歐盟垂直產(chǎn)業(yè)政策：歷史演變、定位原因及前景展望

丁 純, 羅天宇

(1. 復(fù)旦大學(xué) 世界經(jīng)濟(jì)研究所， 上海 200433; 2. 清華大學(xué) 社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京 100084)

近年來(lái)，在覺(jué)察到歐洲工業(yè)面臨地緣政治沖擊、金融危機(jī)影響、新興國(guó)家追趕等諸多挑戰(zhàn)和自身相對(duì)衰落之后，歐盟(1)本文中所提及的二戰(zhàn)后歐洲一體化的主體演進(jìn)，各階段有所不同，大體如下：歐洲煤鋼共同體于1952年成立；歐洲經(jīng)濟(jì)共同體(EEC)于1958年成立；歐洲共同體于1967年成立；歐洲聯(lián)盟于1993年成立。及主要成員國(guó)反復(fù)強(qiáng)調(diào)需要加強(qiáng)自身的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，提倡戰(zhàn)略自主，并力推產(chǎn)業(yè)政策，由此引起了歐洲內(nèi)外的激烈討論。關(guān)于歐盟產(chǎn)業(yè)政策的定義，綜合已有的學(xué)術(shù)討論，筆者認(rèn)為，歐盟應(yīng)存在兩種釋義：一種是廣義的，被稱為“水平的產(chǎn)業(yè)政策”，指提供橫向框架性條件、旨在塑造適合公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的市場(chǎng)政策。該政策一般關(guān)注、支持選定的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如創(chuàng)新，對(duì)經(jīng)濟(jì)部門(mén)沒(méi)有任何選擇性。(2)Armin Riess, Timo V?lil?, “Industrial Policy: A Tale of Innovators, Champions, and B52s”, EIB Papers, 2006, 11(1), pp.10-34.而狹義的、垂直的產(chǎn)業(yè)政策則如著名歐洲經(jīng)濟(jì)學(xué)家、《歐洲一體化經(jīng)濟(jì)學(xué)》的作者雅克·佩克曼斯所述，將產(chǎn)業(yè)政策限定為刺激供給的政策，其“包括政府的所有干預(yù)，這些干預(yù)旨在通過(guò)影響生產(chǎn)動(dòng)機(jī)、進(jìn)入或退出某一特定產(chǎn)品市場(chǎng)的動(dòng)機(jī)來(lái)影響產(chǎn)業(yè)變化”(3)雅克·佩克曼斯：《歐洲一體化：方法與經(jīng)濟(jì)分析》，吳弦、陳新譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第362頁(yè)。。這類產(chǎn)業(yè)政策一般與政府直接對(duì)特定部門(mén)的干預(yù)密切相關(guān)。當(dāng)前重啟的歐盟產(chǎn)業(yè)政策和由此而起的爭(zhēng)論顯然是針對(duì)后者。

回溯自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)的歐洲經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展歷史可以發(fā)現(xiàn)，歐盟產(chǎn)業(yè)政策，尤其是垂直產(chǎn)業(yè)政策盡管時(shí)有時(shí)無(wú)，但卻在歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演過(guò)重要的角色，既有成功案例，亦有失敗教訓(xùn)。目前歐盟正在重啟垂直產(chǎn)業(yè)政策，這也激發(fā)了我們從歷史維度深入研究在歐洲一體化各階段時(shí)隱時(shí)現(xiàn)的垂直產(chǎn)業(yè)政策之引入背景、具體表現(xiàn)及實(shí)施成效的興趣；以嘗試解答為何歐盟在引入和實(shí)施垂直性產(chǎn)業(yè)政策時(shí)縮手縮腳、即使提及產(chǎn)業(yè)政策也只側(cè)重講水平產(chǎn)業(yè)政策等問(wèn)題，從而總結(jié)、歸納歐盟產(chǎn)業(yè)政策的特點(diǎn)，并客觀地對(duì)當(dāng)今大張旗鼓重啟的歐盟產(chǎn)業(yè)政策的可能前景進(jìn)行冷靜有據(jù)的預(yù)測(cè)。

一、 歐盟各階段產(chǎn)業(yè)政策的表現(xiàn)特征與成效

二戰(zhàn)后，歐洲各國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速得以恢復(fù)，歐洲一體化進(jìn)程逐步展開(kāi)。尋著這一發(fā)展路徑，我們可以抽絲剝繭，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的形成、發(fā)展及其在一體化進(jìn)程中的角色定位進(jìn)行考察。

