中日韓在W T O與F T A體制下的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額比較分析

全銀華

一、引言

不論是在多邊貿(mào)易體制還是在雙邊貿(mào)易體制下，農(nóng)業(yè)關(guān)乎最基本的糧食安全和社會穩(wěn)定問題，故是否要全面開放農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易議題具有一定的特殊性和敏感性。(1)李紅梅、宗會來：《自由貿(mào)易協(xié)定談判中敏感農(nóng)產(chǎn)品的劃分及處理方式》，《世界農(nóng)業(yè)》2008年第12期。(2)葉興慶：《加入WTO以來中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢與戰(zhàn)略性調(diào)整》，《改革》2020年第5期。因此，農(nóng)業(yè)問題一直以來受到各國的高度重視，是貿(mào)易談判的核心焦點。歷時八年的烏拉圭談判，最終在市場準入方面發(fā)生重要的系統(tǒng)性變化，那就是廢除非關(guān)稅措施并轉(zhuǎn)向以約束性關(guān)稅措施為主導(dǎo)的貿(mào)易體制。然而在此關(guān)稅化過程中，由于成員國間的發(fā)展程度、資源稟賦等不同導(dǎo)致對農(nóng)業(yè)保護程度有所不同，因此各國對農(nóng)產(chǎn)品全面關(guān)稅化產(chǎn)生了激烈的討論。一方面出口國擔憂高關(guān)稅帶來的他國市場準入問題，另一方面進口國則擔憂因農(nóng)產(chǎn)品的全面開放而帶來的產(chǎn)業(yè)沖擊。在此背景下，WTO引入了“關(guān)稅配額”機制，即在特定時期內(nèi)對某項進口商品規(guī)定一定量的配額，在規(guī)定的配額內(nèi)給予減稅甚至是免稅的待遇，而對于超過配額的部分征收較高的關(guān)稅。該機制雖然不僅限于農(nóng)產(chǎn)品，但是絕大部分關(guān)稅配額產(chǎn)品屬于農(nóng)產(chǎn)品范疇?？梢哉f關(guān)稅配額是為緩解成員國之間就敏感農(nóng)產(chǎn)品市場開放與否的意見對立而產(chǎn)生的妥協(xié)物，同時又不可否認它是農(nóng)產(chǎn)品市場準入方面的重要內(nèi)容之一。(3)柯炳生、韓一軍：《世界貿(mào)易組織中的關(guān)稅配額問題與中國的對策研究》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2003年第4期。

根據(jù)WTO最新整理資料顯示，截至2019年12月，包括中國、美國、歐盟、日本，韓國等40個國家和地區(qū)設(shè)有1126種關(guān)稅配額產(chǎn)品。這40個國家和地區(qū)涵蓋了全世界大部分主要經(jīng)濟體及主要農(nóng)產(chǎn)品出口國和進口國(見圖1)。其中關(guān)稅配額產(chǎn)品設(shè)立范圍在1～10種的國家有15個，11～20種的國家有11個，21～50種的國家有6個，51～100種的國家有6個，超過100種的國家有2個。

圖1 2019年設(shè)有關(guān)稅配額的WTO成員分布(深色部分)

目前，借《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)簽訂之勢，各方正積極推動中日韓FTA，本文希望通過比較分析三國在WTO和FTA不同貿(mào)易體制下的關(guān)稅配額管理情況，歸納其特點，對中國有效管理關(guān)稅配額提供幾點有意義的政策建議。

二、文獻綜述

根據(jù)可查資料顯示，中國最早有關(guān)“配額”問題的研究可以追溯到1978年，(4)程可：《自動出口配額與“自限”協(xié)定——資本主義的一種非關(guān)稅壁壘》，《國際貿(mào)易問題》1978年第2期。而有關(guān)“進口配額”的研究則是從1981年開始。(5)俞敦仁：《進口配額制》，《外貿(mào)教學(xué)與研究》1981年第1期。直到1999年，即中國入世的兩年前，大多數(shù)有關(guān)關(guān)稅配額的研究對象是其他國家和地區(qū)，配額產(chǎn)品也主要涉及工業(yè)紡織品原材料棉、毛等。1996年，當時的中國海關(guān)國際關(guān)稅處頒布了《關(guān)稅配額制度簡介》，這是對關(guān)稅配額制度的概念及其運作原理做出說明闡述的早期材料之一。

