環(huán)境公益訴訟激勵(lì)約束機(jī)制的法制構(gòu)建

摘要：在立法已經(jīng)確立了環(huán)境公益訴訟制度的大背景之下，環(huán)境公益訴訟的激勵(lì)約束機(jī)制作為配套輔助機(jī)制卻未得到應(yīng)有的重視。構(gòu)建環(huán)境公益訴訟的激勵(lì)約束機(jī)制應(yīng)圍繞公益訴訟基金、勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、“敗訴方負(fù)擔(dān)”三大制度展開。此外還應(yīng)當(dāng)配套法律援助、私主體保護(hù)制度等輔助機(jī)制，以更好地推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟;激勵(lì)約束機(jī)制;法律援助

中圖分類號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）15-0103-03

環(huán)境公益訴訟制度與傳統(tǒng)圍繞私權(quán)益展開的訴訟制度有著許多不同之處，其中最突出的是環(huán)境公益訴訟往往需要配套激勵(lì)約束制度才能激發(fā)適格主體提起訴訟。環(huán)境公益訴訟激勵(lì)約束機(jī)制的構(gòu)建在我國并未得到立法重視，因此激勵(lì)約束機(jī)制應(yīng)當(dāng)如何規(guī)定、它的主要內(nèi)容包括哪些、它又是如何激勵(lì)和約束適格主體提起環(huán)境公益訴訟等問題是本文重點(diǎn)討論的話題。就學(xué)界的觀點(diǎn)而言，環(huán)境公益訴訟的激勵(lì)約束機(jī)制被認(rèn)為是保障起訴主體起訴意愿轉(zhuǎn)化為起訴行為進(jìn)而積極追求勝訴結(jié)果的重要制度[1]，該機(jī)制主要包括公益訴訟基金、勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、“敗訴方負(fù)擔(dān)”三方面內(nèi)容。因此，為了解決目前環(huán)境公益訴訟面臨的適格主體難以起訴或者不起訴的困境，我國的激勵(lì)約束機(jī)制的建立應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)圍繞以上三點(diǎn)，同時(shí)配以法律援助、私主體保護(hù)制度等輔助機(jī)制來實(shí)現(xiàn)全方位的覆蓋。

一、構(gòu)建公益訴訟基金制度

法定主體提起環(huán)境公益訴訟的積極性極低的原因之一是訴訟成本過于高昂。該成本包括鑒定費(fèi)用、律師報(bào)酬、調(diào)查取證支出、時(shí)間成本、聘請(qǐng)專業(yè)人員支出等，可以說每一項(xiàng)支出都消耗著相應(yīng)的人力物力。因此，為了打消起訴主體的成本憂慮，建立公益訴訟基金制度是必行之舉。

公益訴訟基金制度，是從國家或者地方政府的財(cái)政預(yù)算中撥出一部分用以成立基金，對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的民間組織給予資金支持，尤其是對(duì)占比較大的鑒定費(fèi)用和律師報(bào)酬等進(jìn)行部分或者全部承擔(dān)，盡量減少法定起訴主體的訴訟成本，進(jìn)而提高提起公益訴訟的積極性。這一制度其實(shí)在我國部分地區(qū)已有實(shí)踐。比如2010年11月25日，昆明市中級(jí)人民法院與昆明市人民檢察院聯(lián)合制定了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》，該文件規(guī)定，公益訴訟人勝訴的，被告承擔(dān)的修復(fù)環(huán)境費(fèi)用及損害賠償金應(yīng)當(dāng)向昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)金專戶支付。若公益訴訟人支出的調(diào)查取證、鑒定、律師代理等相關(guān)費(fèi)用是由救濟(jì)基金專戶支付的，則該費(fèi)用可由被告直接向救濟(jì)基金專戶支付。不過，這一制度雖然歷經(jīng)多年卻仍未在我國“開花結(jié)果”。其原因既有各地司法水平不一，難以短時(shí)間內(nèi)推廣，也有立法者擔(dān)憂出現(xiàn)濫訴的情況等原因，同時(shí)該制度在具體實(shí)踐中也存在著諸多問題，尤其是如何確保該基金的資金來源穩(wěn)定：是來源于地方政府支出，或是由社會(huì)捐助？當(dāng)環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量水漲船高后，將會(huì)難以支持起公益訴訟，比如2011年云南鉻渣污染事件，有鑒定機(jī)構(gòu)開出700萬元生態(tài)環(huán)境損害鑒定費(fèi)用的報(bào)價(jià)，讓起訴主體“自然之友”不得不停下腳步。如果一段時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)類似幾個(gè)的案子，那么毫無疑問這種資金缺口是十分巨大的。

