我國(guó)校園足球政策基層執(zhí)行研究

陳林江 邱 林

蘇州大學(xué)體育學(xué)院，江蘇 蘇州 215000

1 研究場(chǎng)域與分析框架

1.1 研究場(chǎng)域——基層

皮埃爾·布迪厄(Pierre Bourdieu)場(chǎng)域理論認(rèn)為，場(chǎng)域是位置間客觀關(guān)系的一個(gè)網(wǎng)絡(luò)或一個(gè)構(gòu)型，這些位置是經(jīng)過(guò)客觀限定的。[1]本研究所要研究的場(chǎng)域是校園足球工作的最終落腳點(diǎn)——基層。

1.2 分析框架——溫特模型

圖1 溫特“規(guī)劃過(guò)程與執(zhí)行結(jié)果模式”

本yj 借助溫特的“規(guī)劃過(guò)程與執(zhí)行結(jié)果模式”[2]系統(tǒng)全面地看待校園足球政策在試點(diǎn)縣Z市的落地。溫特模型結(jié)合了西方公共政策中自上而下和自下而上的政策研究視角，將政策制定、執(zhí)行、測(cè)量評(píng)價(jià)看作一個(gè)復(fù)雜的運(yùn)動(dòng)變化過(guò)程，在政策運(yùn)作的各個(gè)階段需要綜合考量影響政策效果的不同變量，以期獲得良性成效。該模型將政策執(zhí)行過(guò)程分為三大部分：第一，組織間的行為，即執(zhí)行主體之間如何形成合力，明晰政策內(nèi)涵，加大政策宣傳力度；第二，基層人員的行為，即如何對(duì)政策建立統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，形成認(rèn)同感，在行為上保持一致性；第三，目標(biāo)團(tuán)體的行為，即政策目標(biāo)團(tuán)體的利益博弈。溫特模型提出政策制定者要根據(jù)政策相關(guān)利益群體對(duì)政策的關(guān)注程度，分析其中支持力度與沖突程度，進(jìn)而判斷得出切實(shí)可行的執(zhí)行方案。

2 全國(guó)青少年校園足球政策基層執(zhí)行困境

2.1 政策認(rèn)知偏差

溫特模型中認(rèn)為在政策執(zhí)行過(guò)程中，組織間的行為起到了至關(guān)重要的作用，直接關(guān)系到對(duì)政策目標(biāo)、要求和原則的有效傳達(dá)及對(duì)政策的規(guī)范執(zhí)行。[3]我國(guó)校園足球青少年校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室從中央到省、市、縣域、特色校各級(jí)皆有設(shè)置，其通過(guò)逐級(jí)指示并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況來(lái)制定相應(yīng)的執(zhí)行方案。這種多級(jí)體制與執(zhí)行結(jié)構(gòu)要求政策信息需經(jīng)過(guò)逐層傳遞才能到達(dá)基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員，導(dǎo)致校園足球政策目標(biāo)在不同層級(jí)政策制定主體間傳遞信息損耗帶來(lái)執(zhí)行偏差。從組織間的行為來(lái)看，多層級(jí)的政策下達(dá)主體與溝通機(jī)制的匱乏不可避免地帶來(lái)信息的耗損，導(dǎo)致執(zhí)行者在信息的處理上出現(xiàn)偏差。如：《關(guān)于加強(qiáng)全國(guó)青少年校園足球改革試驗(yàn)區(qū)、試點(diǎn)縣（區(qū)）工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）的重點(diǎn)任務(wù)指出，不斷提高校園足球特色校學(xué)生足球運(yùn)動(dòng)技能等級(jí)合格率，所屬轄區(qū)的足球特色學(xué)校每周至少安排一節(jié)足球課，有條件的學(xué)校開(kāi)展以足球?yàn)樘厣摹耙恍Ｒ黄贰斌w育教學(xué)改革。[5]這既點(diǎn)明了校園足球普及教學(xué)所要達(dá)到的技術(shù)水平要求，也規(guī)定了校園足球特色校的課時(shí)量標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于Z市小學(xué)足球課課堂時(shí)數(shù)比重分析中指出，只有足球傳統(tǒng)學(xué)校的足球課時(shí)相對(duì)較高，大部分學(xué)校體育教學(xué)還以走、跑、跳、投、翻滾為主[6]。這一數(shù)據(jù)體現(xiàn)Z市小學(xué)足球課堂開(kāi)課率很高，開(kāi)課的時(shí)數(shù)并不高，雖有普及開(kāi)課，但只是讓學(xué)生稍加接觸，并不足以真正讓學(xué)生達(dá)到相應(yīng)的水平。Z市根據(jù)《意見(jiàn)》進(jìn)行校園足球普及落實(shí)，相關(guān)執(zhí)行主體只會(huì)關(guān)注自身的量化指標(biāo)任務(wù)是否達(dá)成，如地方教育部門(mén)注重申報(bào)校園足球特色校，以達(dá)成試點(diǎn)縣（區(qū)）校園足球特色校占當(dāng)?shù)貙W(xué)?？倲?shù)60%以上的任務(wù)，但地方發(fā)改委、住建部、體育局則注重納入地方發(fā)展規(guī)劃的校園足球場(chǎng)地建設(shè)指標(biāo)是否達(dá)成等目標(biāo)。這些量化指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)僅僅是政策執(zhí)行有關(guān)部門(mén)在指標(biāo)數(shù)據(jù)上的“普及”，并不能讓大多數(shù)學(xué)生在足球水平上進(jìn)行提升，因此主導(dǎo)部門(mén)對(duì)于“普及”的理解并不與《意見(jiàn)》中的“普及”相同。由此可見(jiàn)，多層級(jí)的政策下達(dá)主體與溝通機(jī)制的匱乏導(dǎo)致校園足球活動(dòng)既不足時(shí)，也未保質(zhì)，校園足球政策提出的硬性量化指標(biāo)便于復(fù)核，但針對(duì)學(xué)生足球水平的軟性指標(biāo)卻難以審查。

