大宗資源商品監(jiān)管方式改革對優(yōu)化營商環(huán)境的貢獻(xiàn)度評估方法研究

孫 鑫 谷松海 蘇明躍 馮 爽 臧世陽 楊麗飛

一、引言

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確指出：“深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，全面實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度。持續(xù)優(yōu)化市場化法治化國際化營商環(huán)境?！北娝苤?，海關(guān)在優(yōu)化口岸營商環(huán)境、推進(jìn)貿(mào)易便利化的過程中發(fā)揮著不可替代的作用，為此海關(guān)總署先后制定和實(shí)施了一系列針對大宗資源產(chǎn)品監(jiān)管方式改革的措施，為監(jiān)管方式的創(chuàng)新和營商環(huán)境的優(yōu)化貢獻(xiàn)了部分力量。

與此同時，國內(nèi)外諸多研究機(jī)構(gòu)與學(xué)者已陸續(xù)開展了口岸營商環(huán)境及貿(mào)易便利化測評的相關(guān)工作，從定性或定量角度評測了各個經(jīng)濟(jì)體貿(mào)易便利化水平。但目前的研究對象主要針對集裝箱貨物，涉及大宗資源商品的文獻(xiàn)較少，而集裝箱貨物與大宗資源商品在通關(guān)流程與通關(guān)手續(xù)方面存在較大差別，因此有必要針對大宗資源商品的通關(guān)特點(diǎn)建立科學(xué)的考評體系，以便能夠量化評估近些年海關(guān)推出的監(jiān)管方式改革措施對營商環(huán)境優(yōu)化的貢獻(xiàn)度。

二、國內(nèi)外研究綜述

(一)國外有關(guān)跨境貿(mào)易便利和口岸營商環(huán)境評價的研究

2001年，世界銀行開始構(gòu)建營商環(huán)境(Doing business)評價指標(biāo)體系，其中的跨國貿(mào)易指標(biāo)衡量了與貨物進(jìn)出口總過程有關(guān)的三組程序——單證合規(guī)、邊界合規(guī)和國內(nèi)運(yùn)輸——相關(guān)的時間和成本(不包括關(guān)稅)。經(jīng)濟(jì)體跨國貿(mào)易便利度的排名取決于其在跨國貿(mào)易方面的前沿距離分?jǐn)?shù)的排序。

世界銀行的物流績效指數(shù)(LPI)從國際物流績效與國內(nèi)物流績效兩方面進(jìn)行考察，其中國際物流績效指數(shù)包含海關(guān)方面、基礎(chǔ)設(shè)施、國際運(yùn)輸安排的便利性、物流服務(wù)質(zhì)量、追溯與可追蹤、時效性6個評價指標(biāo)；而國內(nèi)物流績效的考察是從定性和定量兩個角度進(jìn)行，但是由于國內(nèi)物流績效考察涉及的指標(biāo)過多，在統(tǒng)計學(xué)分析時存在較大困難，因此世界銀行并未將這些指標(biāo)整合成一個總體的評價指數(shù)。

世界經(jīng)濟(jì)論壇自2008年開始編發(fā)《全球貿(mào)易促進(jìn)報告》，在該報告中選用了ETI(Enabling Trade Index)指數(shù)來評估有關(guān)國家或地區(qū)的貿(mào)易便利化水平，該指標(biāo)體系將市場準(zhǔn)入、邊境管理、基礎(chǔ)設(shè)施和營商環(huán)境作為一級指標(biāo)，將國內(nèi)市場準(zhǔn)入、國際市場準(zhǔn)入、海關(guān)的行政管理效率及透明度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的配套程序和質(zhì)量、交通服務(wù)的運(yùn)力和質(zhì)量、信息通信技術(shù)的普及程度、監(jiān)管環(huán)境和人身安全等設(shè)定為二級指標(biāo)，每兩年對全球138個經(jīng)濟(jì)體的貿(mào)易便利化狀況進(jìn)行評估。