如果不借助上述兩種方式，還可以依靠福利彩票積攢基金的資金。首先，以發(fā)行彩票形式收集社會(huì)資金用以公益事業(yè)在我國早已經(jīng)實(shí)踐多年，這方面已經(jīng)有一套完整的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。這種思路能夠在更深更廣的范圍內(nèi)影響社會(huì)公眾的認(rèn)知和消費(fèi)觀念，同時(shí)可以擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的影響力，而且這種方式募集資金的效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于前兩種方式。但要注意的是，對(duì)公益訴訟基金的監(jiān)督與管理也是重中之重，由于三種路徑可以由當(dāng)?shù)卣暻闆r而定，在經(jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū)，前兩種資金來源可以占比較高，在經(jīng)濟(jì)水平較低但是環(huán)境糾紛較多的地區(qū)，可以用發(fā)行彩票的方式來募集所需資金。環(huán)境事故高發(fā)、污染情況嚴(yán)重或者以能源開采為主要經(jīng)濟(jì)來源的地區(qū)，可以同時(shí)選擇三種路徑，預(yù)防可能發(fā)生多起環(huán)境公益訴訟的情況出現(xiàn)。另外，國家也可以發(fā)行全國流通的環(huán)境基金彩票，通過這個(gè)渠道募集的社會(huì)資金可以有偏重地補(bǔ)充給部分地區(qū)的環(huán)境公益訴訟基金。

二、構(gòu)建勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，顧名思義，即在環(huán)境公益訴訟中，最終勝訴的原告能夠獲得額外的獎(jiǎng)勵(lì)，用以鼓勵(lì)更多的適格主體提起環(huán)境公益訴訟。那么，這一額外的獎(jiǎng)勵(lì)從何而來？目前國內(nèi)外較為一致的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是從敗訴方的賠償金或者罰金中分出一部分給予勝訴的原告。比如，美國《反欺騙政府法》規(guī)定任何人發(fā)現(xiàn)有其他主體欺詐美國政府錢財(cái)后，有權(quán)以美國政府的名義控告對(duì)方，勝訴之后分享一定的罰金數(shù)額作為獎(jiǎng)勵(lì)[2]。這一經(jīng)驗(yàn)完全可以適用于構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度，獎(jiǎng)金的來源可以從敗訴方的賠償金或者罰金中劃撥出來。

但是，應(yīng)當(dāng)指出的是，倘若勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的獎(jiǎng)金是從敗訴方的罰金或者賠償金中劃分出來的，那么如果某個(gè)環(huán)境公益訴訟中原告的訴訟請(qǐng)求并不涉及金錢或者物質(zhì)方面的賠償請(qǐng)求，這種情況下，應(yīng)當(dāng)如何合理運(yùn)用勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制[3]？又比如，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，提起環(huán)境公益訴訟是其職責(zé)之一，那么檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)適用勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制？