歐盟(歐共體)垂直性產(chǎn)業(yè)政策的引入和實(shí)施呈現(xiàn)出階段性的特征，大致可以分為三大階段。

第一階段(1951—1973)，即從奠定歐洲煤鋼共同體的《巴黎條約》簽訂到第一次石油危機(jī)爆發(fā)期間。這一階段垂直產(chǎn)業(yè)政策的主要特征為“打造贏家”。戰(zhàn)后伊始，不甘心失去自身大國(guó)地位的英國(guó)、法國(guó)希望通過(guò)激進(jìn)的干預(yù)政策打造“冠軍企業(yè)”，以此來(lái)填補(bǔ)失去海外殖民地的空缺。同時(shí)，歐洲國(guó)家對(duì)伴隨著援助大舉進(jìn)入歐洲的美國(guó)企業(yè)亦表示了一定的擔(dān)憂，法國(guó)的商界與政界精英將美國(guó)跨國(guó)公司形容為“特洛伊的木馬”。(4)Stephen R. Gill, David Law, “Global Hegemony and the Structural Power of Capital”, International Studies Quarterly,1989, 33(4), pp. 475-499.讓-雅克·塞爾萬(wàn)·施萊貝(Jean-Jacques Servan-Schreiber)在《美國(guó)的挑戰(zhàn)》一書(shū)中指出，為了應(yīng)對(duì)美國(guó)挑戰(zhàn)，歐洲應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)能更好地利用歐洲共同市場(chǎng)機(jī)遇的“大企業(yè)”的發(fā)展。英國(guó)亦在1966年指出，“企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大將確保英國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的持久改善”。(5)英國(guó)在20世紀(jì)60年代中后期開(kāi)始積極向歐共體靠攏，加強(qiáng)與歐共體國(guó)家的合作。1968年，哈羅德·威爾遜首相宣布要以“本世紀(jì)從未有過(guò)的規(guī)模和速度”對(duì)英國(guó)工業(yè)進(jìn)行重組，并反思了英國(guó)傳統(tǒng)對(duì)壟斷的敵意。(6)Walter Adams, James W. Brock, “Mergers and Economic Performance: The Experience Abroad”, Review of Industrial Organization, 1990, 5(2), pp.175-188.1970年歐共體出臺(tái)“科羅納·迪·帕里阿諾備忘錄”(Colonna di Paliano Memorandum)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)關(guān)稅同盟的受益者是歐洲內(nèi)部的快消品產(chǎn)業(yè)，也即傳統(tǒng)的低技術(shù)行業(yè)，那些需要發(fā)展新技術(shù)的工業(yè)并不能從關(guān)稅同盟中獲得相類的益處。對(duì)于此類企業(yè)而言，公共資金與政府指令更為重要。(7)European Commission, “Industrial Policy in the Community: Memorandum from the Commission to the Council”, 1970.

因此，出于維護(hù)自身地位與應(yīng)對(duì)他國(guó)企業(yè)挑戰(zhàn)的考慮，歐洲各國(guó)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策挑選自身的“冠軍企業(yè)”。各國(guó)有意在特定行業(yè)對(duì)本國(guó)企業(yè)進(jìn)行扶持。在堅(jiān)信大公司的出現(xiàn)有利于技術(shù)進(jìn)步的大背景之下，英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)(8)本文中所提及的“德國(guó)”，1990年之前的均特指“西德”，1990年之后的指東、西德合并后的德國(guó)。均沒(méi)有強(qiáng)烈的動(dòng)力去遏制國(guó)內(nèi)大公司的發(fā)展，遂形成了找尋和組建大企業(yè)的“挑選贏家”政策。無(wú)疑這一階段的主導(dǎo)者仍然是各國(guó)政府，歐共體默許甚至暗暗鼓勵(lì)各國(guó)的政策嘗試。在實(shí)踐中，歐洲各國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策主要運(yùn)用了兩種手段：一是國(guó)有化。鑒于二戰(zhàn)后私人部門(mén)資金的不足，歐洲的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與發(fā)展只能仰仗國(guó)家資金，國(guó)有化因此成為歐洲各國(guó)重要的產(chǎn)業(yè)政策手段。各國(guó)因而持有相應(yīng)企業(yè)的股份，法國(guó)、英國(guó)、意大利、荷蘭和西德的政府都持有汽車(chē)工業(yè)的股份，鐵路和郵政服務(wù)基本上完全由國(guó)家所有。(9)James Foreman-Peck, “Industrial Policy in Europe in the 20th Century”, EIB Papers, 2006, 11(1), pp.36-62.二是構(gòu)建指令性規(guī)劃體系。即國(guó)家有針對(duì)性地對(duì)某些特定部門(mén)進(jìn)行扶持，并確保資金(主要是國(guó)有銀行低息、無(wú)息貸款的形式)可用來(lái)支持針對(duì)這些部門(mén)的投資，并進(jìn)行特定的政策扶持，包括補(bǔ)貼與稅收減免。

