行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的現(xiàn)時(shí)思考

張慧強(qiáng)

摘要：預(yù)算管理是行政事業(yè)單位的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，也是財(cái)務(wù)管理體制改革的一個(gè)重要方面。對全面提高財(cái)政資金分配效率，促進(jìn)行政事業(yè)單位職能發(fā)揮，乃至整個(gè)社會(huì)治理和事業(yè)發(fā)展，都有著深遠(yuǎn)的影響。當(dāng)前，隨著各項(xiàng)財(cái)政管理制度改革的推進(jìn)，行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的水平不斷提升，但在實(shí)際工作中仍存在一些尚需改進(jìn)的問題。本文針對行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理意識(shí)有所欠缺、編制預(yù)算與調(diào)整流程不盡合理、預(yù)算執(zhí)行的控制監(jiān)督還需加強(qiáng)、績效評價(jià)作用沒有得到充分發(fā)揮等問題進(jìn)行了思考，嘗試提出提高全面預(yù)算管理意識(shí)、優(yōu)化預(yù)算編制與調(diào)整流程，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié)、加強(qiáng)預(yù)算績效評價(jià)準(zhǔn)確性和實(shí)時(shí)性等解決措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;問題;措施

近年來，財(cái)政預(yù)算制度完成了增量預(yù)算到零基預(yù)算的改革，并且隨著預(yù)算法的頒布、國庫集中收付制度改革和政府收支分類制度改革的推進(jìn)，預(yù)算編制的方法和內(nèi)容更加合理、科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行的要求更加明確細(xì)致，監(jiān)督環(huán)節(jié)也越來越嚴(yán)格及時(shí)，取得了很大的成果。但各行政事業(yè)單位在對全面預(yù)算管理工作的認(rèn)識(shí)、編制預(yù)算時(shí)預(yù)算方案與單位工作年度目標(biāo)計(jì)劃的結(jié)合、不同預(yù)算支出類型的調(diào)整流程、預(yù)算執(zhí)行的控制監(jiān)督以及預(yù)算績效評價(jià)與分析等方面，也依然存在著一些問題，值得思考和進(jìn)行探討。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理概述

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的概念

預(yù)算管理是指以戰(zhàn)略目標(biāo)為指導(dǎo)，在全面預(yù)測未來的各項(xiàng)活動(dòng)和財(cái)務(wù)結(jié)果的基礎(chǔ)上，進(jìn)行充分全面規(guī)劃，通過對執(zhí)行過程的監(jiān)督，對比分析實(shí)際情況與預(yù)算目標(biāo)差異，及時(shí)指導(dǎo)和改進(jìn)各項(xiàng)活動(dòng)，以最大程度的實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。行政事業(yè)單位不以營利為目的，以實(shí)現(xiàn)國家行政管理職能和提供教育、文化、衛(wèi)生、科技等社會(huì)公共服務(wù)為目的。行政事業(yè)單位預(yù)算是行政事業(yè)單位按照自身職能或事業(yè)發(fā)展需要編制的，由財(cái)政部門審核的部門或單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。具體包括年初的預(yù)算編制與年中的預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督以及對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的績效評價(jià)與分析等內(nèi)容。

（二）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

行政事業(yè)單位在我國的社會(huì)管理服務(wù)職能中發(fā)揮著重要作用，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理問題，不僅是公共財(cái)政資金是否得到合理分配、是否得到有效運(yùn)用的問題，也不只是行政事業(yè)單位自身職能作用的發(fā)揮問題，而是對整個(gè)社會(huì)治理發(fā)展有著長遠(yuǎn)的影響。首先，行政事業(yè)單位年度部門預(yù)算的編制與單位年度工作目標(biāo)、工作計(jì)劃的制定緊密相關(guān)，并且相互影響，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性，不但需要提高預(yù)算編制的人員的水平，還需要單位確定合理科學(xué)的工作目標(biāo)，完善可行的年度工作計(jì)劃，預(yù)算管理水平與單位整體管理水平直接相關(guān)且互相影響。第二，強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算管理，可以減小公共財(cái)政預(yù)算壓力，使財(cái)政資金可以投入到更有需要、更有效的地方去。第三，行政事業(yè)單位的預(yù)算進(jìn)行了細(xì)化，所有的支出都要受到預(yù)算的嚴(yán)格約束，資金使用在預(yù)算構(gòu)架內(nèi)運(yùn)行，可以有效地控制超預(yù)算支出和無預(yù)算支出，抑制腐敗發(fā)生。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）全面預(yù)算管理意識(shí)還有欠缺