針對(duì)上述問題，應(yīng)從不同角度來予以論證。“獎(jiǎng)勵(lì)”包括物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，二者都能不同程度地調(diào)動(dòng)個(gè)人和機(jī)構(gòu)的積極性。因此，在肯定物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的前提下，也不應(yīng)當(dāng)否定精神性獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)于積極性的正向刺激作用。假設(shè)在已經(jīng)確立了激勵(lì)制度的前提下，對(duì)于在訴求中不要求物質(zhì)性賠償?shù)沫h(huán)境公益訴訟，應(yīng)當(dāng)尊重原告的訴訟意愿與維護(hù)公共利益的初心。法院也應(yīng)當(dāng)保持中立地位，僅僅只需要規(guī)定在立案時(shí)，履行告知?jiǎng)僭V獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的相關(guān)規(guī)定的義務(wù)即可，然后將這一選擇權(quán)交由原告自由選擇，無需進(jìn)行過多干涉。同時(shí)，相關(guān)環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)對(duì)于環(huán)境公益訴訟的勝訴原告進(jìn)行表彰，同時(shí)頒發(fā)錦旗、組織媒體宣傳。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)，則不應(yīng)當(dāng)適用勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。因?yàn)樵O(shè)置勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的立法目的是鼓勵(lì)廣大適格主體提起環(huán)境公益訴訟，保障原告的訴訟利益。檢察機(jī)關(guān)很明顯就不在此列中，因?yàn)榉煞ㄒ?guī)明文規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)督職權(quán)，它必須盡職履行，而不是通過各類機(jī)制調(diào)動(dòng)檢察機(jī)關(guān)的積極性去保護(hù)環(huán)境。更重要的是，檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)有政府財(cái)政支持，即便是面對(duì)天價(jià)的鑒定費(fèi)用，也不必像其它訴訟主體一般過多考慮訴訟成本和審判結(jié)果。另外，由于檢察機(jī)關(guān)代表著公權(quán)力，因此還能在一定程度上抵御外界因素的干擾。所以激勵(lì)制度并不能、也不應(yīng)該適用于檢察機(jī)關(guān)。當(dāng)然，并非完全不能對(duì)勝訴的檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行嘉獎(jiǎng)，而是可以從內(nèi)部獎(jiǎng)勵(lì)的方式對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行表彰，這一方式依然可以極大調(diào)動(dòng)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的積極性，并不需要依靠外部性制度來協(xié)調(diào)。

三、構(gòu)建敗訴方負(fù)擔(dān)制度

敗訴方負(fù)擔(dān)制度主要是指，當(dāng)訴訟提起后，勝訴一方的訴訟成本由敗訴方承擔(dān)。在敗訴方負(fù)擔(dān)規(guī)則之下，原告對(duì)其訴訟收益與訴訟成本將會(huì)有一個(gè)比較清晰的預(yù)判：一旦勝訴，自己的訴訟成本將獲得全額補(bǔ)償;一旦敗訴，不僅自己的訴訟成本付之東流，還得承擔(dān)對(duì)方的訴訟成本[3]。它和勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制既類似，但又有不同，相同之處在于它們都關(guān)乎訴訟經(jīng)濟(jì)利益，而且都能在很大程度上抵消當(dāng)事人的訴訟成本。不同之處在于前者針對(duì)訴訟成本，后者針對(duì)的是訴訟之外的額外獎(jiǎng)勵(lì)，而且二者的制度設(shè)計(jì)側(cè)重點(diǎn)也不同，前者側(cè)重防止濫訴，后者側(cè)重提高適格主體的起訴積極性。

對(duì)于訴訟成本明顯高于其他私益訴訟的環(huán)境公益訴訟來說，比起獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，敗訴方負(fù)擔(dān)制度可以在更大程度上降低訴訟當(dāng)事人的成本憂慮。而這又使得其在防止濫訴上略勝一籌，其原因就在于，對(duì)于別有用心，迫切想要拿到勝訴獎(jiǎng)勵(lì)者而言，其高昂的訴訟成本在勝訴獎(jiǎng)勵(lì)面前反而可能占據(jù)較小的部分，如此只要極盡手段贏得訴訟即可，這一結(jié)果依然有可能導(dǎo)致濫訴。而敗訴方負(fù)擔(dān)制度則可以預(yù)防該局面出現(xiàn)，若是出于謀利而不顧一切提起訴訟，那么敗訴的成本就會(huì)變成兩倍（己方和對(duì)方的訴訟成本），如此能有效制止蓄意濫訴行為的發(fā)生。

