與約束，制度文件對政策性擔保業(yè)務設定了較低的收費標準，因此擔保機構無法通過提高收費水平擴大業(yè)務收入。與此同時，第二部分的分析也表明擔保機構提高收費標準將導致自身風險水平的上升。為保障農(nóng)業(yè)擔保機構獲得穩(wěn)定可靠的收入，制度文件要求參與合作的金融機構不得收取擔保機構的保證金，這意味著擔保機構可以獲得全部資本金的增值收益。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，山東農(nóng)擔資本金增值產(chǎn)生的收入足以應對擔保體系運作所需的人員及機構開支，成為擔保機構成立初期不可或缺的一部分收入來源。同時，制度文件還要求省級地方政府出臺擔保費補貼政策，可以將山東農(nóng)擔的擔保費收入穩(wěn)定在擔保業(yè)務規(guī)模3%的水平上。

2.成本控制機制

一是產(chǎn)品標準化和業(yè)務批量化。標準化的產(chǎn)品便于擔保機構基層員工和各類合作伙伴照章操作，大幅降低單筆業(yè)務的可變成本。而產(chǎn)品的標準化則有助于批量業(yè)務模式的構建，因為客戶推薦主體可以根據(jù)標準化的產(chǎn)品要素迅速完成客戶準入的識別過程，并幫助客戶備齊各項業(yè)務資料或提供相應的客戶信息。因此，批量化水平的提升又快速攤薄了開展擔保業(yè)務投入的固定成本。二是成本外部化。山東農(nóng)擔批量業(yè)務模式中引入了地方政府、商業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等信息優(yōu)勢方，從而將相當一部分獲客成本和信息成本轉嫁給對方。三是合作關系的長期化和深度化。山東農(nóng)擔與地方政府的深度合作顯著降低了分支機構的運行成本，以及辦理客戶推薦、客戶承諾事項及其他反擔保手續(xù)的操作成本。而與金融機構打通數(shù)據(jù)接口，實現(xiàn)了銀擔數(shù)據(jù)的快速共享和業(yè)務流程中的高效協(xié)作。四是建立獨立運營以及績效考核機制。制度文件要求農(nóng)業(yè)信貸擔保機構獨立運營并實施績效考核，能夠激勵擔保機構主動設計一系列的機制和措施嚴控成本和開支。

3.風險防控機制

農(nóng)業(yè)擔保機構還需要相應的機制設計來分散和控制風險。第一，山東農(nóng)擔借助合作對象的信息優(yōu)勢甄別并排除高風險客戶，通過標準化產(chǎn)品中的額度測算標準控制客戶貸款額度上限，通過靈活有效的反擔保措施約束客戶的機會主義行為，進而有效防范了客戶的信用風險。第二，山東農(nóng)擔通過歸集和加工客戶數(shù)據(jù)，整合政府、銀行、產(chǎn)業(yè)部門數(shù)據(jù)，以及購買第三方征信數(shù)據(jù)，搭建起相對完整的大數(shù)據(jù)及智能風控體系，有效降低了風險成本。第三，通過設定與銀行、地方政府、龍頭企業(yè)等合作伙伴的分險比例或分險方式控制其道德風險。第四，山東農(nóng)擔通過引入農(nóng)業(yè)保險、加入再擔保體系分散自身風險。最后，制度文件要求省級地方政府建立的代償補償機制發(fā)揮了風險兜底的作用，而機構的獨立運行也減少了政府干預帶來的決策風險，提高了擔保機構主動控制和分散風險的積極性。

結論與啟示

基于上文的分析，本文主要研究結論包括：第一，政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保雙重目標沖突的根本原因在于政策性擔保機構從事農(nóng)業(yè)擔保業(yè)務時面臨的高成本、高風險與低收益的矛盾，導致政策性擔保機構在擴大業(yè)務覆蓋面和控制成本及風險之間面臨兩難選擇。第二，以山東農(nóng)擔為代表的我國新型農(nóng)業(yè)政策性擔保體系，建立了獨立運營和專注農(nóng)業(yè)的擔保機構，建立了互利共贏的銀擔、政擔合作關系，設計了批量化的業(yè)務模式和標準化的擔保產(chǎn)品，同時具備完善的風險管理體系和健全的政府支持政策，走出了一條兼顧雙重目標的可持續(xù)發(fā)展之路。第三，客群鎖定機制和參與激勵機制是農(nóng)業(yè)信貸擔保政策性目標的實現(xiàn)機制，而收入保障機制、成本控制機制和風險防控機制保障了持續(xù)性目標的實現(xiàn)。通過完善的機制設計，農(nóng)業(yè)政策性擔保能夠有效兼顧其政策性目標和持續(xù)性目標。

基于本文的研究結論，得到如下政策啟示：第一，農(nóng)業(yè)信貸擔保政策目標的實現(xiàn)和政策效果的放大需要以擔保機構的可持續(xù)運營為基礎，農(nóng)業(yè)融資模式的設計和政策性擔保工具的嵌入應當兼顧擔保機構的可持續(xù)目標。第二，政策性擔保機構雙重目標的實現(xiàn)，需要中央和地方政府從市場化獨立經(jīng)營、業(yè)務范圍和客戶群體、風險分擔和政策支持等方面完善制度基礎，引導政策性擔保機構培育專業(yè)優(yōu)勢。第三，政策性擔保機構要根據(jù)客戶生產(chǎn)經(jīng)營場景和痛點搭建商業(yè)模式、設計開發(fā)擔保產(chǎn)品，加強與政府、銀行、產(chǎn)業(yè)鏈核心企業(yè)的合作，推動業(yè)務的數(shù)字化轉型并加強和金融科技手段的運用，方可在不斷擴大業(yè)務覆蓋面的同時有效控制自身的成本和風險。

注釋：

12015年7月，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和銀保監(jiān)會等三部委出臺《關于財政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔保體系指導意見》（財農(nóng)[2015]121號，以下簡稱121號文），提出建立“財政支持、獨立運行、專注農(nóng)業(yè)、市場化運作”的政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保體系。

2參見財政部、農(nóng)業(yè)部和銀監(jiān)會《財政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔保體系的指導意見》（財農(nóng)[2015]121號）、財政部《關于做好全國農(nóng)業(yè)信貸擔保工作的通知》（財農(nóng)[2017]40號）。

3數(shù)據(jù)來源：大眾日報官網(wǎng)網(wǎng)站（http://finance.dzwww.com/sdcj/202104/t20210420_8372955.htm），2020年4月20日。

4數(shù)據(jù)來源：山東農(nóng)擔官網(wǎng)（http://www.sdnydb.com/webArttype/getArticle?articleId=04361af1-b587-4a77-9011-cc6886b14b00），2021年2月2日。

5新型農(nóng)業(yè)政策性擔保運行初期，擔保機構出現(xiàn)業(yè)務非農(nóng)化和大額化兩種傾向，為此財政部《關于做好全國農(nóng)業(yè)信貸擔保工作的通知》（財農(nóng)[2017]40號）設定了“雙控”標準，即保機構業(yè)務范圍僅限于種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)業(yè)社會化服務、農(nóng)田基礎設施、農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目及農(nóng)村新業(yè)態(tài)；擔保貸款額度限定在10萬-200萬元之間，最高不超過300萬元。上述兩項擔保貸款余額均不得低于業(yè)務總量的70%，并納入農(nóng)業(yè)擔保機構績效考核體系。

6數(shù)據(jù)來源：同注釋4。

7實踐中雖命名為“XX貸”，但實為信貸擔保產(chǎn)品。