鄉(xiāng)村治理視角下精準扶貧實踐的路徑與經驗

馬佳文

摘 要：在精準扶貧進程中與鄉(xiāng)村治理相關的一些問題出現(xiàn)許多實踐困境，兩項制度的不完全銜接造成目標群體的瞄準偏離，而鄉(xiāng)村“差序格局”的層級結構分化，很大程度上帶來了“精英俘獲”問題的出現(xiàn)。而且駐村工作隊與村干部之間也會形成一種權力的博弈與失衡問題，這些都為精準扶貧實施中的鄉(xiāng)村治理帶來了影響。2020年中國消除了絕對貧困，本文從鄉(xiāng)村治理的視角審視精準扶貧實踐中的路徑與經驗進行分析，以期對后期的幫扶工作，防止返貧有所幫助。

關鍵詞：鄉(xiāng)村治理;精準扶貧;實踐困境

中圖分類號：F2 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.27.003

1 問題的提出

習近平在進行湘西考察時首次提出了精準扶貧的概念，在面對不同的貧困環(huán)境以及貧困戶時，需要用科學的程序對貧困對象實施精準識別、精準幫扶、精準管理的治貧方式。而在精準扶貧戰(zhàn)略的實施過程中要深入鄉(xiāng)村社會中去，又不可避免要與鄉(xiāng)村治理相適應。但是精準扶貧戰(zhàn)略在實施過程中產生了一些和困境，因此如何使精準扶貧的戰(zhàn)略與農村社會政治生態(tài)相適應就非常重要了。

近年來，隨著精準扶貧的全面實施，學者對精準扶貧在基層實踐中出現(xiàn)的問題與困境也進行了很多總結與分析。目前，大多數(shù)學者對精準扶貧政策地方實踐困境與成因的分析主要集中在制度設計、鄉(xiāng)村結構分化與鄉(xiāng)村治理等方面。葛志軍、邢成舉在對寧夏銀川兩個村莊進行調查之后，從制度設計角度分析了精準扶貧的內涵、地方實踐困境與發(fā)生原因。李博從鄉(xiāng)村治理中的治理主體、方式、環(huán)境、動力等因素來考慮其對農村精準扶貧的影響。唐麗霞、羅江月等基于5個省的實地調研資料，從貧困農戶識別的政策和技術困境、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀、貧困農戶思想觀念的變化，以及扶貧政策本身的制度性缺陷等方面，分析了當前精準扶貧機制面臨的嚴峻挑戰(zhàn)?？梢钥吹剑壳?，學者大多是從制度缺陷與設計視角來分析精準扶貧在基層實踐中的困境，較少有將從鄉(xiāng)村治理視角下分析精準扶貧實施進程中所產生的典型實踐問題。而扶貧工作的開展與鄉(xiāng)村治理有著十分緊密的聯(lián)系，要更好更深入地推進扶貧工作，就需要結合鄉(xiāng)村治理進行綜合分析。

2 精準扶貧實踐過程中的困境分析

2.1 精準識別目標瞄準偏離

精準扶貧首先要確保理念精確化，而精準識真貧也是準確開展扶貧工作的前提。這也是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，在實踐中也面臨各種挑戰(zhàn)。多數(shù)相對貧困人口的收入差距并不大，這使得對扶貧對象的識別和認定工作變得較為困難。在進行民主評議過程中，許多村民也只是大致知道一些貧困戶的家庭情況，這種識別在操作過程中還是會不可避免地產生偏差，并且即使是相同收入的家庭，致貧原因和家庭負擔等也有很大的差異，如果僅依靠收入多少來判斷貧困程度，這種識別體系也是不健全的。而且農村有著大量的外出務工人口，這些人口在不斷向城市轉移。這些貧困村民常年在外，不僅沒有條件及時獲取相關信息，并且不能參與相關認定流程，這都為精準識別造成一定的困難。在精準扶貧實施過程中，由于多層級傳遞信息，容易造成信息失真。貧困戶的具體情況上級政府也無法細致地去了解，這也會大大降低扶貧的精準度。而且不同的地方對貧困戶界定的標準不盡合理，大部分地區(qū)并沒有采用收入標準進行認定，這就會存在識別過程主觀化這樣的問題。

2.2 扶貧資源投入的“內卷化”

在精準扶貧的實施過程中，存在著與扶貧目標偏離的現(xiàn)象，這種偏離表現(xiàn)為扶貧的“內卷化”。“內卷化”一詞是指農民由于人口壓力，在農業(yè)生產中不斷追加勞動力投入，以期獲得產量的增長，結果呈現(xiàn)出勞動投入的邊際效益遞減問題，大量的勞動投入并沒能帶來產量成比例的增長。杜贊奇、黃宗智等學者進一步將這一概念沿用在鄉(xiāng)村治理的分析當中。不少村莊雖然有大量扶貧資源的投入，但是使用效率卻不高，這一方面有資金投入的“內卷化”，同樣也有人力投入的“內卷化”。

自精準扶貧大力實施以來，貧困村需要面臨各種各樣的考核以及需要完成考核指標，而為了完成這些指標，一些縣級政府不得不將一些扶貧資金投入一些效益低下的項目中，導致大量資源在投入過程中出現(xiàn)嚴重的邊際效益遞減。例如光伏發(fā)電項目，前期投入成本非常大，但是收益卻很低，因此需要政府的大量補貼。而且有一些項目不適合在一些貧困村實施，但是考核指標需要發(fā)展產業(yè)扶貧，即使能投入大量的資金將產業(yè)發(fā)展起來，之后能否繼續(xù)發(fā)展下去也是未知數(shù)。除了資源投入內卷化之外，人力投入也會出現(xiàn)這種情況。自從精準扶貧工作開始，一些扶貧干部就需要經常加班，加班內容常常是填寫各類考核表格，在這種過程中造成了一種人力資源的浪費，人力投入的邊際效益極低，也體現(xiàn)著一種內卷化邏輯。

2.3 精準扶貧項目資源的“精英俘獲”

精英俘獲是指由于村莊精英對發(fā)展資金、項目信息和發(fā)言權的控制，導致發(fā)展資金和項目偏離既定目標、扶貧資金和項目利益的絕大部分被社區(qū)或者村莊內的精英獲取的不良現(xiàn)象。在鄉(xiāng)村治理中，精英治村已經成為當下中國鄉(xiāng)村治理的一大常態(tài)。在精準扶貧實施過程中，村干部大多成為承接國家自上而下投入的項目資源的中間載體，具有比普通村民更多去獲取政府扶貧資源的機會和權力。在評定扶貧資助對象時，村干部利用職權向自己的親屬或朋友分配扶貧資源的現(xiàn)象，會引發(fā)普通村民對基層政府的不信任，降低政府的公信力，增加鄉(xiāng)村治理的難度。

費孝通先生在描述中國社會關系時提出了“差序格局”這一概念，同樣也可以解釋這一現(xiàn)象。在村級結構中，村干部與駐村干部處于扶貧項目信息的核心地位，再按照關系密切程度由近及遠傳遞至其他圈層的村民，權力核心大多是駐村工作隊和村“兩委”，這樣扶貧項目信息往往最早為鄉(xiāng)村精英獲得，而權力圈層外圍的普通村民則獲取信息的時間較為滯后，貧困村民一直處于信息邊緣位置，這樣扶貧工作只能獲得鄉(xiāng)村精英的反饋，也是無法對貧困戶的真實需求有一定了解的。