以2001年中國加入WTO時間為節(jié)點，前后涌現(xiàn)了較多有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的研究成果。研究內(nèi)容大致分為兩類：一類是關(guān)稅配額的經(jīng)濟理論分析，另一類則是關(guān)稅配額的政策分析。由于經(jīng)濟理論相對不變，而農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、貿(mào)易常常受到變化多端的自然氣候及國際政治環(huán)境的影響，因此相較于前者，后者在關(guān)稅配額研究中占據(jù)主要地位。在眾多的學(xué)者當中，柯炳生和韓軍一在關(guān)稅配額研究領(lǐng)域提供了較多詳實的參考依據(jù)。

2002年，柯炳生在分析加入WTO對中國農(nóng)業(yè)影響的研究中表示，相較于其他產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)是受沖擊最快的部門。雖然挑戰(zhàn)與機遇并存，但是挑戰(zhàn)顯得更為突出、直接，特別是在棉、糖、糧、油等商品化較高的地區(qū)(如新疆、吉林、黑龍江等地)，因?qū)@些商品的配額量設(shè)置較大，且在配額內(nèi)關(guān)稅又低，農(nóng)民收入受影響的可能性較高。同時，柯炳生還強調(diào)棉、糖、油的配額數(shù)量基本持平或遠遠超過歷史上任何一年的實際進口數(shù)量，因此關(guān)稅配額的影響要遠遠大于關(guān)稅削減所帶來的影響。(6)柯炳生：《加入WTO與我國農(nóng)業(yè)發(fā)展》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2002年第1期。而針對關(guān)稅配額量，程國強在1999年的研究中曾表示，確定農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅配額量是中國入世談判的棘手問題之一。(7)程國強：《中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易:格局與政策》，《管理世界》1999年第3期。

2003年，柯炳生和韓軍一在中國加入WTO兩年之際，對已向WTO通報關(guān)稅配額履行情況的38個成員方的關(guān)稅配額產(chǎn)品、數(shù)量、管理方法、執(zhí)行情況等進行了全面深入的分析，并通過與中國的WTO關(guān)稅配額進行橫向比較，給當時新一輪世貿(mào)農(nóng)業(yè)談判中有關(guān)關(guān)稅配額的制度改革提供了建設(shè)性的應(yīng)對方案。(8)柯炳生、韓一軍：《世界貿(mào)易組織中的關(guān)稅配額問題與中國的對策研究》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2003年第4期。這對于剛加入WTO不久的中國，在保障農(nóng)民的利益、減少WTO對農(nóng)業(yè)所帶來的沖擊方面具有重要的現(xiàn)實意義。

韓一軍在2005年對各個國家關(guān)稅配額產(chǎn)品的管理特點、有關(guān)關(guān)稅配額在談判中的主要爭論點做出了進一步的剖析。韓一軍指出焦點主要集中在如何擴大配額量和配額的規(guī)范管理上。他強調(diào)，一方面關(guān)稅配額的擴大會對中國農(nóng)產(chǎn)品的進出口貿(mào)易產(chǎn)生影響，因此必須要進行謹慎客觀的估計；另一方面，由于各成員之間還存在多樣的配額管理方法，特別是那些帶有不公平色彩的管理方法依舊被執(zhí)行，因此管理方法進一步受到約束也是必然。(9)韓一軍：《農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額研究(上)》，《世界農(nóng)業(yè)》2005年第9期。(10)韓一軍：《農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額研究(下)》，《世界農(nóng)業(yè)》2005年第10期。雖然中國入世條件苛刻，但中國采用的混合管理方法中的“國營貿(mào)易”管理方式被認為是破壞公平競爭的市場準入原則，仍被許多WTO成員詬病。因此譚硯文和溫思美建議中國政府有必要密切關(guān)注與此有關(guān)的爭論進展以維護自身利益。(11)譚硯文、溫思美：《新一輪農(nóng)業(yè)談判關(guān)稅配額的爭議及中國的立場》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2006年第3期。

除以上主要的政策分析研究之外，田志宏、程杰和鄂德峰等對關(guān)稅配額的經(jīng)濟理論提供了較為全面的闡述分析。(12)程杰、鄂德峰：《關(guān)稅配額未完成：理論根源與實證分析》，《國際貿(mào)易問題》2009年第7期。(13)田志宏等：《關(guān)稅配額的經(jīng)濟理論與政策分析》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2000年第5期。然而，不論哪種類型的關(guān)稅配額研究，大多數(shù)的分析框架是基于WTO體制。FTA體制下的關(guān)稅配額研究相對處于空白階段。此外，韓國和日本作為中國的重要貿(mào)易鄰國及農(nóng)產(chǎn)品進口大國，對其關(guān)稅配額的研究也明顯不足。