這一階段“打造贏家”最著名的成果就是空客公司等大企業(yè)的出現(xiàn)和發(fā)展。在一些高新技術(shù)領(lǐng)域，如航空航天、計(jì)算機(jī)乃至核反應(yīng)堆領(lǐng)域，單一國(guó)家無(wú)力承擔(dān)高昂的成本，歐洲層次的合作勢(shì)在必行。通過(guò)共同體層次的產(chǎn)業(yè)政策，歐洲可以在某些行業(yè)取得領(lǐng)導(dǎo)地位。1960年代后期，歐洲與美國(guó)、日本等的競(jìng)爭(zhēng)越發(fā)白熱化。由于意識(shí)到自身在競(jìng)爭(zhēng)中不占優(yōu)勢(shì)，歐洲有意識(shí)地扶持部分行業(yè)，其中航空工業(yè)就是非常具有代表性的高科技產(chǎn)業(yè)。航空工業(yè)因環(huán)節(jié)復(fù)雜，其成功研發(fā)可以很好地帶動(dòng)其他行業(yè)的發(fā)展，具有很強(qiáng)的正外部效益。當(dāng)時(shí)，世界民用客機(jī)市場(chǎng)為美國(guó)所壟斷，1958—1985年，美國(guó)飛機(jī)占世界噴氣式飛機(jī)產(chǎn)量的83%，其中主要由波音公司生產(chǎn)。德國(guó)、法國(guó)認(rèn)為，不能單純選擇從波音公司或麥克唐納·道格拉斯公司購(gòu)買(mǎi)飛機(jī)，而應(yīng)直接參與技術(shù)含量較高的航空領(lǐng)域。因此，德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)與西班牙利用稅金對(duì)空客進(jìn)行補(bǔ)貼，并提供相關(guān)政策支持。這一政策取得了顯著的成果：截至2003年底，空客全球現(xiàn)役客機(jī)占全球機(jī)隊(duì)總量的30%，而且累積儲(chǔ)備訂單量業(yè)已超過(guò)波音；在更先進(jìn)的超大型民用客機(jī)研發(fā)領(lǐng)域，空客相對(duì)波音也取得了一定的技術(shù)領(lǐng)先。(10)史世偉：《德國(guó)產(chǎn)業(yè)政策：魯爾區(qū)與空中客車(chē)》，《德國(guó)研究》，2008年第1期，第42-46頁(yè)。

但是這一階段的產(chǎn)業(yè)政策有得有失，并不完全成功，其主要原因有二：第一，指令性經(jīng)濟(jì)并不一定能保證成功“打造贏家”，產(chǎn)業(yè)政策有時(shí)反而會(huì)成為財(cái)政負(fù)擔(dān)。例如，歐洲在開(kāi)發(fā)計(jì)算機(jī)的項(xiàng)目中輸給了美國(guó)，在開(kāi)發(fā)半導(dǎo)體的項(xiàng)目上輸給了日本，英法合作開(kāi)發(fā)的第一架超音速客機(jī)協(xié)和式飛機(jī)也以失敗告終。政府挑選的產(chǎn)業(yè)并不一定能獲得成功，有時(shí)反而會(huì)造成財(cái)政上的嚴(yán)重浪費(fèi)。(11)Stephen Gardner ed., A Green Industrial Policy for Europe, Simone Tagliapietra and Reinhilde Veugelers, 2020.第二，歐洲“冠軍企業(yè)”的塑造并非一定仰賴于產(chǎn)業(yè)政策。全球移動(dòng)通訊系統(tǒng)(Global System for Mobile Communications，簡(jiǎn)稱GSM)標(biāo)準(zhǔn)的確立即是典型。GSM亦被稱為泛歐數(shù)字式移動(dòng)電話系統(tǒng)。1980年代初，第一代移動(dòng)電話開(kāi)始投入使用，當(dāng)時(shí)全球存在各種互不兼容的標(biāo)準(zhǔn)。僅以歐洲而言，就存在北歐的NMT、英國(guó)的TACS、西德的C-450、法國(guó)的Radiocom 2000和意大利的RTMI等標(biāo)準(zhǔn) 。移動(dòng)電話無(wú)法在不同的標(biāo)準(zhǔn)之間適用，給用戶造成了極大的麻煩。歐委會(huì)因此在成員國(guó)同意的基礎(chǔ)上建立了全歐范圍統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，即GSM，各成員國(guó)的相關(guān)企業(yè)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)?！癎SM標(biāo)準(zhǔn)為一個(gè)足夠大的市場(chǎng)制定了一個(gè)通用標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)這個(gè)市場(chǎng)，歐洲的贏家可以達(dá)到全球競(jìng)爭(zhēng)所需的規(guī)模。因此，公共政策不是偽裝的保護(hù)主義，而是‘創(chuàng)造市場(chǎng)’，它建立了一個(gè)足夠大的單一市場(chǎng)，使歐洲企業(yè)(事實(shí)證明，贏家是斯堪的納維亞人，但這不是預(yù)先設(shè)定的)能夠借助達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)獲得全球市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。”(12)John E. Richards, “Clusters, Competition and ‘Global Players’ in ICT Markets: The Case of Scandinavia”, Timothy Brenham, Alfonso Gambardella ed., Building High-Tech Clusters: Silicon Valley and beyond, Cambridge University Press, 2004.GSM標(biāo)準(zhǔn)的成功說(shuō)明，一個(gè)無(wú)貿(mào)易壁壘的歐洲市場(chǎng)可以催生出真正的歐洲“冠軍”。因此，就打造“冠軍企業(yè)”而言，歐盟的產(chǎn)業(yè)政策起到了一定的作用。但是，不能因?yàn)榭湛凸緦?duì)波音公司的“彎道超車(chē)”就片面地夸大其作用。

