保障性住房PPP項目績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建研究

王戎

摘 要：績效評價是績效管理的重要手段。目前我國PPP項目績效評價體系仍然處在發(fā)展和探索階段，對PPP項目的完善和實施存在不利影響。同時，保障性住房的意思就是其中擁有獨立集中的建設(shè)或者是用于售賣的房子所配套的專門用來出租的住房項目以及政府投資建設(shè)的共有產(chǎn)權(quán)的房地產(chǎn)項目。保障性住房是政府進行主導(dǎo)的，從而可以保證房子建造以后的分配管理等，都是需要政府參與的，因為是政府進行主導(dǎo)，創(chuàng)建相關(guān)的政策扶持，從而構(gòu)建合理的租房ppp的項目評價指標(biāo)成為亟待解決的問題。本文對構(gòu)建完整的保障性住房PPP項目全生命周期績效評價指標(biāo)體系進行探究，力求找到適用性高的科學(xué)評價指標(biāo)，采用適當(dāng)方法確定合理指標(biāo)權(quán)重，以指導(dǎo)績效評價。

關(guān)鍵詞：政府和社會資本合作;保障性住房;績效評價

一、項目績效評價特點

（一）已確立相關(guān)文件中的績效評價要求

加快完善和構(gòu)建現(xiàn)代財務(wù)體系，建立一個權(quán)責(zé)明確、財力協(xié)調(diào)、地區(qū)均衡的國家和地方財務(wù)關(guān)系。建立一套全面、規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、制約有力的年度預(yù)算體系，全面落實績效管理。要求對企業(yè)進行全面落實的績效管理，建立以預(yù)算編制為基礎(chǔ)，將績效目標(biāo)、資金運行效果等因素掛鉤為主的激勵約束機制。

在2017第三屆2017年中國國際ppp農(nóng)業(yè)融資高峰論壇上，財政部副常務(wù)部長、ppp規(guī)范工作發(fā)展?fàn)款^領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長史耀斌于《進一步推進ppp規(guī)范發(fā)展工作座談會上的講話》中已經(jīng)首次公開明確提出，ppp將進一步研究細(xì)化其實行績效考核的支付標(biāo)準(zhǔn)，完善按效考核支付的管理機制，對于不明確涉及項目包括生產(chǎn)運營的融資內(nèi)容和目前沒有建立績效考核支付機制的農(nóng)業(yè)地區(qū)或者其他融資項目，不得再要求安排其他財政投入專項資金。《政府和社會資本合作（ppp）項目績效管理操作指引》（財預(yù)[2020]13號）經(jīng)過20年的科學(xué)研究和理論實踐不斷完善，已基本初步形成一個具備實際可操作性的全方位流程項目績效管理評估考核制度管理框架，財政部門及其有權(quán)隨時會同其他項目相關(guān)的行政主管部門、項目合同執(zhí)行管理機構(gòu)等工作人員在有關(guān)項目績效移交管理工作全部完成后不再繼續(xù)組織開展有關(guān)ppp移交項目后的流程績效管理評估。嚴(yán)格執(zhí)行依據(jù)黨章規(guī)定的理論程序，遵循真實、客觀、公平的理論要求，采用將穩(wěn)定量和不確定性科學(xué)分析有機地相結(jié)合的科學(xué)研究理論方法。

績效考核的合理規(guī)范執(zhí)行能夠有效地保障和提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的運營管理質(zhì)量和效率，防止了政府部門在 ppp 項目的整個生命周期中所承擔(dān)的風(fēng)險。系統(tǒng)、規(guī)范地進行 ppp 項目的績效考核工作就是順應(yīng)了我國 ppp 模式快速發(fā)展的一個必然選擇。

（二）項目績效評價特點

ppp公司項目的企業(yè)績效考核管理主要內(nèi)容是對于在ppp企業(yè)項目的全一個生命周期內(nèi)所需要進行的企業(yè)績效管理目標(biāo)與考核指標(biāo)綜合管理、績效結(jié)果監(jiān)測、績效考核評估以及結(jié)果分析綜合管理應(yīng)用等一系列的企業(yè)項目績效管理工作。而對于ppp管理項目的長期績效考核評估則主要是基于對一個企業(yè)的長期績效考核。

1、項目類型繁多

ppp 項目種類繁多，根據(jù)各個不同的項目對其進行科學(xué)、客觀、合理地分類，這也是開展 ppp 項目的績效考核工作的重要依據(jù)。結(jié)合目前我國國內(nèi)的 ppp 模式應(yīng)用發(fā)展現(xiàn)狀， ppp 模式的具體表現(xiàn)形式主要可分為外包類、特許經(jīng)營型和私人化類3個大型項目及15種不同的項目操作模式，包括常見的BOT、TOT、BOO等運作模式;按照付費方式區(qū)分，PPP項目可以分為政府付費、可行性缺口補助和使用者付費等項目類型。