三、數(shù)據(jù)介紹及分析方法

中日韓三國的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額產(chǎn)品種類依次是7種、20種和67種。本文從關(guān)稅配額種類由大到小的順序依次進行分析，分析內(nèi)容主要圍繞關(guān)稅配額的產(chǎn)品種類、設(shè)置總量、配額內(nèi)稅率、進口管理方法和配額完成率等五個方面逐步展開。

在各國FTA的選擇上，為便于進行橫向比較，本文主要依據(jù)以下條件進行了篩選：1.截至2021年1月1日該協(xié)定是否生效，2.該協(xié)定是否包含關(guān)稅配額內(nèi)容，3.某一國是否同時與中日韓中至少兩國簽訂了FTA，4.協(xié)定簽訂國家是否為重要的貿(mào)易伙伴。根據(jù)額篩選結(jié)果，中國的兩個FTA協(xié)定是同時于2015年12月生效的中韓FTA和中澳FTA；日本的兩個FTA是于2018年12月生效的《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(下文簡稱CPTPP)和于2019年2月生效的日-歐盟FTA(以下簡稱日歐FTA)；最后，韓國的三個FTA是于2012年3月生效的韓美FTA，以及同時于2015年12月生效的韓-歐盟FTA(以下簡稱韓歐FTA)和中韓FTA。

在數(shù)據(jù)方面，由于WTO成員間的信息通報不完全，導(dǎo)致在某些方面WTO的數(shù)據(jù)不可避免地滯后于FTA的數(shù)據(jù)，而且FTA間的生效日期不同也在一定程度上影響了數(shù)據(jù)的同步性。

四、中日韓在WTO與FTA體制下的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額比較

(一)韓國在WTO與FTA體制下關(guān)稅配額比較

1. FTA的關(guān)稅配額種類遠少于WTO，但兩者具有一定的互補性。韓國在1995年入世時，設(shè)有67種(216個HS8位稅目)關(guān)稅配額產(chǎn)品，其中由于雞肉(1997年)、豬肉(1997年)、牛肉(2001年)及橘汁(2004年)等四種產(chǎn)品已全面開放(即實行單一稅率制)，因此目前在WTO體制下，實際意義上的關(guān)稅配額只有63種。而在韓美FTA、韓歐FTA和中韓FTA中，韓國分別設(shè)有19種、11種和6種關(guān)稅配額產(chǎn)品，三個FTA共同的關(guān)稅配額產(chǎn)品只有麥芽和啤酒麥一種，與WTO關(guān)稅配額重合的產(chǎn)品則共有19種(見表1)。

表1 韓國FTA與WTO關(guān)稅配額產(chǎn)品對比

在FTA體制下，韓國分別對美國、歐盟和中國設(shè)立了不包括在WTO關(guān)稅配額內(nèi)的HS03章(魚、甲殼動物、軟體動物及其他水生無脊椎動物)產(chǎn)品，同時還對中國特別設(shè)立了HS16章(肉、魚、甲殼動物、軟體動物及其他水生無脊椎動物的制品)產(chǎn)品。這主要是因為HS03章是中國長期主要出口的農(nóng)產(chǎn)品，同時也是韓國具有出口競爭優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品。此外，韓國的關(guān)稅配額不僅在WTO和FTA體制下體現(xiàn)了較強的互補性，在FTA之間也體現(xiàn)了弱互補性。例如，在韓歐FTA與韓美FTA中，對糖精同一種類關(guān)稅配額分別設(shè)立了完全不重合的稅目；而在韓美FTA和中韓FTA中，對大豆分別設(shè)立了不重合稅目。

2.主要FTA設(shè)置的關(guān)稅配額量不足WTO關(guān)稅配額量的5.0%。根據(jù)2019年韓國向WTO通報的數(shù)據(jù)，關(guān)稅配額總量為9045000噸(排除其他計量單位)。以2020年為基準，韓美FTA關(guān)稅配額量為321062噸，占WTO配額總量的3.5%；韓歐FTA關(guān)稅配額量為75798噸，占WTO配額總量的1.0%，同時也占韓美FTA配額量的23.6%；韓中FTA配額量為134738噸，占WTO配額總量的1.5%，同時也占韓美FTA的42.0%。

在本文研究的FTA協(xié)定當中，韓國對于關(guān)稅配額的過渡期設(shè)置的期限最長。例如，在韓美FTA中，若部分產(chǎn)品的最終配額量欲達到?jīng)]有限制，即完全開放的程度，那么需要短則10年長則18年的時間。而另一部分不完全開放的產(chǎn)品則是選擇從第六年開始，配額內(nèi)數(shù)量以每年3.0%的增長來滿足國內(nèi)的增長需求。(14)詳見《韓美FTA協(xié)定文本》附錄2-B-1：https://www.fta.go.kr/webmodule/_PSD_FTA/us/doc/eng/05-TRQ_Appendix_KOR.pdf.