1.單位管理層對預(yù)算管理重視程度不夠

有的行政事業(yè)單位的管理層，不能充分認(rèn)識(shí)預(yù)算的意義，對預(yù)算管理不夠重視，認(rèn)為編制預(yù)算是用來要錢的，只要把工作干好就行了，甚至?xí)霈F(xiàn)有的工作要開展了，才想起沒有這項(xiàng)工作預(yù)算的現(xiàn)象。

2.預(yù)算管理全面性落實(shí)不夠

行政事業(yè)單位的預(yù)算管理屬于全面預(yù)算管理模式，從預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行到績效評價(jià)與分析都要全員參與，單位管理層、財(cái)務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門共同努力，才能做好此項(xiàng)工作。但很多行政事業(yè)單位仍存在著由財(cái)務(wù)去做就行了，跟別的部門沒關(guān)系，最多就是“幫著湊湊事”“有事讓財(cái)務(wù)部門去跑財(cái)政就行”的認(rèn)識(shí)和想法，造成了預(yù)算管理工作嚴(yán)重脫離工作實(shí)際，使得此項(xiàng)工作失去嚴(yán)肅性。

3.綜合專業(yè)能力不夠

現(xiàn)在的預(yù)算管理對專業(yè)能力要求很高，業(yè)務(wù)部門人員通常缺乏專業(yè)的預(yù)算編制知識(shí)和能力，財(cái)務(wù)部門人員雖然具備一定的預(yù)算管理知識(shí)和能力，但大多忙于日常的各項(xiàng)財(cái)務(wù)工作，工作之余自我提高時(shí)間有限，知識(shí)陳舊，專業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)不足，影響了行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平的提高。

（二）預(yù)算編制和調(diào)整流程不盡合理

1.預(yù)算編制工作與單位年度工作計(jì)劃制定工作結(jié)合不夠

編制年度預(yù)算的時(shí)間和單位制定年度工作計(jì)劃的時(shí)間有不太相稱的地方，很多單位甚至年度預(yù)算編制時(shí)間領(lǐng)先制定單位年度工作計(jì)劃時(shí)間很多，這樣不可避免地就會(huì)出現(xiàn)預(yù)算編制工作沒有緊密圍繞單位的年度工作目標(biāo)進(jìn)行的現(xiàn)象，與實(shí)際的工作任務(wù)脫節(jié)，需頻繁進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。單位年度預(yù)算方案脫離工作實(shí)際，與單位年度的重點(diǎn)工作成為“兩張皮”，不利于單位各項(xiàng)工作的開展。

2.基本支出預(yù)算調(diào)整程序比較繁瑣

基本支出預(yù)算有著與項(xiàng)目支出預(yù)算截然不同的特點(diǎn)，兩者在預(yù)算管理原則、預(yù)算編制方式方法、主要內(nèi)容等方面都差別很大。目前，財(cái)政部門也有意識(shí)地引導(dǎo)單位把這兩者區(qū)分開，但是在實(shí)際進(jìn)行預(yù)算編制和調(diào)整時(shí)，還是常常使用相同或相近的方法和流程，使得預(yù)算管理工作效率較低。