2.2 多元治理滯后

隨著校園足球工作不斷深入，基層狀況呈現(xiàn)多維度、多層次的動(dòng)態(tài)特征，實(shí)現(xiàn)校園足球工作完善任務(wù)更為艱巨。在校園足球政策基層工作的實(shí)施過(guò)程中，多元主體參與政策的執(zhí)行過(guò)程有利于提高政策效力，而多元主體的缺失，也勢(shì)必導(dǎo)致校園足球工作的重心由某一方裁定，淡化校園足球工作的價(jià)值理念。其中，青少年校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組主要對(duì)校園足球工作進(jìn)行統(tǒng)籌、指揮和協(xié)調(diào)，學(xué)校根據(jù)政府引導(dǎo)進(jìn)行有序執(zhí)行，行業(yè)和社會(huì)則憑借其自主性與廣泛性，通過(guò)將資源重新組合分配，實(shí)現(xiàn)資源共享，提高利益群體的受益范圍，彌補(bǔ)了政府和學(xué)校在校園足球發(fā)展領(lǐng)域的空心部位。

2.3 價(jià)值意識(shí)缺失

首先，校園足球政策在基層執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)理論與實(shí)踐脫節(jié)，政策制定與執(zhí)行偏差等現(xiàn)實(shí)困境，究其根本在于基層執(zhí)行者對(duì)自身的角色定位不精準(zhǔn)。因?yàn)閳?zhí)行者對(duì)于角色定位的不明確，缺乏對(duì)主體角色責(zé)任認(rèn)識(shí)造成角色模糊，政策賦予執(zhí)行者的角色與其自身的價(jià)值體系、能力水平等相異甚至不可共存，造成的角色沖突，會(huì)直接妨礙執(zhí)行人員無(wú)偏差地執(zhí)行政策。[4]因此，作為校園足球政策的執(zhí)行者，只對(duì)政策文本進(jìn)行機(jī)械傳達(dá)或是在執(zhí)行中摻雜了自身不正確的傾向，勢(shì)必會(huì)曲解政策，帶來(lái)巨大的執(zhí)行阻力。例如，青少年校園足球工作情況納入教育督導(dǎo)檢查和學(xué)校體育工作評(píng)價(jià)范疇后，部分校園足球特色學(xué)校開(kāi)展具有功利性、應(yīng)付性特點(diǎn)的“足球操”“足球節(jié)”等活動(dòng)，或是建立形式作用大于實(shí)質(zhì)效果的“足球社團(tuán)”。根據(jù)我國(guó)學(xué)校體育的特點(diǎn)，學(xué)校管理者在開(kāi)展校園體育活動(dòng)具有很大的自主權(quán)，部分管理者利用上述行為打造不符合規(guī)范的特色校，忽視了足球特色學(xué)校建設(shè)質(zhì)量。其次，社會(huì)上普遍還存在“智育重、體育輕”的觀念。由于小學(xué)階段學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)較小，升學(xué)壓力尚未顯現(xiàn)，家長(zhǎng)對(duì)學(xué)生參與校園足球活動(dòng)給予支持，但從初中開(kāi)始，升學(xué)壓力逐漸增加，學(xué)生參與校園足球的時(shí)間被壓縮，等到了高中，學(xué)生和家長(zhǎng)的重心就完全轉(zhuǎn)移到學(xué)業(yè)上來(lái)了。學(xué)生及家長(zhǎng)不能單純地將校園足球活動(dòng)視為技能的學(xué)習(xí)，還要認(rèn)識(shí)校園足球的育人價(jià)值，認(rèn)識(shí)到其促進(jìn)學(xué)生身心健康發(fā)展的積極價(jià)值。