第二階段(1973—1980年代初期)，也即歐盟(歐共體)遭遇石油危機(jī)的階段。這一階段歐盟(歐共體)產(chǎn)業(yè)政策的主要特征是“扶持輸家”。1973—1974年石油危機(jī)之后，歐洲戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)被打斷，歐洲各國(guó)開(kāi)始面臨生產(chǎn)率增長(zhǎng)放緩、政府赤字提升等問(wèn)題，歐洲國(guó)家的傳統(tǒng)行業(yè)也面臨低工資國(guó)家的強(qiáng)力競(jìng)爭(zhēng)。此時(shí)，為了扶持處于衰退中的行業(yè)，如鋼鐵、紡織、造船，歐盟(歐共體)開(kāi)始采取旨在幫助這些“夕陽(yáng)行業(yè)”的產(chǎn)業(yè)政策。(13)Laurent Warlouzet, Governing Europe in a Globalizing World: Neoliberalism and Its Alternatives Following the 1973 Oil Crisis, Routledge Press, 2017.歐委會(huì)本身亦改變了其第一階段默許的態(tài)度，轉(zhuǎn)為變相的實(shí)際支持。歐委會(huì)出臺(tái)了旨在保護(hù)鋼鐵行業(yè)的“達(dá)維尼翁計(jì)劃”(Davignon Plan)，要求成員國(guó)嚴(yán)格控制鋼鐵公司的價(jià)格與產(chǎn)量。歐委會(huì)規(guī)定了鋼筋的最低價(jià)格，任何成員國(guó)的鋼鐵行業(yè)都不能以低于最低價(jià)格的價(jià)格出售。(14)Loukas Tsoukalis, António da Silva Ferreira, “Management of Industrial Surplus Capacity in the European Community”, International Organization, 1980, 34(3), pp.355-376.同樣，它容忍了旨在拯救瀕臨破產(chǎn)的工業(yè)部門(mén)的政府補(bǔ)貼。1979年，歐委會(huì)啟動(dòng)了一項(xiàng)現(xiàn)金補(bǔ)助計(jì)劃，向?qū)嵤┨崆巴诵莺凸ぷ鞣謸?dān)計(jì)劃的鋼鐵生產(chǎn)商提供額外資金，這是協(xié)調(diào)國(guó)家鋼鐵援助計(jì)劃的又一次嘗試。(15)Loukas Tsoukalis, António da Silva Ferreira, “Management of Industrial Surplus Capacity in the European Community”, International Organization, 1980, 34(3), pp.355-376.一直以來(lái)，鋼鐵業(yè)都是歐盟及歐洲各國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)，而在“扶持輸家”這一階段，這一特點(diǎn)展現(xiàn)得更為淋漓盡致。(16)煤炭部門(mén)與鋼鐵部門(mén)密切相關(guān)，同時(shí)作為中間部門(mén)，鋼鐵業(yè)與造船業(yè)、汽車(chē)業(yè)等都有著重要聯(lián)系。