（三）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督力度不足

預(yù)算執(zhí)行對于預(yù)算管理來說有著決定性的意義，預(yù)算執(zhí)行過程中不按規(guī)定要求隨便調(diào)整和操作，使得預(yù)算工作無法發(fā)揮出應(yīng)有的作用。行政事業(yè)單位在內(nèi)控制度建設(shè)方面雖然重視形成規(guī)定、制度，但規(guī)定、制度很多沒有充分結(jié)合本單位的實(shí)際情況，缺乏針對本單位實(shí)際情況的操作，內(nèi)控制度也沒有針對性地嵌入到本單位的預(yù)算執(zhí)行管理當(dāng)中，內(nèi)控的監(jiān)督與牽制作用得不到發(fā)揮。行政事業(yè)單位大多沒有專門的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或人員，內(nèi)控制度的落實(shí)得不到保障。有的行政事業(yè)單位甚至一人兼職多個(gè)不相容崗位，同一個(gè)財(cái)務(wù)人員既是辦理人員又是審核人員，內(nèi)控失去牽制作用，控制監(jiān)督作用無從發(fā)揮。

（四）績效評價(jià)作用沒有得到充分發(fā)揮

就預(yù)算管理來說，行政事業(yè)單位不但要考慮資金支出的合規(guī)合法，也要考慮資金支出后的效果。目前，績效評價(jià)作為預(yù)算管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，更多是資金使用后的一種評價(jià)，無法有效融入預(yù)算執(zhí)行管理各環(huán)節(jié)。這主要是因?yàn)楝F(xiàn)在的績效評價(jià)機(jī)制雖然也有績效目標(biāo)和績效指標(biāo)，但績效指標(biāo)與預(yù)算編制里的各項(xiàng)細(xì)化的指標(biāo)并不直接相關(guān)，沒有辦法在進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的同時(shí)進(jìn)行績效監(jiān)督反饋，無法對資金使用效果、工作完成效果、運(yùn)行成本控制和支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行及時(shí)分析和改進(jìn)，績效評價(jià)作用難以得到充分發(fā)揮。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的措施

（一）提高全面預(yù)算管理意識(shí)

1.提高對預(yù)算管理工作的認(rèn)識(shí)

對預(yù)算管理有深刻的認(rèn)識(shí)，尤其是行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)，甚至是上級部門的領(lǐng)導(dǎo)，要認(rèn)識(shí)到此項(xiàng)工作的重要意義。在政府部門組織的培訓(xùn)中，將預(yù)算法作為學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容，使行政事業(yè)單位工作人員在頭腦中牢固樹立預(yù)算管理意識(shí)。

2.提高全員參與預(yù)算管理工作的意識(shí)

行政事業(yè)單位應(yīng)明確預(yù)算管理是全員參與、全資金事項(xiàng)覆蓋、全程跟蹤的管理工作。全部工作人員的預(yù)算管理意識(shí)和能力，都對預(yù)算管理的效果和質(zhì)量有極大的影響，需要形成單位內(nèi)部人人有“預(yù)算在工作前”“預(yù)算管理工作需要高度重視”的意識(shí)。

3.加強(qiáng)預(yù)算管理培訓(xùn)工作

行政事業(yè)單位應(yīng)經(jīng)常性組織全員參加的預(yù)算知識(shí)和法規(guī)培訓(xùn)，使行政事業(yè)單位除財(cái)務(wù)人員外，從單位管理層到各部門、各處室人員，特別是業(yè)務(wù)部門處室的工作人員也都有足夠的預(yù)算管理知識(shí)和意識(shí)。對財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)還應(yīng)結(jié)合行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)方面的培訓(xùn)，讓財(cái)務(wù)人員盡可能地參加單位各業(yè)務(wù)部門處室的活動(dòng)和培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)人員對單位業(yè)務(wù)活動(dòng)——項(xiàng)目支出預(yù)算的主要內(nèi)容的認(rèn)識(shí)和了解。通過培訓(xùn)形成單位管理層重視預(yù)算管理工作、充分了解相關(guān)知識(shí)政策，財(cái)務(wù)人員精通預(yù)算管理、了解業(yè)務(wù)活動(dòng)，業(yè)務(wù)部門處室工作人員精通業(yè)務(wù)活動(dòng)、了解預(yù)算管理的局面，提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理的能力和水平。