OECD的“貿(mào)易便利化指標(biāo)”數(shù)據(jù)庫，以WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》的具體條款內(nèi)容為藍(lán)本構(gòu)建指標(biāo)體系，主要從進(jìn)出口類貿(mào)易便利化指標(biāo)方面的11個一級指標(biāo)、76個二級指標(biāo)等多個維度考察某一國家或地區(qū)綜合貿(mào)易便利化水平，并且在規(guī)制環(huán)境(上訴或?qū)彶槌绦颉⑿畔⒐_與獲得、商界參與、預(yù)裁定)和通關(guān)效率(費(fèi)用與規(guī)費(fèi)、自動化手續(xù)、程序性手續(xù)、單證類手續(xù))等方面較為側(cè)重。

不僅國際研究機(jī)構(gòu)，國外學(xué)者也開始紛紛構(gòu)建貿(mào)易便利化評估體系來衡量各經(jīng)濟(jì)體的貿(mào)易便利化水平。如Portugal-Perez A.和Wilson JS.(2012)在硬件、軟件基礎(chǔ)設(shè)施兩個研究角度的基礎(chǔ)上，運(yùn)用因子分析法進(jìn)行細(xì)化，構(gòu)建了實(shí)體基礎(chǔ)設(shè)施、信息通信技術(shù)、港口運(yùn)輸效率、商業(yè)和規(guī)制環(huán)境等四大加總的貿(mào)易便利化評估指標(biāo)體系。

(二)國內(nèi)有關(guān)跨境貿(mào)易便利和口岸營商環(huán)境評價的研究

郜媛瑩(2017)首先構(gòu)建了包含基礎(chǔ)設(shè)施、通關(guān)環(huán)境、規(guī)制環(huán)境及信息技術(shù)4個一級指標(biāo)，以及若干相關(guān)二級指標(biāo)的測評體系，對新加坡在內(nèi)的28個樣本國家展開測評；之后又借助引力模型來量化衡量海關(guān)現(xiàn)行的貿(mào)易便利化政策對推動貿(mào)易便利化所起到的作用。

楊青龍(2018)借鑒John S.Wilson設(shè)計的四個指標(biāo)去反映樣本國家的貿(mào)易便利化水平，其測算方法為先對二級指標(biāo)賦予相應(yīng)的權(quán)重，再利用簡單平均法計算一級指標(biāo)的權(quán)重，然后加權(quán)求和得到貿(mào)易便利化的綜合水平值。

2019年，江西省標(biāo)準(zhǔn)化研究院起草并發(fā)布了江西省地方標(biāo)準(zhǔn)《營商環(huán)境評價指標(biāo)和評價方法》(DB36/T 1182-2019)。該標(biāo)準(zhǔn)從市場主體保護(hù)、市場環(huán)境營造、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法和法治保障五個維度明確了營商環(huán)境評價指標(biāo)體系，并規(guī)定了每個指標(biāo)的具體分值和評分細(xì)則。通過報告查詢、問卷調(diào)查、實(shí)地走訪調(diào)研等方式進(jìn)行評價確定各指標(biāo)分?jǐn)?shù)，最后以總分的形式來表現(xiàn)當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境的狀況。

楊靜靜(2020)構(gòu)建了包含4個一級指標(biāo)(基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量、海關(guān)環(huán)境、規(guī)制環(huán)境和金融及電子商務(wù))和15個二級指標(biāo)在內(nèi)的貿(mào)易便利化綜合評價指標(biāo)體系，然后采用主成分分析法對中國和非洲6個主要國家的貿(mào)易便利化水平進(jìn)行測算。

雖然近些年，國內(nèi)外的研究機(jī)構(gòu)與學(xué)者有關(guān)貿(mào)易便利化水平的定性及定量研究越來越多，但其所研究的對象實(shí)際上主要是跨境的集裝箱貨物，對大宗資源商品口岸營商環(huán)境的研究很少。在海關(guān)政策方面，鮮有人考慮貿(mào)易便利化指標(biāo)體系中各項政策的影響，更沒有人專門研究海關(guān)推進(jìn)的各項貿(mào)易便利化政策對營商環(huán)境優(yōu)化的貢獻(xiàn)程度。因此，充分考慮大宗資源商品的通關(guān)特點(diǎn)與近些年推出的各項改革措施的影響程度，來建立評價體系，量化海關(guān)政策對營商環(huán)境優(yōu)化的影響，具有重要意義。