歐盟(歐共體)針對(duì)鋼鐵部門(mén)的產(chǎn)業(yè)政策主要包括：(1)1954—1978年期間，歐洲煤鋼共同體共計(jì)提供給歐洲鋼鐵業(yè)32.87億EUA(European Units of Account)(17)European Units of Account(歐洲記賬單位)，一種貨幣計(jì)算單位，通常用于衡量歐元出現(xiàn)前共同體層次的財(cái)政情況。借款，以促進(jìn)鋼鐵行業(yè)現(xiàn)代化，其中1978年一年提供的額度達(dá)3.7億EUA；(2)提供5.725億EUA用以刺激產(chǎn)業(yè)變化，包括在失業(yè)浪潮興起后保障煤炭與鋼鐵部門(mén)的就業(yè)，其中1978年提供1.133億EUA；(3)1977年，歐共體給予的利息減免金額從1500萬(wàn)EUA增加至2180萬(wàn)EUA，1978年進(jìn)一步增加至4000萬(wàn)EUA； (4)1977年，鼓勵(lì)鋼鐵部門(mén)科學(xué)研究的投入額為1250萬(wàn)EUA，1978年增加至1600萬(wàn)EUA；(5)自1975年成立至1978年底，歐洲地區(qū)發(fā)展基金會(huì)(European Regional Development Fund)給鋼鐵部門(mén)提供了2500萬(wàn)EUA援助；(6)1958—1978年期間，歐洲投資銀行(European Investment Bank)為鋼鐵業(yè)部門(mén)提供6.72億EUA低息貸款，其中1977—1978年期間提供2.253億EUA；(7)1976—1978年期間，共同體還向成員國(guó)提供4400萬(wàn)EUA，用以救濟(jì)可能受到影響的48000名產(chǎn)業(yè)工人。(18)European File, “A Steel Policy for Europe”, http://aei.pitt.edu/14341/1/Eur_File_6-79.PDF.

歐共體針對(duì)特定部門(mén)的產(chǎn)業(yè)政策主要通過(guò)國(guó)家干預(yù)的方式，往往以低息貸款、利息減免、無(wú)償援助、技術(shù)補(bǔ)助等形式出現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)后，歐共體層次的垂直產(chǎn)業(yè)政策凸顯。從表1不難看出，1974年之后歐共體鋼鐵業(yè)勞動(dòng)力呈現(xiàn)緊縮之勢(shì)，除去意大利之外，其他諸國(guó)都出現(xiàn)了大量的失業(yè)人口。當(dāng)時(shí)估算還會(huì)有20萬(wàn)工人將失去工作，“達(dá)維尼翁計(jì)劃”試圖將這一人數(shù)縮減到10萬(wàn)人。歐共體因此向成員國(guó)提供了大量的相關(guān)補(bǔ)貼。成員國(guó)亦積極嘗試挽救這些“夕陽(yáng)行業(yè)”。以法國(guó)為例：時(shí)任法國(guó)總統(tǒng)吉斯卡爾·德斯坦(Giscard d’Estaing)指出，鋼鐵業(yè)出現(xiàn)了最為嚴(yán)重的危機(jī)，由于需求下降，這些傳統(tǒng)行業(yè)的許多重要企業(yè)面臨著破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，需要政府的財(cái)政支持。如果完全遵循市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的原則，法國(guó)政府顯然不能直接干預(yù)這些鋼鐵企業(yè)，尤其是其中很多企業(yè)還屬于私人企業(yè)。但出于保障就業(yè)的考慮，法國(guó)政府并不能坐視這些“夕陽(yáng)行業(yè)”自然衰亡。1978年，法國(guó)政府直接介入了北方鋼鐵聯(lián)合公司(Usinor)和洛林煉鋼公司(Sacilor)，以避免這兩家重要的鋼鐵企業(yè)破產(chǎn)。有人因此評(píng)價(jià)：“這個(gè)曾培養(yǎng)出冠軍企業(yè)的國(guó)家，現(xiàn)在卻在喂養(yǎng)‘跛腳鴨’。”(19)Peter Hall, Governing the Economy: The Politics of State Intervention in Britain and France, Polity Press, 1986, p.191.就石油危機(jī)而言，雖然短期來(lái)看歐洲鋼鐵業(yè)的頹勢(shì)得到了一定的緩解，但是依靠產(chǎn)業(yè)政策無(wú)法從根本上解決這一危機(jī)。至1986年，鋼鐵業(yè)還是減少了30萬(wàn)個(gè)工作崗位，生產(chǎn)能力削減了4000萬(wàn)噸。(20)雅克·佩克曼斯：《歐洲一體化：方法與經(jīng)濟(jì)分析》，吳弦、陳新譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第376頁(yè)。

表1 歐共體鋼鐵業(yè)勞動(dòng)力收縮(1974—1978)