（二）改進(jìn)預(yù)算編制與調(diào)整流程

1.加強(qiáng)預(yù)算編制工作與單位年度工作計(jì)劃制定工作的結(jié)合

行政事業(yè)單位規(guī)劃工作時(shí)，盡量確保單位年度工作目標(biāo)、工作計(jì)劃的制定與年度單位預(yù)算編制工作同步，制定工作計(jì)劃要同時(shí)考慮預(yù)算編制工作，編制預(yù)算要同時(shí)考慮工作計(jì)劃，讓兩項(xiàng)工作有機(jī)地結(jié)合起來。預(yù)算編制工作是在確保收支平衡的基礎(chǔ)上，圍繞保障單位工作計(jì)劃實(shí)施、保障工作目標(biāo)完成進(jìn)行的。預(yù)算編制工作與工作目標(biāo)計(jì)劃制定工作同步，可以使行政事業(yè)單位的工作計(jì)劃充分考慮資金情況，更具有可操作性，年度預(yù)算方案貼近實(shí)際工作資金需求，減少預(yù)算調(diào)整頻率，保障工作的順利開展。

2.優(yōu)化基本支出預(yù)算調(diào)整流程

預(yù)算調(diào)整工作應(yīng)分別針對項(xiàng)目支出預(yù)算與基本支出預(yù)算不同的特點(diǎn)，制定出與之相適應(yīng)的預(yù)算調(diào)整審核審批程序。項(xiàng)目支出在進(jìn)行項(xiàng)目支出預(yù)算編制時(shí)，往往經(jīng)過嚴(yán)密的論證，才形成預(yù)算方案，在因特殊原因需進(jìn)行預(yù)算調(diào)整時(shí)，一般涉及金額較大，應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的審核審批。而基本支出預(yù)算，在一年中隨著單位工作人員的變化，人員經(jīng)費(fèi)和與之相關(guān)的日常公用經(jīng)費(fèi)，可能就會(huì)經(jīng)常性的需要進(jìn)行調(diào)整，這些調(diào)整的步驟，按照一般預(yù)算調(diào)整方式進(jìn)行全流程的審批就過于繁瑣，不利于提高預(yù)算管理效率。當(dāng)前，人事數(shù)據(jù)在人事管理部門與財(cái)政部門之間，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)共享完全不存在技術(shù)上的障礙。財(cái)政部門與人事管理部門應(yīng)共同協(xié)作，建立和完善財(cái)政供給人員的系統(tǒng)軟件平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)與人員經(jīng)費(fèi)相關(guān)的基本支出預(yù)算，隨時(shí)根據(jù)行政事業(yè)單位人員變動(dòng)情況，由財(cái)政部門直接根據(jù)人事管理部門審核后的結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)調(diào)整，優(yōu)化預(yù)算調(diào)整流程，有效提高預(yù)算管理效率。

（三）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié)