3.主要FTA的配額內(nèi)關(guān)稅率設(shè)為零，降稅程度明顯。韓國一直以來對農(nóng)產(chǎn)品的保護程度較高，根據(jù)WTO發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，2019年韓國農(nóng)產(chǎn)品最惠國簡單平均稅率高達56.8%，居世界第二位，而日本和中國分別是15.5%、13.9%。對于WTO關(guān)稅配額內(nèi)稅率，韓國設(shè)定的區(qū)間在0～50.0%，這當中僅對63種產(chǎn)品中的5種采取了零關(guān)稅，征收最高稅率50.0%的產(chǎn)品卻多達7種。然而在FTA體制下，韓國對配額內(nèi)關(guān)稅均設(shè)置為零。

4.FTA體制下采用的關(guān)稅配額管理方法相較WTO體制更為單一且市場化。WTO將關(guān)稅配額的管理方法大致分類為10種(本文不討論附加條件)。韓國采用了其中的國營企業(yè)、拍賣競標、以往進口、先來先用和混合方法等5種配額管理方法(若包含應(yīng)用關(guān)稅方法則一共是6種)，是2018年所有成員方中繼挪威(6種)采用方法最為多樣的國家之一。然而在FTA體制下，韓國基本只采用拍賣競標和按需發(fā)證2種管理方式，并且對半數(shù)以上的關(guān)稅配額產(chǎn)品采用了拍賣競標，這與在WTO體制下僅對63種關(guān)稅配額產(chǎn)品的2種產(chǎn)品采用拍賣競標形成了鮮明的對比。

5.FTA關(guān)稅配額算術(shù)平均使用率高于WTO關(guān)稅配額使用率。2014年至2018年，韓國6年間的WTO關(guān)稅配額平均使用率為58.0%；2019年至2020年，兩年間的韓美FTA關(guān)稅配額平均使用率為61.9%，韓歐FTA關(guān)稅配額使用率為94.5%，中韓FTA關(guān)稅配額使用率為83.7%。

(二)日本在WTO與FTA體制下關(guān)稅配額比較

1.FTA的關(guān)稅配額種類多于WTO，原因在于FTA關(guān)稅配額產(chǎn)品呈現(xiàn)細分化特點。日本從1995年入世至今，在WTO設(shè)有20種(66個HS6位稅目)關(guān)稅配額產(chǎn)品，而在CPTPP協(xié)定設(shè)有33種全球配額產(chǎn)品和9種國別配額產(chǎn)品，日歐FTA則設(shè)有25種關(guān)稅配額產(chǎn)品。兩個FTA里設(shè)定的關(guān)稅配額種類均多于WTO的關(guān)稅配額產(chǎn)品數(shù)量，主要原因是日本把WTO的一種關(guān)稅配額產(chǎn)品拆分為多個或包含于多個FTA關(guān)稅配額產(chǎn)品。比如，日本把WTO關(guān)稅配額代碼為JPNQ011(其他一般用途的乳制品)產(chǎn)品分成了15種FTA關(guān)稅配額農(nóng)產(chǎn)品，其中單獨成為FTA關(guān)稅配額的產(chǎn)品為8種(見表2)。

表2 日本FTA與WTO關(guān)稅配額產(chǎn)品對比

(續(xù)表)烘焙麥芽○○-加工奶酪○○-奶酪○-乳清(礦物質(zhì)精礦)○○JPNQ006乳清○○JPNQ006;JPNQ007混合,面團和蛋糕粉○○JPNQ011菊粉○○JPNQ017

日本共有13種WTO關(guān)稅配額產(chǎn)品與FTA關(guān)稅配額農(nóng)產(chǎn)品重合。此外，幾乎全部日歐FTA的關(guān)稅配額產(chǎn)品包含在CPTPP中，只有大米和巧克力排除在外。大米一直以來都是日本的敏感農(nóng)產(chǎn)品，然而由于歐盟的禁止，大米(另包含鯨魚肉和海草)并未能包含在日歐FTA協(xié)定的關(guān)稅配額之內(nèi)。

2.主要FTA設(shè)置的關(guān)稅配額量不足WTO關(guān)稅配額量的10.0%。根據(jù)日本向WTO通報的數(shù)據(jù)，2018年WTO的關(guān)稅配額總量為8615000噸。CPTPP的最終關(guān)稅配額量為660275(其中國別配額為44.6%)噸，占WTO關(guān)稅配額總量的8.8%。而2020年，日歐FTA的關(guān)稅配額量為27233噸，占WTO關(guān)稅配額量的3.6%，同時也是CPTPP關(guān)稅配額量的41.2%。