由此不難看出，該階段以減輕“夕陽(yáng)行業(yè)”頹勢(shì)為主旨的產(chǎn)業(yè)政策，盡管在短期內(nèi)取得了一定的效果，但長(zhǎng)期來(lái)看很難解決歐盟(歐共體)內(nèi)部出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性危機(jī)，無(wú)力阻止這些行業(yè)的衰敗和此后進(jìn)一步出現(xiàn)的“滯脹”現(xiàn)象。這也進(jìn)一步影響了之后歐盟(歐共體)整體對(duì)垂直產(chǎn)業(yè)政策的看法。此后，在新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的主導(dǎo)下，垂直產(chǎn)業(yè)政策在整個(gè)20世紀(jì)八九十年代都處于一種逐漸被邊緣化的狀態(tài)。當(dāng)時(shí)歐盟(歐共體)經(jīng)濟(jì)政策的重點(diǎn)在于“鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)”“塑造單一市場(chǎng)”“加速歐盟(歐共體)擴(kuò)張”與打造“歐洲貨幣聯(lián)盟”。歐盟(歐共體)內(nèi)部的垂直產(chǎn)業(yè)政策被逐步淡化，歐盟(歐共體)重新強(qiáng)調(diào)所謂“水平產(chǎn)業(yè)政策”，即塑造合適的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，提升全體產(chǎn)業(yè)部門(mén)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。歐盟(歐共體)層面，對(duì)于成員國(guó)的產(chǎn)業(yè)支持(state aid)援助政策的監(jiān)督變得越發(fā)嚴(yán)格和復(fù)雜，對(duì)危機(jī)卡特爾的容忍被看作是“反常現(xiàn)象”，成員國(guó)采取的選擇性市場(chǎng)干預(yù)政策面臨越來(lái)越多的批評(píng)。(22)雅克·佩克曼斯：《歐洲一體化：方法與經(jīng)濟(jì)分析》，吳弦、陳新譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第374頁(yè)。但是，垂直產(chǎn)業(yè)政策并未完全退出歐盟(歐共體)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域：一方面，航空等行業(yè)仍然是特例。歐盟(歐共體)仍然提供大量補(bǔ)貼給航空公司，以補(bǔ)貼款來(lái)彌補(bǔ)其在競(jìng)爭(zhēng)與衰退中遭遇的損失。另一方面，鼓勵(lì)創(chuàng)新、發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)是歐盟(歐共體)的重心。歐洲推出《歐洲信息技術(shù)研究戰(zhàn)略方案》(ESPRIT)(European Strategic Programme on Research in Information Technology)作為發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)的重要手段。ESPRIT旨在整合歐洲的大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)界，提高歐洲研究的質(zhì)量與數(shù)量。正如歐洲學(xué)者斷言：“歐洲的產(chǎn)業(yè)政策制定者相信，日本之所以在微電子領(lǐng)域如此成功，是因?yàn)槿毡就óa(chǎn)省協(xié)調(diào)了政企學(xué)三界在該領(lǐng)域的創(chuàng)新。事實(shí)上，在ESPRIT啟動(dòng)之時(shí)，歐共體試圖將其打造成歐洲的通產(chǎn)省?！?23)Dimitris Assimakopoulos, Rebecca Marschan-Piekkari and Stuart Macdonald, “ESPRIT: Europe’s Response to US and Japanese Domination in Information Technology”, Richard Coopey ed., Information Technology Policy: An International History, Oxford University Press, 2004.在ESPRIT之后，歐洲還推出歐洲先進(jìn)通信研究(Research into Advanced Communications for Europe)、歐洲工業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)研究(Basic Research in Industrial Technologies for Europe)等項(xiàng)目，并借這些項(xiàng)目補(bǔ)貼新技術(shù)的研發(fā)。盡管歐盟(歐共體)聲稱這種補(bǔ)貼是水平式的，不針對(duì)特定的產(chǎn)業(yè)部門(mén)，但其實(shí)質(zhì)上仍然是定向扶持了高科技產(chǎn)業(yè)，而忽視了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。這也為歐盟(歐共體)下一階段產(chǎn)業(yè)政策的推出進(jìn)行了鋪墊。