如上所述，敗訴方負(fù)擔(dān)規(guī)則應(yīng)同時(shí)具備正訴激勵(lì)、濫訴預(yù)防與行為矯正三重功能，因而有學(xué)者認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)作為激勵(lì)機(jī)制的最佳舉措[3]。但是這一說法并不妥當(dāng)。首先，激勵(lì)制度本身就不是一種或者兩種制度就能完全構(gòu)建起來的，在實(shí)踐中，面對(duì)不同的情形應(yīng)當(dāng)適用不同的制度才是正確的做法。比如，由檢察機(jī)關(guān)為原告提起的環(huán)境公益訴訟便不能適用勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制;由私主體提起的不涉及金錢或物質(zhì)訴求的環(huán)境公益訴訟則應(yīng)當(dāng)靈活地適用勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，可以對(duì)其進(jìn)行精神性獎(jiǎng)勵(lì);環(huán)境公益訴訟基金更多適用于無力承擔(dān)巨額訴訟成本的當(dāng)事人，在訴訟前期能夠給予足夠的資金推動(dòng)訴訟進(jìn)程;敗訴方負(fù)擔(dān)機(jī)制是側(cè)重于將訴訟成本轉(zhuǎn)移至敗訴方，它并不必然地和其他機(jī)制產(chǎn)生理念和實(shí)踐的沖突。因此，幾種機(jī)制是可以彼此共存和同時(shí)適用的。

四、構(gòu)建環(huán)境訴訟的法律援助制度

法律援助制度其實(shí)早有實(shí)踐，而且該制度較為成熟，可借鑒的經(jīng)驗(yàn)較為充足。在環(huán)境訴訟領(lǐng)域，由于環(huán)境糾紛往往涉及環(huán)境科學(xué)、化學(xué)、環(huán)境法規(guī)、醫(yī)學(xué)等知識(shí)，因此對(duì)訴訟當(dāng)事人的專業(yè)素養(yǎng)要求較高，這一門檻成為許多訴訟當(dāng)事人，尤其是起訴主體難以全力投入訴訟的原因之一。在我國，目前大部分執(zhí)業(yè)律師并不一定擁有足夠的環(huán)境專業(yè)知識(shí)，對(duì)環(huán)境法規(guī)并不熟悉，因此，需要建立環(huán)境訴訟的法律援助制度，在環(huán)境公益訴訟中引入專業(yè)人員來輔助訴訟當(dāng)事人參與訴訟。此處的專業(yè)人員包括具有經(jīng)驗(yàn)的環(huán)境科學(xué)工作者、相關(guān)學(xué)科的高校教師、仲裁委員、行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員等群體。

在這里應(yīng)當(dāng)指出的是，在其他訴訟領(lǐng)域，法律援助制度主要是為了援助沒有足夠的財(cái)力提起訴訟或者參與訴訟的當(dāng)事人。然而，在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，起訴主體并不一定是沒有財(cái)力，僅僅只是相對(duì)于巨額的訴訟費(fèi)用難以獨(dú)立支撐，或者僅僅是訴訟當(dāng)事人自身不具備掌握某一領(lǐng)域的知識(shí)，又或是在縣城鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，難以得到某種專業(yè)人才的協(xié)助。所以，此處的法律援助制度并不完全為了所謂的“弱勢(shì)群體”，而是針對(duì)沒有擁有足夠?qū)I(yè)知識(shí)的訴訟主體提供法律援助。面對(duì)真正無力支撐訴訟成本的起訴主體，那么應(yīng)該在適用上述三種激勵(lì)制度的基礎(chǔ)上，指派有經(jīng)驗(yàn)的律師輔助起訴方，相關(guān)的行政部門和符合條件的環(huán)保組織也可以支持起訴;對(duì)于在訴訟過程中，需要跨專業(yè)知識(shí)的人員時(shí)，可以根據(jù)需求，依靠司法資源和行政力量，尋找特定專業(yè)人才，提供技術(shù)和智力支持。

