西寧市森林督查工作中存在的問題及對策

文繼德

摘 要：森林督查以林地保護(hù)利用規(guī)劃和森林資源管理“一張圖”為基礎(chǔ)，采用遙感遙測等技術(shù)手段，對發(fā)現(xiàn)的改變林地用途和采伐林木等疑似圖斑，通過核對檔案資料、實地驗證等方法，及時發(fā)現(xiàn)破壞森林資源問題并移交相關(guān)部門依法查處，有效遏制違法破壞森林資源行為，提升森林資源管理水平。本文以西寧市為例，分析了近三年森林督查結(jié)果和存在問題，提出優(yōu)化對策，為西寧市今后森林督查工作提供指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：森林督查；結(jié)果分析；問題；對策

森林資源是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，在維護(hù)國土生態(tài)安全中具有重要地位。近年來一些地方非法使用林地、濫砍濫伐林木等破壞森林資源問題屢屢發(fā)生、屢禁不絕；甚至存在地方政府、主管部門沒有真正樹立保護(hù)發(fā)展森林資源、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)的責(zé)任意識，對森林資源保護(hù)認(rèn)識不到位、監(jiān)管不到位，縱容違法違規(guī)使用林地等破壞森林資源的問題。為切實加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理，建立森林資源保護(hù)監(jiān)管長效機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)和查處破壞森林資源的違法行為，自2018年開始，根據(jù)國家林業(yè)和草原局統(tǒng)一部署，全國范圍內(nèi)開展森林督查工作。分析西寧市近三年來森林督查工作中存在的問題，提出加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理對策建議，對提升今后森林督查工作成效和常態(tài)化監(jiān)管具有指導(dǎo)意義。

1 西寧市基本情況

1.1 自然地理概況

西寧市是青海省的省會，地處青藏高原河湟谷地南北兩山對峙之間，統(tǒng)屬祁連山系，黃河支流湟水河自西向東貫穿市區(qū)。地理坐標(biāo)為東經(jīng)100°54′～101°56′，北緯36°13′～37°23′。土地面積7665平方公里，市區(qū)面積350平方公里。

西寧市域南由拉脊山、西由日月山、北由達(dá)坂山圍繞，源于海晏的湟水匯合各條支流自西向東穿過市域，向東流去。地勢由西北向東南傾斜，西北高，東南低，東西狹長。海拔最低處為2170米，最高處為4879米。境內(nèi)溝壑縱橫，梁峁起伏，河流密布，地形復(fù)雜。

西寧市域土壤多種多樣，以栗鈣土和灰鈣土為主。自高海拔至低海拔區(qū)土壤類型依次分為高山寒漠土、高山草甸土、灰褐土、黑鈣土、栗鈣土、沼澤土，還分布有北方紅土、灌淤土、潮土等多種非地帶性土壤。

西寧市深居內(nèi)陸，屬高原大陸性半干旱氣候。主要特點一是氣候溫涼，年平均氣溫5.6℃，最高氣溫34.6℃，最低氣溫零下18.9℃，夏季平均氣溫17～19℃，氣候宜人，是消夏避暑勝地，譽(yù)有“中國夏都”之稱。二是氣溫垂直變化明顯，自湟水谷底隨海拔高度的遞增而逐步降低，平均年氣溫相差3～5℃。三是無霜期短，年均140～170天。四是降水量小，多年平均降水量變化在330～450毫米之間，年最大534毫米，最小196毫米，主要集中在4～9月份，冬半年（10月～次年3月）降水量尚不到10%。五是蒸發(fā)量大，年均1363.6毫米。六是日照時間長，年均1939.7小時，且由東南向西北遞增。七是輻射強(qiáng)，年均為每平方米6123.7千焦。八是風(fēng)力大，集中于冬春兩季。

1.2 植被及森林資源現(xiàn)狀

西寧市自然植被類型以針茅和蒿類為主，蓋度很低，種類稀少，群落組成簡單，層次分化不明顯，垂直帶譜簡單，具有顯著的次生性質(zhì)。自然植物約有100多種，分屬27科60多屬，典型植物群落有短花針茅+蒿類，短花針茅+賴草以及細(xì)裂葉蓮蒿+賴草、針茅等。有灌木和半灌木13種。植被的主要特點是系列不完整，次生性強(qiáng)，隨氣候的年際變化大，易于改造。中、高山地俗稱腦山，海拔3000～3300米，地勢平緩，土層深厚，植被條件較好；海拔3300～3800米，多系石質(zhì)山地，氣候寒冷，為森林灌叢和牧草地；海拔3800米以上，多為峭石禿嶺，風(fēng)大嚴(yán)寒，有的常年積雪，植被稀少。森林植被主要分布在中、高山地區(qū)，低山、川水地區(qū)較少。樹種以楊、柳、榆、樺、云杉為主，天然分布的木本植物約160余種。