第三階段主要自2008年金融危機(jī)爆發(fā)肇始，并一直延續(xù)至今。該階段歐盟垂直產(chǎn)業(yè)政策的主要特征是“保障歐洲產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力”。金融危機(jī)后，歐盟經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期處于低迷狀態(tài)，一直掙扎在衰退與復(fù)蘇的交界線上。歐盟各國(guó)出臺(tái)了總計(jì)達(dá)3.3萬(wàn)億歐元的救助計(jì)劃和財(cái)政刺激計(jì)劃，導(dǎo)致各國(guó)政府債務(wù)短時(shí)間內(nèi)急劇上升。歐洲中央銀行量化寬松貨幣政策的全面啟動(dòng)和歐洲穩(wěn)定機(jī)制的設(shè)立，都未能驅(qū)散籠罩在歐洲經(jīng)濟(jì)上空“低通脹、高債務(wù)”的陰霾。(24)《專家：歐洲經(jīng)濟(jì)低迷因素仍存在 增長(zhǎng)前景不被看好》，http://finance.people.com.cn/n1/2016/1113/c1004-28856090.html，2016年11月13日。同時(shí)，金融危機(jī)之后，歐盟對(duì)自身產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)下降的擔(dān)憂不斷加劇。一方面，美國(guó)在人工智能、量子通信、數(shù)字信息平臺(tái)、新能源與新材料開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)與產(chǎn)業(yè)升級(jí)進(jìn)展迅速，美歐差距急劇擴(kuò)大(25)忻華：《國(guó)際地緣政治變局中的歐盟新產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略評(píng)析》，《當(dāng)代世界》，2020年第10期，第68頁(yè)。；中國(guó)也在通過(guò)不斷加大投入以提升新興領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)力。另一方面，中國(guó)在勞動(dòng)密集型和資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)上與歐洲的差距在不斷拉近，甚至超越了歐盟，中國(guó)較之歐盟的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)在逐漸減小，甚至局部轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。(26)丁純、強(qiáng)皓凡：《中歐產(chǎn)業(yè)差距變化及其經(jīng)濟(jì)成因分析——基于產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)視角》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2020年第4期，第159-173頁(yè)。

為復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)、振興逐漸衰弱的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，歐盟開(kāi)始嘗試重新引入垂直產(chǎn)業(yè)政策。歐委會(huì)2010年3月正式公布《歐洲戰(zhàn)略2020》。在這份產(chǎn)業(yè)政策通報(bào)文件之中，歐盟強(qiáng)調(diào)，歐洲不僅需要經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)對(duì)危機(jī)，還需要引入中長(zhǎng)期改革，打造適合全球化、數(shù)字化時(shí)代的新的產(chǎn)業(yè)政策。2014年、2016年、2017年歐盟先后出臺(tái)與“產(chǎn)業(yè)復(fù)興”“產(chǎn)業(yè)政策更新”相關(guān)的政策通報(bào)，著重提出歐洲應(yīng)扭轉(zhuǎn)制造業(yè)不斷衰弱的趨勢(shì)，2020年制造業(yè)占GDP比重應(yīng)升至20%。2018年底，歐盟十八國(guó)經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)在巴黎發(fā)布聯(lián)合宣言，指出歐洲工業(yè)正處于十字路口，歐洲國(guó)家必須采取果斷措施，維護(hù)自身產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，并積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向安全、可持續(xù)、低碳、數(shù)字化方向轉(zhuǎn)型。(27)“6th Ministerial Conference — Friends of Industry”, https://www.gouvernement.fr/en/6th-ministerial-conference-friends-of-industry, 2018-12-18.隨著歐盟經(jīng)濟(jì)逐漸轉(zhuǎn)好，垂直產(chǎn)業(yè)政策開(kāi)始轉(zhuǎn)向解決外部對(duì)歐盟的挑戰(zhàn)。2019年2月，歐洲議會(huì)以壓倒性的優(yōu)勢(shì)通過(guò)《歐盟統(tǒng)一外資安全審查框架建議》，決定建立一套嚴(yán)格的外國(guó)投資審查系統(tǒng)。同年6月，歐委會(huì)出臺(tái)了被稱為“歐洲版五年計(jì)劃”的《戰(zhàn)略規(guī)劃2019—2024》。同年8月，歐盟高級(jí)別專家組向歐委會(huì)提交了《歐盟2020工業(yè)展望報(bào)告》。在共同體層面，歐盟主要借助由各成員國(guó)出資、共計(jì)1000億歐元的歐洲未來(lái)基金(European Future Fund)來(lái)提供產(chǎn)業(yè)政策所需的相應(yīng)資金。