五、構(gòu)建私主體保護(hù)制度

私主體保護(hù)制度是指適格主體在提起環(huán)境公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)對(duì)其人身安全、財(cái)產(chǎn)安全、個(gè)人隱私等方面進(jìn)行保護(hù)，防止遭受惡意侵害。該制度的構(gòu)建考量，是基于對(duì)處于弱勢(shì)的私主體的保護(hù)。在實(shí)踐中，不乏有個(gè)人或者組織起訴實(shí)力較為雄厚的污染者或者是政府機(jī)構(gòu)，但是敗訴方極有可能出于報(bào)復(fù)而采取各種手段，極有可能對(duì)私主體的人身和財(cái)產(chǎn)造成威脅。因此，除了強(qiáng)調(diào)要激勵(lì)適格主體提起環(huán)境公益訴訟的積極性，也要保障私主體的安全，同時(shí)也要保障其親屬的人身安全。因此，可以在訴訟期間乃至訴訟結(jié)束后，根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，提供必要的保護(hù)，如可以規(guī)定在當(dāng)事人進(jìn)出法庭審理的過程中必須有安保力量同行，或若被告人有明顯的證據(jù)表明其有意圖采取報(bào)復(fù)行為時(shí)，可以將被保護(hù)人員的出行也納入安保范圍，并保護(hù)其家人的工作地址、資產(chǎn)、生活地址等隱私。又比如，對(duì)于提起環(huán)境公益訴訟的檢察方成員，尤其是對(duì)重大、復(fù)雜的環(huán)境公益訴訟案件在訴訟期間乃至訴訟結(jié)束后一段時(shí)間內(nèi)，除其犯下嚴(yán)重的過錯(cuò)，否則不得以其他理由隨意調(diào)動(dòng)或者任免，對(duì)于法定其工資待遇、法定福利不得隨意克扣或者削減，對(duì)于檢方成員的親屬，也可以視情形采取一定程度的保護(hù)措施，防止遭到惡意報(bào)復(fù)。

另外，建立責(zé)任追究制度，這是針對(duì)施加報(bào)復(fù)方所建立的追究責(zé)任制度。當(dāng)有證據(jù)表明被告人有意圖或者已經(jīng)開始實(shí)施報(bào)復(fù)行為并且造成一定的侵害結(jié)果時(shí)，除了應(yīng)當(dāng)追究其民事或者刑事責(zé)任之外，還必須讓其在訴訟過程中承擔(dān)不利的后果：如要求侵害人不得延遲遞交訴訟費(fèi)用、不得申請(qǐng)解除財(cái)產(chǎn)凍結(jié)狀態(tài)等，將諸多不利后果施加于加害方，以有利于訴訟進(jìn)行。

六、結(jié)語

完善勝訴獎(jiǎng)勵(lì)、敗訴者負(fù)擔(dān)、環(huán)境公益基金制度是構(gòu)建環(huán)境公益訴訟激勵(lì)約束機(jī)制中最為重要的內(nèi)容，同時(shí)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建作為輔助型的法律援助、私主體保護(hù)制度制度。以上機(jī)制并無先后和優(yōu)劣之分，彼此之間是相互配合的關(guān)系。必須借助不同的路徑來構(gòu)建科學(xué)、完善的激勵(lì)約束制度，提升廣大適格主體提起環(huán)境公益訴訟的積極性。

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作者簡(jiǎn)介：黃之奇（1996—），男，漢族，廣東汕頭人，單位為廣東外語外貿(mào)大學(xué)，研究方向?yàn)榄h(huán)境法、民法。

（責(zé)任編輯：王寶林）