2、分類評價對象

ppp 項目的績效評估具有指向明確、細(xì)化和量化、合理可行以及物有所值等特征，項目的績效評估結(jié)果被認(rèn)為是按時付費、提高管理、落實整改、監(jiān)督問責(zé)等重要基礎(chǔ)。 ppp 項目的績效評估按照項目的主體和內(nèi)容不同，分為對項目執(zhí)行機構(gòu)和對項目有限責(zé)任公司的績效評估;根據(jù)項目實施階段不同，分為建設(shè)期和運營期績效評價。因此，由于不同的主體在 ppp 項目不同建設(shè)階段中所需要承擔(dān)的各種主體職責(zé)、實施內(nèi)容不同， ppp 項目的績效評估主要應(yīng)當(dāng)是在其實施方案各個階段之間通過綜合分析與協(xié)商，區(qū)分各種責(zé)任主體，分別建立不同的階段、各種評估對象的績效評估體系，從而形成一個客觀、公平、全面的績效評估結(jié)果。項目實施單位應(yīng)當(dāng)依照項目合同的約定，在其執(zhí)行階段將各單位相關(guān)部門結(jié)合自身的年度業(yè)務(wù)績效目標(biāo)與指標(biāo)制度來進行 ppp 項目的績效考核。在對非項目公司的績效評估中，由非項目公司或其他社會資本負(fù)有責(zé)任引起的績效偏低，不能直接性的影響到相關(guān)的企業(yè)（其他社會資本）測評的結(jié)果。

二、保障性住房 ppp 項目的績效考核評價的指標(biāo)框架體系

（一）體現(xiàn)PPP項目特點的項目決策評價指標(biāo)

對比一般性的項目，ppp項目是否合規(guī)是靠討論來決定的，可以分為辨認(rèn)和準(zhǔn)備兩個方面。根據(jù) ppp 項目的具體情況，決策工作及單位資質(zhì)是否正確、決策結(jié)果是否科學(xué)合理、方案是否是完整的，其編寫的質(zhì)量是否良好等等，都是需要在辨認(rèn)階段進行考察。從而在項目做準(zhǔn)備的時候，需要進行重點測評的是績效目標(biāo)、估算的總金額、其企業(yè)所獲得的融資、項目投標(biāo)以及原料購買等等。

（二）覆蓋項目全生命周期的項目管理評價指標(biāo)

ppp 項目的績效指標(biāo)主要涵蓋了預(yù)期投入、預(yù)計效果和項目治理等方面的內(nèi)容。其中對于項目的管理主要是泛指對于一個項目整體生命周期中的預(yù)算、監(jiān)督、組織、財政、制度、檔案、資料公開等方面的管理。因此在項目實施的整個過程內(nèi)，要考察資金是否及時到位，也要監(jiān)督資金使用是否規(guī)范，避免出現(xiàn)項目資金超支、擠占挪用的情況，同時考量承接項目公司的組織管理情況，明確組織架構(gòu)以及組織職能能否承擔(dān)項目全生命周期目標(biāo)的實現(xiàn)，最重要的是考察承接項目的組織是否與政府、其他社會資本形成了權(quán)利與義務(wù)明晰的友好、高效合作伙伴關(guān)系。最后，項目管理的核心在于管控理順項目內(nèi)各因素之間的關(guān)系，在項目進度、項目質(zhì)量、項目安全等方面要有充分的控制和及時地調(diào)整。

（三）體現(xiàn)保障性住房特點，建立行業(yè)針對性的項目產(chǎn)出和效果評價指標(biāo)