另外，在FTA體制下雖然日本的關(guān)稅配額過渡期間相較韓國短3年(如日歐FTA)，然而日本與韓國不同的是，日本并未在一定的過渡年限以后對配額量做出完全開放，相反95.0%以上的關(guān)稅配額按照一定的比例逐年增量，并最終會保持在某一個定量。

3.兩種貿(mào)易體制下，配額內(nèi)稅率相對韓國的降稅程度并不顯著。據(jù)2018年數(shù)據(jù)顯示，日本W(wǎng)TO關(guān)稅配額內(nèi)稅率范圍設(shè)定在0～40.0%。其中，僅有2種產(chǎn)品的全部稅目和另外4種產(chǎn)品的部分稅目的配額內(nèi)稅率為零，而CPTPP的配額內(nèi)稅率范圍在0～35.0%，其中零關(guān)稅的產(chǎn)品占66.7%。日歐FTA的關(guān)稅配額內(nèi)稅率范圍在0～32.5%，其中零關(guān)稅的產(chǎn)品占60.0%。由于在WTO關(guān)稅配額產(chǎn)品中唯一設(shè)置最高稅率(40.0%)的JPNQ019(蒟蒻的根莖)并未包含在兩個FTA關(guān)稅配額當中，因此可見在兩種貿(mào)易體制下，日本對配額內(nèi)稅率的降稅程度并不明顯。此外，不管是在WTO還是在FTA體制下，配額內(nèi)平均稅率最高的產(chǎn)品均集中于乳制品。

4.在FTA體制下，日本的國營貿(mào)易管理比例呈現(xiàn)不降反增的趨勢。在WTO體制下，日本采用的關(guān)稅配額管理方法有國營企業(yè)、拍賣競標、按需發(fā)證等3種，并且在20個關(guān)稅配額產(chǎn)品中僅對大米采用了國營貿(mào)易。而在CPTPP中，日本采用的關(guān)稅配額管理方法是國營貿(mào)易和按需發(fā)證2種。其中，采用國營貿(mào)易的關(guān)稅配額產(chǎn)品有小麥制品、小麥粉，藥丸，軋制和食品制備、大麥加工食物、大麥粉，碎粒和顆粒、大麥、大米及小麥共7種，占CPTPP關(guān)稅配額產(chǎn)品的16.7%。在日歐FTA中，對關(guān)稅配額也同樣采用了國營貿(mào)易和按需發(fā)證2種。其中，采用國營貿(mào)易的關(guān)稅配額產(chǎn)品有小麥制品、小麥粉，藥丸，軋制和食品制備、大麥粉，碎粒和顆粒、大麥加工食物、大麥及小麥共6種，占日歐FTA關(guān)稅配額產(chǎn)品的24.0%。通過以上兩種FTA的關(guān)稅配額管理方法，可以看出日本政府在FTA體制下對關(guān)稅配額的監(jiān)控力度更強。

5.與韓國相反，日本的FTA關(guān)稅配額算術(shù)平均使用率低于WTO關(guān)稅配額使用率。根據(jù)2018年數(shù)據(jù)顯示，日本的WTO關(guān)稅配額平均使用率為68.1%，使用率達到65.0%(包含65.0%)的產(chǎn)品有9種。2020年CPTPP關(guān)稅配額使用率為28.2%，其中全球關(guān)稅配額使用率為35.4%，而國別關(guān)稅配額僅為5.1%。同年，日歐FTA關(guān)稅配額使用率為30.4%，使用率達到65%(包含65%)的產(chǎn)品有7個，而使用率為0%的產(chǎn)品有11個。雖然在FTA體制下關(guān)稅配額使用率較低，但是日本通過在協(xié)定里(如在CPTPP協(xié)定)添加相關(guān)條文來明確規(guī)定可以免除關(guān)稅配額使用義務(wù)。

(三)中國在WTO與FTA體制下關(guān)稅配額比較

1.中國的關(guān)稅配額種類在兩種貿(mào)易體制下均呈現(xiàn)少且重復(fù)種類在稅目上保持同步的特點。中國在2001年入世時，對豆油、棕櫚油、菜油、小麥、玉米、大米(分為中短粒米和中長粒米)、食糖、棉花及羊毛等10種產(chǎn)品設(shè)定了關(guān)稅配額。2005年，商務(wù)部通過第93號公告《取消豆油、棕櫚油、菜籽油進口關(guān)稅配額和進口國營貿(mào)易管理實行自動進口許可證》，明確表示不再對豆油、棕櫚油和菜籽油3種農(nóng)產(chǎn)品進行關(guān)稅配額管理，因此中國目前在WTO設(shè)有7種(39個HS8位稅目)關(guān)稅配額產(chǎn)品。