三、大宗資源商品監(jiān)管方式改革效果評價指標(biāo)體系

海關(guān)總署商品檢驗(yàn)司自2018年開始，先后推出了進(jìn)口低風(fēng)險礦產(chǎn)品“先放后檢”、期貨原油檢驗(yàn)監(jiān)管、期貨鐵礦保稅交割檢驗(yàn)、數(shù)重量鑒定改革、優(yōu)化進(jìn)境保稅油檢驗(yàn)監(jiān)管、進(jìn)口礦產(chǎn)品品質(zhì)檢驗(yàn)改革等一系列涉及大宗資源產(chǎn)品監(jiān)管方式的改革措施(具體情況如表1所示)，這些改革措施的實(shí)施對相關(guān)產(chǎn)品營商環(huán)境的優(yōu)化與貿(mào)易便利化的推動起到了至關(guān)重要的作用。

表1 近年推出的主要的大宗資源產(chǎn)品監(jiān)管方式的改革措施

對于海關(guān)來講，在保障國門安全的前提下，貿(mào)易便利與良好的營商環(huán)境最終都將體現(xiàn)在通關(guān)環(huán)境的改善和通關(guān)效能的提高上，即通關(guān)時間的縮短、通關(guān)手續(xù)的減少、通關(guān)成本的降低等。因此在開展某一項大宗資源產(chǎn)品監(jiān)管方式改革對優(yōu)化營商環(huán)境的效果評估時，將圍繞“時效”“成本”“安全”三個維度構(gòu)建評價指標(biāo)體系。需要注意的是，該指標(biāo)體系的設(shè)計是結(jié)合大宗資源商品的口岸操作和通關(guān)業(yè)務(wù)完成的，僅適用于大宗資源商品監(jiān)管方式改革，而對于其他大宗商品和集裝箱貨物，在口岸操作和通關(guān)業(yè)務(wù)流程上與大宗資源商品有著很大的差異，因此該指標(biāo)體系不適用。

(一)評價指標(biāo)體系設(shè)計

每一項改革政策的影響是逐步傳導(dǎo)的，但是最終的效果都體現(xiàn)在“時效”“成本”及“安全”三個方面。在時效方面，需要考慮事中或事后帶來的變化即：“通關(guān)時效”和“通關(guān)后時效”。在成本方面，則需要考慮直接的成本變化以及間接的成本變化，直接的成本變化涉及到口岸作業(yè)成本(停泊費(fèi)、堆存費(fèi)用)與通關(guān)成本(代理報關(guān)費(fèi)用)，間接的成本變化涉及到因?yàn)樘崆巴度胧袌龌蛱崆敖桓顜淼慕鹑诔杀镜淖兓?。在安全方面則按照海關(guān)監(jiān)管的要求，從環(huán)境保護(hù)、檢疫安全、貿(mào)易安全三個角度考察。

針對某一項政策優(yōu)化營商環(huán)境的效果評估，在“時效”“成本”“安全”三個一級指標(biāo)維度上具體到二級指標(biāo)如圖1所示：

圖1 評價指標(biāo)體系設(shè)計思路

1.時效優(yōu)化效果指數(shù)

就時效優(yōu)化效果而言，考慮到大宗資源商品進(jìn)口通關(guān)及口岸作業(yè)流程的特點(diǎn)，主要選取貨物通關(guān)時效優(yōu)化效果、貨物通關(guān)后時效優(yōu)化效果作為評價指標(biāo)。

表2 時效方面評價指標(biāo)及其內(nèi)涵

2.成本優(yōu)化效果指數(shù)

作為便利化政策的間接影響效果，成本降低也是衡量監(jiān)管方式改革措施對口岸營商環(huán)境優(yōu)化貢獻(xiàn)程度的重要指標(biāo)之一。因此，綜合考慮主要選取口岸作業(yè)成本、通關(guān)成本、間接金融成本作為成本優(yōu)化效果的評價指標(biāo)。