根據(jù)西寧市2019年森林資源管理“一張圖”數(shù)據(jù)統(tǒng)計，西寧市林地總面積725.3萬畝，其中有林地面積72.94萬畝、疏林地面積0.98萬畝、灌木林地面積340.5萬畝、未成林造林地面積202.28萬畝、苗圃地面積0.34萬畝、無立木林地面積0.92萬畝、宜林地面積107.4萬畝，四旁和散生樹木面積37.89萬畝，活立木蓄積量327萬立方米，2019年底森林覆蓋率達(dá)到35.1%。

2 西寧市森林督查工作

2.1 西寧市森林督查開展情況

為深入貫徹落實黨的十九大精神和習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，按照黨的十九大報告提出的“要實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”和“堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為”的要求，西寧市政府按照青海省林草局安排部署，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念，切實加大對破壞森林資源違法行為發(fā)現(xiàn)、查處和整改力度，堅決按照森林督查工作“三個到位”要求，全力督導(dǎo)各縣區(qū)開展森林督查自查、整改工作，確保森林資源得到有效保護(hù)，提升森林資源管理水平。

2.2 西寧市近3年森林督查結(jié)果分析

2018年，國家林業(yè)和草原局反饋西寧市森林督查疑似圖斑232個，判讀面積185.98公頃；2019年國家林業(yè)和草原局反饋西寧市森林督查疑似圖斑92個，判讀面積157.34公頃；2020年國家林業(yè)和草原局反饋西寧市森林督查疑似圖斑129個，判讀面積187.00公頃。

2018年西寧市森林督查232個疑似圖斑中，違法違規(guī)改變林地用途圖斑64個，圖斑面積72.08公頃，違法圖斑占總圖斑數(shù)的27.6%，違法圖斑面積占圖斑總面積的38.8%。2019年西寧市森林督查92個疑似圖斑中，違法違規(guī)改變林地用途圖斑11個，圖斑面積14.79公頃，違法圖斑占總圖斑數(shù)的12.0%，違法圖斑面積占圖斑總面積的9.4%。2020年西寧市森林督查129個疑似圖斑中，違法違規(guī)改變林地用途圖斑20個，圖斑面積27.65公頃，違法圖斑占總圖斑數(shù)的15.5%，違法圖斑面積占圖斑總面積的14.8%。從以上數(shù)據(jù)可以看出，自2018年森林督查以來，全市范圍內(nèi)違法使用林地現(xiàn)象總體呈逐年減少態(tài)勢，違法使用林地現(xiàn)象初步得到有效遏制，森林資源得到有效保護(hù)。西寧市四區(qū)經(jīng)過三年森林督查，違法違規(guī)改變林地用途圖斑逐年下降，違法使用林地現(xiàn)象明顯減少；西寧市三縣經(jīng)過三年森林督查，違法違規(guī)改變林地用途圖斑雖然總體呈下降趨勢，但違法使用林地現(xiàn)象仍然呈高發(fā)態(tài)勢，通過對三縣違法使用林地案件分析，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)為建設(shè)項目違法使用林地，少數(shù)為個人非法侵占林地。

2.3 西寧市森林督查工作存在的問題

2.3.1城市發(fā)展與森林資源保護(hù)矛盾突出。隨著西寧市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各類建設(shè)項目使用林地資源的需求越來越大，對林地的過渡使用問題日漸顯現(xiàn)，特別是大規(guī)模用地項目，已成為林地資源管理的焦點、熱點、難點。

2.3.2林業(yè)專業(yè)技術(shù)人才匱乏，投入資金不足。森林資源監(jiān)管工作是一項長期、繁雜的工作，對專業(yè)知識和管理經(jīng)驗的要求度較高，從目前實際看，各級林業(yè)部門均存在專業(yè)人員較少、知識更新不足的問題，很多基層森林資源監(jiān)管人員管理經(jīng)驗匱乏，雖然認(rèn)識到森林資源監(jiān)管的重要性，但因人力、財力投入不足，又因技術(shù)力量欠缺、裝備薄弱單一，導(dǎo)致違法違規(guī)使用林地行為得不到及時有效監(jiān)管。

2.3.3林業(yè)基礎(chǔ)檔案質(zhì)量不高。在森林督查內(nèi)業(yè)工作中，需要核對建設(shè)項目使用林地、林木采伐、營造林項目、森林災(zāi)害和規(guī)劃調(diào)整等林業(yè)基礎(chǔ)歷史資料。從目前各縣區(qū)現(xiàn)狀來看，部分區(qū)縣因受機(jī)構(gòu)改革后人員少、技術(shù)能力不足、檔案管理不到位等因素的影響，林業(yè)基礎(chǔ)檔案資留存不完整，管理不規(guī)范，基礎(chǔ)林業(yè)資料以紙質(zhì)檔案為主，數(shù)字化程度較低，無法實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)的實時更新及有效利用，不能滿足當(dāng)前森林督查工作需要。