在中韓FTA協(xié)定里，中國并未明文設(shè)立關(guān)稅配額產(chǎn)品，而是對敏感產(chǎn)品采用了階段性減稅和保持基準稅率的方法取而代之。以HS01—24章節(jié)為基準，中國對85種HS8位稅目農(nóng)產(chǎn)品保持了基準稅率。與此同時，對24章節(jié)以外的羊毛和棉花也保持基準稅率，稅目與WTO關(guān)稅配額產(chǎn)品的稅目一致。若把FTA體制下的保持基準稅率等同于WTO體制下應(yīng)用關(guān)稅的配額管理方法，那么中韓FTA與WTO關(guān)稅配額重合的農(nóng)產(chǎn)品共4種。在中澳FTA里，中國僅對羊毛設(shè)立了國別關(guān)稅配額，稅目也與WTO保持了一致，并未進行重組或拆分(見表3)。

表3 中國FTA與WTO關(guān)稅配額產(chǎn)品對比

2.FTA羊毛關(guān)稅配額量占WTO的12.1%。2019年，中國WTO關(guān)稅配額量為25828000噸。按配額量從大到小順序依次是小麥9363000噸、玉米7200000噸、中短粒米2660000噸、中長粒米2600000噸、食糖1945000噸、棉花894000噸，羊毛287000噸。在中澳FTA中，2019年羊毛的配額量為34729噸，在這個基礎(chǔ)上每年增量5.0%，直到2024年中澳FTA的最終配額量將達到44324噸。

3.FTA配額內(nèi)稅率與WTO配額內(nèi)稅率僅相差1.0%。中國WTO關(guān)稅配額產(chǎn)品的配額內(nèi)稅率范圍在1～20.0%，配額內(nèi)稅率按從高到低順序分別是食糖15～20.0%，小麥和玉米1～10.0%，大米1～9.0%，棉花和羊毛1.0%。對于超出配額的部分中國征收的稅率范圍在9～65.0%。在中澳FTA里，羊毛的配額內(nèi)稅率為零關(guān)稅，因此與WTO配額內(nèi)稅率僅相差1.0%。而對超過配額的部分將征收38.0%的稅率。

4.中國的FTA關(guān)稅配額管理方式相對單一且更具市場化。根據(jù)2014年至2019年WTO通報情況，中國的關(guān)稅配額管理方法主要分為按需發(fā)證和混合方法2種。其中混合方法可以分為國營貿(mào)易和非國營貿(mào)易，屬于非國營貿(mào)易的先來先用方法并未作為單一主導(dǎo)的配額管理方法出現(xiàn)在WTO的通報結(jié)果當中。而在中澳FTA協(xié)定文本第二章附件一里特別規(guī)定“中方應(yīng)以透明的方式實施國別關(guān)稅配額，并應(yīng)按澳方要求，提供已發(fā)放的有關(guān)關(guān)稅配額數(shù)量的信息。除非另行商定，澳大利亞原產(chǎn)產(chǎn)品國別關(guān)稅配額管理所適用的規(guī)章將與《2015年羊毛、毛條進口關(guān)稅配額管理實施細則》(商務(wù)部公告2014第65號)或在任何給定日歷年有效的后續(xù)規(guī)章保持一致”。由此可見，在中澳FTA中國對于羊毛關(guān)稅配額實施的是先來先用的進口管理方法。

5.中國在兩種貿(mào)易體制下關(guān)稅配額使用率均較高。以2019年為基準，中國的WTO關(guān)稅配額算數(shù)平均使用率為70.6%。其中，食糖和棉花的配額使用率達到100.0%，其余的使用率從高到低依次是羊毛95.9%、中長粒米85.7%、玉米66.6%、小麥36.2%、中短粒米10.0%。可見除了中短粒米外，小麥和其他產(chǎn)品的關(guān)稅配額使用率較高。另一方面，自中澳FTA生效的第一年(2016年)至2019年，中國每年都超額進口設(shè)定的羊毛關(guān)稅配額量，可以說FTA的關(guān)稅配額使用率為100.0%(見表4)。

其實，每年中國從澳大利亞進口的羊毛量約占中國羊毛總進口量的50.0%，換言之，澳大利亞在享受中澳FTA里國別配額所帶來的低關(guān)稅優(yōu)惠的同時，對于FTA設(shè)定配額所超出的出口部分繼續(xù)轉(zhuǎn)向申請中國在WTO內(nèi)針對羊毛設(shè)置的全球關(guān)稅配額所帶來的低關(guān)稅優(yōu)惠。而中國發(fā)達的紡織產(chǎn)業(yè)又導(dǎo)致對羊毛的需求較大，因此不難想象在兩種貿(mào)易體制下中國同時呈現(xiàn)較高的關(guān)稅配額使用率。