首先，負(fù)責(zé)預(yù)算編制的人員發(fā)揮好對預(yù)算執(zhí)行的指導(dǎo)和監(jiān)督作用，要介入預(yù)算執(zhí)行當(dāng)中。負(fù)責(zé)預(yù)算編制的人員要熟悉編制預(yù)算時(shí)業(yè)務(wù)部門提供的各項(xiàng)預(yù)算的目標(biāo)、依據(jù)、收支分類、資金計(jì)劃安排，熟悉預(yù)算各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，熟悉預(yù)算的各項(xiàng)內(nèi)容，可以很容易發(fā)現(xiàn)和辨別出預(yù)算執(zhí)行中不符合預(yù)算管理要求的支出，并對其進(jìn)行控制和監(jiān)督。對預(yù)算執(zhí)行中需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，預(yù)算編制人員應(yīng)及時(shí)與財(cái)政部門溝通，進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。預(yù)算執(zhí)行過程中的許多問題其實(shí)是在預(yù)算編制時(shí)就產(chǎn)生的，預(yù)算編制時(shí)的不合理之處，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)往往會(huì)充分反映出來，負(fù)責(zé)預(yù)算編制的人員充分介入預(yù)算執(zhí)行，還可以促使今后預(yù)算編制水平的提升。好的預(yù)算編制加上好的預(yù)算執(zhí)行，才能確保預(yù)算管理的效果。其次，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)控制。行政事業(yè)單位要加強(qiáng)直接預(yù)算執(zhí)行人員的預(yù)算約束意識(shí)，有預(yù)算才執(zhí)行，無預(yù)算不支付，把內(nèi)控制度內(nèi)嵌入預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，認(rèn)真逐一地分析預(yù)算執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，嵌入牽制機(jī)制，加強(qiáng)審核控制。行政事業(yè)單位可以根據(jù)各自條件，采取合理規(guī)劃工作人員權(quán)限崗位、成立獨(dú)立的審計(jì)部門、任命獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)人員、聘請第三方有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)等方式，對預(yù)算執(zhí)行情況充分進(jìn)行內(nèi)部控制，及時(shí)分析解決問題。各業(yè)務(wù)部門應(yīng)按照預(yù)算合理規(guī)劃資金用款計(jì)劃，控制好資金支出進(jìn)度，防止超前或滯后，履行好預(yù)算管理工作的第一崗責(zé)任。最后，加強(qiáng)信息化建設(shè)，保證預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督效率。隨著預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督工作的要求越來越高，傳統(tǒng)手段難以滿足工作要求，應(yīng)充分利用現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)控細(xì)化的預(yù)算指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。把不合規(guī)、不合理的支出，列入預(yù)算執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)軟件平臺(tái)的監(jiān)控規(guī)則，明確不符合預(yù)算管理要求的支出，在預(yù)算執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)軟件直接禁止，有疑問的支出，及時(shí)預(yù)警，轉(zhuǎn)由更高一級審核人員、內(nèi)審監(jiān)督人員、乃至財(cái)政部門監(jiān)督人員進(jìn)行人工審查審定，以確保支出合規(guī)合法。

（四）加強(qiáng)預(yù)算績效評價(jià)準(zhǔn)確性和實(shí)時(shí)性

首先，是要建立科學(xué)適用的績效目標(biāo)、績效指標(biāo)體系?？梢葬槍I(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目，采用聘請第三方中介機(jī)構(gòu)等方式，由專業(yè)的外部人員來做科學(xué)量化關(guān)鍵績效指標(biāo)的工作，以使績效指標(biāo)可以充分體現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果和資金使用效率。其次，對實(shí)施期較長的項(xiàng)目，可對績效指標(biāo)進(jìn)行分階段細(xì)化。在預(yù)算執(zhí)行的各個(gè)階段都應(yīng)形成相應(yīng)的預(yù)算績效評價(jià)，確?？冃Ч芾砟軌蚣皶r(shí)地跟蹤預(yù)算的執(zhí)行情況，動(dòng)態(tài)監(jiān)控績效目標(biāo)的完成情況，保證可以及時(shí)采取措施修正資金使用中出現(xiàn)的問題。最后，應(yīng)建立與績效評價(jià)結(jié)果相關(guān)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。預(yù)算績效評價(jià)的目的是通過對資金投入后工作效果的評價(jià)，來完善資金分配，提高資金使用效率。對于之前績效目標(biāo)完成度高，較好地體現(xiàn)了資金使用的效果的單位，給予適當(dāng)表彰，對于績效目標(biāo)完成度低，資金使用效果較差的單位，要深入剖析產(chǎn)生問題的原因，進(jìn)行相關(guān)整改，進(jìn)行新的資金預(yù)算安排時(shí)，應(yīng)充分考慮之前的績效評價(jià)結(jié)果。

四、結(jié)束語

預(yù)算管理工作是行政事業(yè)單位管理工作的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作，對夯實(shí)行政事業(yè)單位主體責(zé)任，促進(jìn)其管理水平提高，有重要意義。近年來，行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作取得了長足進(jìn)步，雖然還存在著一些由于歷史原因而產(chǎn)生的問題，但只要我們緊密圍繞著行政事業(yè)單位的核心職能，有效保障公共財(cái)政資金的分配和使用效率，結(jié)合實(shí)際情況、有針對性地逐步完善和解決這些問題，隨著財(cái)政預(yù)算管理改革工作的穩(wěn)步推進(jìn)，行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作必將在履行好行政事業(yè)單位的政府行政管理職能，提高社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量方面，發(fā)揮出更大的作用。

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