表3 成本方面評價指標(biāo)及其內(nèi)涵

3.國門安全評估指數(shù)

在國門安全評估維度，主要從環(huán)境保護(hù)安全方面的放射性檢測、固廢排查、有害元素監(jiān)測的變化，檢疫安全方面的外來夾雜物，貿(mào)易安全方面的數(shù)、重量鑒定、品質(zhì)檢驗(yàn)幾方面來選取評價指標(biāo)。

四、大宗資源商品監(jiān)管方式改革效果的測算

(一)各級指數(shù)權(quán)重的確定

首先通過專家打分法對各級指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)進(jìn)行確定。為了保障打分結(jié)果的客觀性和合理性，需邀請大宗散貨跨境貿(mào)易供應(yīng)鏈上的相關(guān)專家，如海關(guān)、大宗散貨貿(mào)易企業(yè)、貨代企業(yè)等各個領(lǐng)域的相關(guān)專家進(jìn)行打分。然后再對每個指標(biāo)的專家打分權(quán)重進(jìn)行算術(shù)平均(必要時可剔除極端的最大值和最小值)，得到各指標(biāo)權(quán)重和總體權(quán)重。

(二)二級指標(biāo)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源

二級指標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要是通過問卷調(diào)查與系統(tǒng)數(shù)據(jù)兩種方式獲得。有關(guān)時效優(yōu)化效果和成本優(yōu)化效果兩方面的指標(biāo)數(shù)據(jù)主要通過問卷調(diào)查方式收集。問卷設(shè)置的問題一方面是具體估算類問題，即答卷人就某項改革措施的實(shí)施對大宗散貨商品在時效及成本方面帶來的變化情況的估算(部分成本優(yōu)化效果的指標(biāo)，例如“間接金融成本”可以通過時效優(yōu)化的指標(biāo)再進(jìn)行推算)；另一方面是有關(guān)國門安全方面，對海關(guān)專家設(shè)置的調(diào)查打分類問題。此外為保證答卷質(zhì)量，需對問卷調(diào)查答卷人的專業(yè)背景提出具體要求，如，答卷人需從事進(jìn)出口貿(mào)易或相關(guān)工作，并推薦采用網(wǎng)絡(luò)問卷的方式進(jìn)行調(diào)查，方便問卷的發(fā)布和搜集，以及對問卷調(diào)查結(jié)果進(jìn)行量化處理。國門安全方面的指標(biāo)數(shù)據(jù)也可部分通過有關(guān)系統(tǒng)獲得，例如“實(shí)際施檢率”“實(shí)際檢出率”等數(shù)據(jù)反映貨物進(jìn)境對相關(guān)安全的影響。

(三)二級指標(biāo)指數(shù)的計算方法

1.時效與成本方面二級指標(biāo)指數(shù)的計算方法

時效與成本方面二級指標(biāo)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的來源主要通過企業(yè)的問卷調(diào)查獲得，隨后可以參考世界銀行《營商環(huán)境報告》的“前沿距離評分法”：(指標(biāo)值-最差表現(xiàn))*100/(最佳表現(xiàn)-最差表現(xiàn))，進(jìn)行二級指標(biāo)指數(shù)的得分計算。

以某政策帶來的“通關(guān)時效優(yōu)化效果(進(jìn)境)”為例：

對應(yīng)問題“在碼頭設(shè)有海關(guān)監(jiān)管場所的情況下，因監(jiān)管改革措施的實(shí)施使得卸船提前多少小時？”。

(1)問題給出11個選項：沒有影響、提前1小時以內(nèi)、提前1-3小時、提前3-6小時、提前6-12小時、提前12-24小時、提前1-2天、提前2-5天、提前5-10天、提前10天以上、不太了解，答卷人員可根據(jù)具體的情況進(jìn)行多選(如果選擇“不太了解”，則其他選項無法選擇)；