五、中日韓FTA展望及有關(guān)關(guān)稅配額的政策建議

根據(jù)商務(wù)部2020年的報告數(shù)據(jù)，僅中日韓三國的GDP就占世界經(jīng)濟的20～25.0%。中國是日本和韓國的最大貿(mào)易國，日本和韓國則分別是中國的第二大和第三大貿(mào)易伙伴。三國比鄰而居，同屬東亞經(jīng)濟文化圈，長期在各個方面有著千絲萬縷的關(guān)系。在疫情沖擊經(jīng)貿(mào)的背景下，若在全球價值鏈中進一步加強分工協(xié)作、優(yōu)勢互補，不僅會為中日韓三國開創(chuàng)互惠共贏的局面，同時也會為世界經(jīng)濟的發(fā)展帶來更多的機遇。

2020年11月，由東盟發(fā)起的RCEP正式簽訂，中日韓三國在此框架下已達成基本共識，有望進一步推進已談判近18年的中日韓FTA。從RCEP協(xié)定來看，中日韓三國并未對彼此設(shè)立關(guān)稅配額，對于敏感農(nóng)產(chǎn)品采取了免除關(guān)稅削減的措施，即保持基準稅率，但這并不排除中日韓三國的FTA將會設(shè)置關(guān)稅配額的可能性。判斷依據(jù)主要有以下幾點：首先，中韓已經(jīng)達成了FTA協(xié)定，且在中韓FTA當中已經(jīng)包含了關(guān)稅配額的部分，因此有可能會在大框架下基本保持中韓FTA的內(nèi)容。相較而言，與日本達成協(xié)議應(yīng)該是整個中日韓FTA當中更具挑戰(zhàn)性的部分。其次，設(shè)置國別關(guān)稅配額從某種意義上也象征著提高市場開放的程度，因此為了達成更高水平的中日韓FTA，設(shè)置國別配額具有一定的可能性。再次，中日韓三國在RCEP中減稅至零關(guān)稅的過渡時間相對本文研究的其他FTA較長。比如，中國對韓國的減稅過渡時間設(shè)定為36年，對日本為21年；韓國對中國的減稅過渡時間設(shè)定為35年，對日本為20年；日本則統(tǒng)一對RECP全體成員國設(shè)定的減稅過渡時間為21年。因此，也有可能通過設(shè)定關(guān)稅配額來縮短整體減稅過渡時間的同時，達到保護敏感農(nóng)產(chǎn)品的目的。最后，從中日韓三國在RCEP免除關(guān)稅削減稅目數(shù)量來看，三國對農(nóng)產(chǎn)品的保護程度仍然較高(見表5)，這也會在中日韓FTA中設(shè)置關(guān)稅配額提供一定的可能性。

表5 中日韓在RCEP中針對其他兩國免除關(guān)稅削減的稅目數(shù)量比較

(續(xù)表)20蔬菜、水果、堅果或植物其他部分的制品396016629271328921雜項食品351735163311915622飲料、酒及醋432791174323食品工業(yè)的殘渣及廢料等12139001624煙草及煙草代用品的制品007162781169合計34823966882211731511883589

日本和韓國在加入WTO的時候不管是在國際貿(mào)易規(guī)則熟知層面，還是在掌握有利于談判的情報層面都要遠勝于中國。這點可以從前面的中日韓WTO關(guān)稅配額基本概況得到證實，再加上中國在入世承諾中，特別是在關(guān)稅配額管理方法方面做出了其他成員所沒有的十分嚴格且具體的承諾條件。(15)柯炳生、韓一軍：《世界貿(mào)易組織中的關(guān)稅配額問題與中國的對策研究》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2003年第4期。相對而言，中國在靈活使用關(guān)稅配額達到保護本國農(nóng)業(yè)目的上受到了極大的約束。雖然入世承諾已基本無望重新協(xié)商，但凡事具有兩面性，而且未來還有望簽訂更多的FTA。所以，結(jié)合以上分析結(jié)果，本文對中國在中日韓FTA及以后其它FTA談判中有關(guān)關(guān)稅配額管理政策建議如下：