項目的績效主要是技術(shù)成果、利益收成、運行管控所得到的結(jié)果、周圍環(huán)境、社會影響、以及可持續(xù)發(fā)展的方面的各個標(biāo)準(zhǔn)，從中主要的評價都是關(guān)于項目施工的、還有運營期所做出的對于社會的影響以及效果。而需要充分體現(xiàn)保障性住房的特征，其項目產(chǎn)出和效果評價除了基于項目建筑本身之外，還應(yīng)該將住戶的利益考慮進去。首先在項目建筑本身，其建設(shè)質(zhì)量和規(guī)模上應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)政策對保障性住房的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)要求，保證住房的基本裝修、戶型面積、建筑密度等;其次，要評價項目的社會經(jīng)濟效益，在節(jié)能環(huán)保方面是否能夠符合綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，使得保障性住房的建設(shè)與周邊環(huán)境、文化形成和諧一體的發(fā)展前景;在居民需求方面，考量保障性住房建設(shè)的周邊配套設(shè)施是否完善，是否能夠幫助居民實現(xiàn)長期的生活質(zhì)量和就業(yè)情況改善，使得保障性住房的建設(shè)初衷真正得到落實;在運營管理方面，明確保障性住房的申請和價格界定是否合理，物業(yè)管理是否優(yōu)惠健全，入住率及空置率是否合理，使得保障性住房建設(shè)的效益可持續(xù)，能夠在假設(shè)當(dāng)?shù)睾椭C社會上發(fā)揮有利影響。

（四）建立保障性住房 ppp 項目的績效考核評價的指標(biāo)框架體系

針對保障性住房的基本特征，在對每一個項目的整體績效情況進行綜合評價判定時，可以考慮進行綜合性評價的方式。在將每一項評估的結(jié)果進行綜合，然后對其進行分析，同時提出相對有效的建議，可以給管理者提供一個決策的根據(jù)。在這一過程中，可以考慮采用專家介入方法和成份分析來確定每一個指標(biāo)的權(quán)重。專家介入法即以 ppp 領(lǐng)域的有關(guān)保障性住房政策的規(guī)定為依據(jù)，通過針對 ppp 研究領(lǐng)域的建設(shè)行業(yè)專家學(xué)者介入，協(xié)助制定保障性住房 ppp 研究項目的績效評估指標(biāo)體系，在其實施的過程中能夠結(jié)合具體的項目情況進行具體分析;對于成分的解析都是依照結(jié)構(gòu)階梯的層次、構(gòu)造、順序等路徑對其進行檢驗從而確定權(quán)重結(jié)構(gòu)的研究方式。這樣的研究方式在層次化基礎(chǔ)上，按既定目標(biāo)進行分組，將其中有聯(lián)系的、有隸屬關(guān)系的組合重新分層次，再創(chuàng)建層次分析的模型，最終將系統(tǒng)分析轉(zhuǎn)化成最底層指標(biāo)，相較于最高層總目標(biāo)的相對重要性權(quán)值確定問題。

其次，應(yīng)用指標(biāo)制度體系針對 ppp 項目實施了績效考核，并得出了評價的結(jié)論。我們從部分和整體兩個方面出發(fā)來對其進行考核與評價，需要在執(zhí)行這些目標(biāo)的時候?qū)ζ溟_展項目的績效監(jiān)控。例如在每年進行項目績效測評時，需要重點考慮各個項目中技術(shù)效果、經(jīng)濟效益、環(huán)境影響、以及對于社會的影響等其他各項因素。運用整個評估指標(biāo)制度在進行對整個項目的綜合評估時，評價專家小組可以根據(jù)所有評估指標(biāo)都按照相應(yīng)的評估標(biāo)準(zhǔn)逐項進行打分，每項評估指標(biāo)的評分方式可以細(xì)化為五個等級：很好、較優(yōu)、一般、不良、很差。

三、結(jié)語

保障性住房 ppp 項的實施主要是因為我國社會的政治經(jīng)濟、各個地方政府、企業(yè)項目等等方面的問題，甚至還有企業(yè)之間的合作項目問題，這篇文章就是從績效評估的研究角度入手的，按照保障性住房ppp項目的特點， 從全面的評價指標(biāo)對其進行評估，采用成分分析，并請專家來評估指標(biāo)權(quán)重，盡量探討準(zhǔn)確、可操作性地制訂評價標(biāo)準(zhǔn)，建立一套具有行業(yè)針對性地保障性住房 ppp 項目績效評估的指標(biāo)體系，在科學(xué)、合理的保障下能夠?qū)⑵浞胖玫奖Ｕ闲宰》?ppp 項目的各個階段內(nèi)的績效監(jiān)控或者總體評估中?？梢愿玫母谋Ｕ闲宰》縫pp項目的決策力，糾正其中的偏差，提高 ppp 項目的完成成果的可靠性，迎合了我國推進PPP模式的政策環(huán)境。但是在另一方面，也需要我們做到充分地結(jié)合不同工程的實際情況，開展具體的績效評估，設(shè)置一個更加客觀、容易理解、可度量的判別標(biāo)準(zhǔn)，以便規(guī)范各位專家的打分行為，提高績效評估結(jié)果的準(zhǔn)確性、公正性和有效性。

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