(2)將選項轉(zhuǎn)化為具體的估值：問卷給出選項是為了讓答卷人在合理范圍內(nèi)進(jìn)行估算使其答案不至于過度偏離或偏低，而在統(tǒng)計時則首先需要將這些選項整合成具體估值。取值方式的基本原則是：若樣本量少于10則取中位數(shù)，若樣本量大于10則取平均數(shù)。以某答卷人答案為例，轉(zhuǎn)化估值的方法如下：

(3)平均估值轉(zhuǎn)化為指標(biāo)分?jǐn)?shù)：對于每一項二級指標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，設(shè)定一個“最佳表現(xiàn)”(例如：排在前5%樣本的均值)和“最差表現(xiàn)”(例如：排在91%-95%樣本的均值)，利用“前沿距離評分法”將平均估值轉(zhuǎn)化為0-100之間的分?jǐn)?shù)。通過表4假設(shè)的答卷情況可知，對于“卸船提前時間”，此次調(diào)查，“最佳表現(xiàn)”為132小時，“最差表現(xiàn)”為0小時，那么此政策帶來的進(jìn)境通關(guān)時效優(yōu)化效果指數(shù)對應(yīng)的分?jǐn)?shù)為：

表4 二級指標(biāo)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)估值示例

2.國門安全方面二級指標(biāo)指數(shù)的計算方法

國門安全方面二級指標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)將通過海關(guān)內(nèi)部問卷調(diào)查與系統(tǒng)數(shù)據(jù)兩種渠道共同獲取。

海關(guān)內(nèi)部問卷調(diào)查部分采用調(diào)查滑桿題型進(jìn)行統(tǒng)計，例如：某項監(jiān)管方式改革措施的實(shí)施對鐵礦石類貨物進(jìn)口在貨物放射性檢測方面的風(fēng)險有何影響？滑桿設(shè)置“沒有影響100分”“有一定影響，但可消除80分”“有明顯風(fēng)險0分”等多個檔位，答卷人則可通過滑動滑桿進(jìn)行答卷。那么指標(biāo)值即為所有答卷人滑動滑桿所得分?jǐn)?shù)的平均值，假設(shè)最終得分為50分。

系統(tǒng)數(shù)據(jù)獲得部分將以海關(guān)實(shí)際施檢率來作為評判指標(biāo)，因此海關(guān)系統(tǒng)中對某種大宗散貨進(jìn)口時的實(shí)際施檢率達(dá)到多少即得分為多少，如海關(guān)對鐵礦石進(jìn)口時放射性檢測的實(shí)際施檢率為100%，則得分為100分。

那么最終在環(huán)境保護(hù)安全方面的放射性檢測得分為海關(guān)內(nèi)部問卷調(diào)查得分與系統(tǒng)數(shù)據(jù)得分的平均值，即(50+100)÷2=75分。

按照上述兩種方式逐一將二級指標(biāo)下基礎(chǔ)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為分?jǐn)?shù)。

(四)總體改革效果的測算

通過基礎(chǔ)數(shù)據(jù)計算出二級指標(biāo)的得分之后，逐級經(jīng)過權(quán)重平均值法計算出上級指標(biāo)得分，從而最終計算出大宗資源商品監(jiān)管方式改革政策的改革效果指數(shù)及其對營商環(huán)境的貢獻(xiàn)效果。以下以“海關(guān)總署公告2020年第69號(關(guān)于調(diào)整進(jìn)口鐵礦檢驗(yàn)監(jiān)管方式的公告)”實(shí)施效果測算為例，通過推導(dǎo)圖說明：

五、結(jié)語

為量化評估大宗資源商品監(jiān)管改革措施的實(shí)施效果以及對于優(yōu)化營商環(huán)境的貢獻(xiàn)，本文充分考慮大宗資源商品海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)特點(diǎn)，從“時效”“成本”“安全”三個大方面給出了建立評估指標(biāo)體系的建議，并就指數(shù)權(quán)重設(shè)置、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取和各級指數(shù)計算方法進(jìn)行了詳細(xì)的論述，在獲取相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上可得出可靠的量化評估結(jié)論。