3 推進(jìn)路徑

3.1 強(qiáng)化政策認(rèn)知,統(tǒng)一政策理念

首先，執(zhí)行主體的政策理解偏差有損政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。第一，政策目標(biāo)和要求明晰度不高。第二，多層級(jí)的組織結(jié)構(gòu)造成信息損耗。第三，頂層設(shè)計(jì)的概括性與基層執(zhí)行的具體性沖突。其次，執(zhí)行權(quán)限受限使校園足球政策落實(shí)處處掣肘。執(zhí)行主體中體育部門(mén)與教育部門(mén)在競(jìng)賽、教學(xué)等多方面對(duì)于責(zé)任和權(quán)利的劃分并不明確，體育部門(mén)在組織競(jìng)賽和技術(shù)訓(xùn)練方面具備優(yōu)勢(shì)，但教育部門(mén)掌握著學(xué)校資源。兩大身為執(zhí)行主體的部門(mén)在執(zhí)行權(quán)限上互相受到對(duì)方限制，便弱化了雙方身為執(zhí)行主體的執(zhí)行能力，則會(huì)影響政策執(zhí)行效果。針對(duì)基層執(zhí)行主體對(duì)于校園足球政策存在認(rèn)識(shí)偏差的現(xiàn)狀，上級(jí)部門(mén)尤其是頂層部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)于政策內(nèi)涵的科學(xué)引導(dǎo)，跨過(guò)制度結(jié)構(gòu)的多層級(jí)，以宣講和教導(dǎo)的方式定期對(duì)基層政策執(zhí)行主體進(jìn)行培訓(xùn)，以最簡(jiǎn)潔的方式避免信息損耗。例如隨著校園足球政策的出臺(tái)，官方可以隨之發(fā)布政策解讀以及工作指導(dǎo)意見(jiàn)來(lái)輔以理解政策內(nèi)涵。中央可以分階段多次開(kāi)設(shè)線上會(huì)議，進(jìn)行權(quán)威的政策落實(shí)工作指導(dǎo)意見(jiàn)宣講，根據(jù)在不同政策落實(shí)階段得到的反饋信息，進(jìn)行執(zhí)行偏差矯正。在明晰政策價(jià)值理念的基礎(chǔ)上，可以考慮以下三方面：(1)從校園足球政策的主旨意義出發(fā)，各地根據(jù)實(shí)際情況制定相應(yīng)的制度文件、執(zhí)行方案，再交以上級(jí)復(fù)核，確保政策落實(shí)準(zhǔn)確；(2)引導(dǎo)基層執(zhí)行主體重塑對(duì)校園足球的正確理念。校園足球工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期的復(fù)雜活動(dòng)，其對(duì)國(guó)家、民族、社會(huì)、學(xué)校的回報(bào)需要經(jīng)歷一定的周期。因此，務(wù)必強(qiáng)調(diào)校園足球政策的價(jià)值內(nèi)涵，并定期對(duì)基層進(jìn)行調(diào)研檢查，杜絕功利主義思潮和形式主義作風(fēng)；(3)將教育屬性與校園足球工作進(jìn)行關(guān)聯(lián)，落實(shí)立德樹(shù)人根本任務(wù)的育人工程。學(xué)校教育是教育的重要組成部門(mén)，教育的本質(zhì)屬性在于育人，在校園開(kāi)展足球，是教育與足球運(yùn)動(dòng)在價(jià)值和功能上的有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮足球育人作用。綜合來(lái)看，基于以上三方面進(jìn)行政策認(rèn)知強(qiáng)化，從而達(dá)成統(tǒng)一的校園足球政策理念。