2.3.4森林公安隊伍轉(zhuǎn)隸后，對林業(yè)行政執(zhí)法工作造成影響。森林公安隊伍轉(zhuǎn)隸后，現(xiàn)階段各級林業(yè)部門林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)制和隊伍尚未建立完善，存在執(zhí)法職能未理順、林業(yè)行政執(zhí)法程序不熟悉、案件辦理無經(jīng)驗等問題，需要一段時間的過渡時期，很大程度上對林業(yè)行政案件的辦理、查處造成不便。

2.3.5部分建設(shè)單位生態(tài)環(huán)保意識不足。西寧市是青海省的省會，是全省政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技的中心，城市建設(shè)保持高位運(yùn)行，各類國家、省、市重點建設(shè)項目開工建設(shè)，在項目建設(shè)時建設(shè)方和施工方往往存在重項目建設(shè)、輕生態(tài)保護(hù)的傾向，部分建設(shè)單位為趕工期，存在非法占用林地施工現(xiàn)象。

3 森林督查存在問題對策建議

3.1 妥善處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，切實執(zhí)行保護(hù)和發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制

開發(fā)建設(shè)應(yīng)遵循“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的原則，嚴(yán)格執(zhí)行國土空間用途管制制度和林地定額管理制度，積極引導(dǎo)建設(shè)項目節(jié)約集約使用林地，嚴(yán)守林地安全底線。按照主體功能區(qū)的要求，實行差別化保護(hù)利用政策，規(guī)范林地利用秩序，促進(jìn)林地利用的區(qū)域協(xié)調(diào)，確保全市林地保護(hù)利用效益最大化。強(qiáng)化各縣區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)責(zé)任，堅決防止重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕生態(tài)保護(hù)的傾向，嚴(yán)格執(zhí)行保護(hù)和發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制，實行目標(biāo)管理和行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，每年對各縣區(qū)目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，根據(jù)考核結(jié)果，予以獎勵或批評。

3.2 加強(qiáng)林業(yè)隊伍能力建設(shè)

做好森林資源管理工作，關(guān)鍵因索在于不斷提升管理入員的技術(shù)力量和管理水平。重視對森林資源管理人員的培訓(xùn)教育，通過加強(qiáng)培訓(xùn)，切實提高森林資源管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和知識水平。加強(qiáng)科技支撐的作用，圍繞森林資源保護(hù)和管理技術(shù)難點和瓶頸問題，精準(zhǔn)提升森林資源保護(hù)和管理質(zhì)量，從而有效適應(yīng)新時代林業(yè)可持續(xù)發(fā)展需要。

3.3 建立完善林業(yè)檔案資料

各級林業(yè)主管部門首先要指派專人對林業(yè)檔案進(jìn)行管理，設(shè)置獨立的檔案室。加大對現(xiàn)有檔案管理人員的培訓(xùn)力度，開展管理技能培訓(xùn)學(xué)習(xí)。對于紙質(zhì)檔案資料，進(jìn)行數(shù)字化處理，形成電子數(shù)據(jù)，輔助森林督查工作。

3.4 建立林業(yè)執(zhí)法隊伍，理順執(zhí)法職能

針對森林公安轉(zhuǎn)隸后林業(yè)行政執(zhí)法滯后的問題，建議在政府層面盡快推進(jìn)林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)制建立工作，整合現(xiàn)有林業(yè)行政執(zhí)法人員，組建林業(yè)綜合執(zhí)法隊伍，理順執(zhí)法職能，完善工作機(jī)制。

3.5 加強(qiáng)建設(shè)項目使用林地監(jiān)管，提高群眾生態(tài)環(huán)保意識

城市發(fā)展要以資源環(huán)境的承載動力為基礎(chǔ)。一方面加強(qiáng)和規(guī)范建設(shè)項目使用林地監(jiān)督管理工作，嚴(yán)格執(zhí)行屬地管理，堅持“事前認(rèn)真審核、事中分責(zé)管控、事后監(jiān)督恢復(fù)”原則，督導(dǎo)建設(shè)單位規(guī)范使用林地。另一方面積極探索使用無人機(jī)、遙感影像、3S技術(shù)等手段，對森林資源實施精準(zhǔn)監(jiān)控、實時跟蹤，快速響應(yīng)。同時充分利用各種媒體和宣傳形式，廣泛深入地開展宣傳活動，大力宣傳《森林法》等法律法規(guī)，進(jìn)一步擴(kuò)大宣傳的廣度和深度，普及森林資源保護(hù)知識、通報違法違規(guī)典型案例，使保護(hù)森林資源，建設(shè)生態(tài)文明，推進(jìn)林業(yè)生態(tài)科學(xué)發(fā)展成為全社會的自覺行動。