第一，從關(guān)稅配額的設(shè)定來看，日韓對本國農(nóng)業(yè)的保護程度非常高，然而現(xiàn)實中又不得不大量依靠進口滿足其國內(nèi)消費者多元化食品需求。為此，日韓在農(nóng)產(chǎn)品稅目編碼上進行了較為詳細的分類。這種做法可以更好地掌握進出口商品的特點，便于各種流通渠道上的管理，而且掌握詳盡的農(nóng)產(chǎn)品消費信息可以最大程度上滿足本國消費者需求偏好，同時還可以進行有效針對性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補助，以便減少進口農(nóng)產(chǎn)品對農(nóng)業(yè)所帶來的沖擊。

根據(jù)WTO最新數(shù)據(jù)，日本HS9位稅目農(nóng)產(chǎn)品有1960個，韓國HS10位稅目農(nóng)產(chǎn)品有1738個，而中國HS10位稅目農(nóng)產(chǎn)品僅有1169個。因此本文認為有必要對農(nóng)產(chǎn)品進行稅目細分，特別是對現(xiàn)在敏感和以后可能會成為敏感的農(nóng)產(chǎn)品。這樣做可以更加精準地把握中日、中韓貿(mào)易間主要進出口農(nóng)產(chǎn)品的特征，從而在WTO和FTA層面進行關(guān)稅配額產(chǎn)品互補設(shè)置。不論是在WTO還是在FTA體制下，從設(shè)定的關(guān)稅配額產(chǎn)品來看，農(nóng)業(yè)缺乏競爭優(yōu)勢的日本和韓國，對奶類、奶制品和肉類的保護程度遠超過對于一般谷物的保護程度，而中國在加入WTO的時候?qū)τ诿舾挟a(chǎn)品的界定具有明顯的時代的局限性。(16)葉興慶：《加入WTO以來中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢與戰(zhàn)略性調(diào)整》，《改革》2020年第5期。此外，距中國加入WTO二十年的今天，中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)產(chǎn)品需求都產(chǎn)生了巨大的變化，因此有必要進一步細分中國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅稅目，進而更好地利用關(guān)稅配額進行市場供需調(diào)控，在最大限度地滿足中國消費者的前提下，保護相關(guān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第二，目前無論是在WTO還是在FTA體制下，中國的關(guān)稅配額產(chǎn)品除了棉花(滑準稅)均采用了從價關(guān)稅的賦稅方式。相比之下日本和韓國則不論是在配額內(nèi)還是在配額外均采用了多種方式的關(guān)稅方法。不僅是關(guān)稅配額產(chǎn)品，從農(nóng)產(chǎn)品的整體關(guān)稅來看，日韓的非從價關(guān)稅比例也要遠遠高于中國。縱觀WTO成員方，發(fā)達成員如美國和歐盟對于農(nóng)產(chǎn)品的非從價關(guān)稅的比例也往往較高。所以本文建議，無論是關(guān)稅配額還是非關(guān)稅配額產(chǎn)品，適當提高非從價關(guān)稅(如，從量關(guān)稅、選擇關(guān)稅、混合關(guān)稅等)的比例將有助于保護中國敏感農(nóng)產(chǎn)品。

關(guān)稅配額作為“關(guān)稅化”過程中的一個政策性折中產(chǎn)物，在WTO和FTA體制下雖然還將繼續(xù)存在一段時間，但終將會淡出國際貿(mào)易舞臺，因此在不違反國際條例以及扭曲國際貿(mào)易的前提下，提前完善關(guān)稅措施將有利于順利實現(xiàn)過渡關(guān)稅化過程，同時這也能適當?shù)靥娲P(guān)稅配額起到保護相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)的作用。不過從現(xiàn)實的角度考慮，改變這一點可能會產(chǎn)生不小的社會成本。

第三，日本和韓國都是中國主要的農(nóng)產(chǎn)品出口國，若在新一輪的FTA里設(shè)置關(guān)稅配額，中國有必要爭取國別配額或擴大其配額量，這將有利于中國農(nóng)產(chǎn)品的進一步出口。而且從日本和韓國在FTA和WTO設(shè)置的關(guān)稅配額產(chǎn)品來看，兩種體制下重合產(chǎn)品較多，如果在中日韓FTA中同樣設(shè)置分別與兩國在WTO體制下重合的產(chǎn)品，那么中國將有望享受雙重關(guān)稅配額所帶來的低關(guān)稅配額優(yōu)惠，實現(xiàn)進一步擴大出口量。當然，若想充分地利用他國關(guān)稅配額提高中國農(nóng)產(chǎn)品出口，還需要提高中國農(nóng)產(chǎn)品的綜合競爭力。例如，日韓在食品安全方面要求嚴苛，因此提高食品質(zhì)量標準、規(guī)范食品安全條例，加強食品衛(wèi)生監(jiān)管等措施都將有利于進一步提升中國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。