3.2 統(tǒng)一政策理念,完善執(zhí)行機(jī)制

在正確理解校園足球政策內(nèi)容、正確塑造校園足球理念、正確明晰校園足球價(jià)值的統(tǒng)一認(rèn)知基礎(chǔ)之上，加以完善校園足球政策執(zhí)行機(jī)制。我國(guó)校園足球政策執(zhí)行機(jī)制的完善需從運(yùn)行機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制、約束機(jī)制三方面入手。其一，自我國(guó)校園足球工作開(kāi)展以來(lái)，運(yùn)行機(jī)制在不斷完善。中央成立了全國(guó)青少年校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組，相應(yīng)在省、市、縣、地方學(xué)校成立青少年校園足球工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，但是地方各級(jí)校足辦存在編制不足，專業(yè)的人力資源匱乏，多數(shù)人員為兼職，所造成校足辦的綜合素質(zhì)偏低，專業(yè)程度不足等問(wèn)題，給校園足球政策執(zhí)行帶來(lái)了困難。只憑借政府力量的執(zhí)行機(jī)制是不完備的，還需要行業(yè)、社會(huì)的參與，這樣校園足球才會(huì)產(chǎn)生內(nèi)在的發(fā)展動(dòng)力。其二，良好的動(dòng)力機(jī)制能夠促進(jìn)管理系統(tǒng)動(dòng)力的產(chǎn)生和運(yùn)作?？梢酝ㄟ^(guò)政令推動(dòng)運(yùn)行體制中的各個(gè)政策執(zhí)行主體進(jìn)行政策落實(shí)。加以利益驅(qū)動(dòng)，通過(guò)對(duì)于政策落實(shí)的績(jī)效考核，多勞多得，構(gòu)建榮譽(yù)體系，定期評(píng)選校園足球工作榮譽(yù)稱號(hào)，將榮譽(yù)稱號(hào)與職稱晉升掛鉤，增強(qiáng)運(yùn)行體制中各個(gè)主體的黏性，減少人員的流動(dòng)，從而穩(wěn)固運(yùn)行機(jī)制。最后定期對(duì)各個(gè)主體開(kāi)展工作教育，明確工作意義，維持并提高工作的積極性。其三，約束機(jī)制能夠?qū)τ趫?zhí)行主體的行為進(jìn)行限定和修正。在校園足球政策執(zhí)行中，首先要界定好各個(gè)主體的責(zé)任與權(quán)限，構(gòu)建政府主導(dǎo)、學(xué)校主體、行業(yè)指導(dǎo)、社會(huì)參與的四位一體格局。特別是教育部門(mén)與體育部門(mén)在責(zé)任和權(quán)限上要?jiǎng)澐肿屑?xì)，例如教育部門(mén)的競(jìng)賽與體育部門(mén)的競(jìng)賽沖突等問(wèn)題需要通過(guò)雙方共用的賽事申報(bào)系統(tǒng)以劃分比賽優(yōu)先級(jí)的方式等約束機(jī)制來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)。其次，運(yùn)用權(quán)力約束，也要對(duì)權(quán)力的擁有與運(yùn)用進(jìn)行約束。在對(duì)各級(jí)校園足球工作進(jìn)行考核評(píng)價(jià)時(shí)，相關(guān)數(shù)據(jù)都要予以公示，切實(shí)加強(qiáng)動(dòng)態(tài)調(diào)整，保證數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，對(duì)于不實(shí)的數(shù)據(jù)，可由社會(huì)各方檢舉，這樣能夠充分抓實(shí)校園足球政策落實(shí)情況。

3.3 完善執(zhí)行機(jī)制,推進(jìn)多元共治

在校園足球政策執(zhí)行機(jī)制的治理體系逐步推動(dòng)并建立的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)打破單一固化的傳統(tǒng)政策執(zhí)行模式和治理結(jié)構(gòu)，深入推進(jìn)全社會(huì)共同參與的多元主體治理結(jié)構(gòu)，組建政府、學(xué)校、社會(huì)力量一體化的校園足球工作聯(lián)盟。從政府層面來(lái)看，要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能定位，積極發(fā)揮政策在校園足球政策執(zhí)行的引導(dǎo)作用，統(tǒng)籌安排好中央資金和地方配套經(jīng)費(fèi)的管理和使用、校園足球項(xiàng)目的開(kāi)展與推進(jìn)，建立服務(wù)型政府為聯(lián)盟提供堅(jiān)實(shí)的保障。從社會(huì)層面來(lái)看，公共政策執(zhí)行效果與目標(biāo)群體對(duì)待政策的態(tài)度密切相關(guān)。社會(huì)上參與共治的主體能夠?yàn)樾@足球提供師資、場(chǎng)地設(shè)施、經(jīng)費(fèi)贊助、保險(xiǎn)保障等多方面的資源，政府對(duì)于這些多元共治主體也應(yīng)提供相應(yīng)政策上的保障，實(shí)現(xiàn)互惠互利。根據(jù)我國(guó)學(xué)校體制的特點(diǎn)，學(xué)校管理者對(duì)于學(xué)校體育工作的開(kāi)展具有很大的自主權(quán)，所以校園足球政策基層執(zhí)行必須得到學(xué)校管理者的理解與支持，最終構(gòu)建以政府為基礎(chǔ)、社會(huì)力量為依靠、學(xué)校為根本的多元共治的治理格局。