但是，部分成員國(guó)認(rèn)為歐盟推進(jìn)的產(chǎn)業(yè)政策幅度仍然過(guò)小，其中，德法對(duì)此并不滿意。2019年2月，德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與能源部長(zhǎng)彼得·阿特邁爾(Peter Altmaier)發(fā)布《國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略2030：對(duì)于德國(guó)和歐洲產(chǎn)業(yè)政策的戰(zhàn)略指導(dǎo)方針》。該文件強(qiáng)調(diào)，一旦在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中失利，德國(guó)將面臨災(zāi)難性后果。因此，該文件強(qiáng)調(diào)了一系列旨在增進(jìn)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的垂直產(chǎn)業(yè)政策，包括：由政府扶持特定行業(yè)，如人工智能、納米技術(shù)、生物技術(shù)、新材料以及量子計(jì)算；修改競(jìng)爭(zhēng)法與補(bǔ)貼法，打造本國(guó)及歐洲“冠軍企業(yè)”；建立國(guó)家參與機(jī)制(National Participation Facility)，保護(hù)戰(zhàn)略重要性企業(yè)。(28)黃燕芬：《〈德國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030〉全解析》，http://spap.ruc.edu.cn/displaynews.php?id=12902&cid=196, 2019年12月3日。其后，德法兩國(guó)聯(lián)合發(fā)布《面向21世紀(jì)歐洲工業(yè)政策宣言》，再次重申了引入垂直產(chǎn)業(yè)政策的必要性。2020年2月4日，德國(guó)、法國(guó)、意大利和波蘭四國(guó)經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)聯(lián)名上書(shū)，要求修改歐洲當(dāng)前的反壟斷政策。

盡管在重啟垂直產(chǎn)業(yè)政策這一問(wèn)題上歐盟及各成員國(guó)均持相對(duì)積極的態(tài)度，但是在產(chǎn)業(yè)政策具體的實(shí)行程度上各方意見(jiàn)有所差異。歐盟只能在如數(shù)字化、綠色化等較大的議題上取得一定共識(shí)。新任歐委會(huì)主席馮德萊恩發(fā)布的《歐洲新產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略：塑造具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的綠色歐洲和數(shù)字歐洲》即是明證。但是，從歐盟競(jìng)爭(zhēng)專員瑪格瑞特·維斯塔格(Margrethe Vestager)先后否決了西門(mén)子與阿爾斯通運(yùn)輸設(shè)備部門(mén)合并、蒂森克虜伯歐洲鋼鐵公司(Thyssenkrupp Steel Europe)與印度塔塔鋼鐵公司(Tata Steel)合并兩案亦能看出，歐盟當(dāng)前在垂直產(chǎn)業(yè)政策介入的深度上并未達(dá)成一致合意。從表2可以看到歐盟產(chǎn)業(yè)政策在1990—2020年期間的發(fā)展歷程：歐盟產(chǎn)業(yè)政策自石油危機(jī)之后逐漸邊緣化，又日漸重回決策中心，進(jìn)而遭遇巨大爭(zhēng)議。

表2 歐盟產(chǎn)業(yè)政策方針演變(1990—2020)

二、 歐洲一體化進(jìn)程中垂直產(chǎn)業(yè)政策的角色定位及其爭(zhēng)議

從前述歐盟(歐共體)所實(shí)施的三階段垂直產(chǎn)業(yè)政策中不難看出，歐盟往往把垂直產(chǎn)業(yè)政策視為一種非常態(tài)的、應(yīng)對(duì)危機(jī)的政策。歐盟的根本性條約亦體現(xiàn)了歐盟垂直產(chǎn)業(yè)政策的這一特征。1951年，德、法、意、荷、比、盧歐洲六國(guó)締結(jié)《巴黎條約》，成立歐洲煤鋼共同體，目的是保證對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)恢復(fù)至關(guān)重要的煤炭、鋼鐵行業(yè)的充足供應(yīng)和統(tǒng)一監(jiān)管。條約規(guī)定，歐洲各國(guó)可以使用投資規(guī)劃、配額、最低價(jià)格和貿(mào)易保護(hù)等手段來(lái)保障煤炭與鋼鐵的供給。盡管條約默許了歐洲國(guó)家的自行產(chǎn)業(yè)干預(yù)，但條約本身并未強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)業(yè)政策”。(30)雅克·佩克曼斯：《歐洲一體化：方法與經(jīng)濟(jì)分析》，吳弦、陳新譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第370頁(yè)。也即是說(shuō)，盡管受舒曼時(shí)代的超國(guó)家主義狂熱的影響，人們期望共同體能在煤炭與鋼鐵兩個(gè)戰(zhàn)略命脈部門(mén)發(fā)揮積極的作用，但是《巴黎條約》的理念從根本上而言是自由而非干預(yù)性的。(31)Loukas Tsoukalis, António da Silva Ferreira, “Management of Industrial Surplus Capacity in the European Community”, International Organization, 1980, 34(3), p.357.

1957年，《羅馬條約》簽訂，歐洲經(jīng)濟(jì)共同體(EEC)于次年建立，正式開(kāi)啟了歐洲一體化進(jìn)程。但在作為歐洲一體化奠基之法的《羅馬條約》中，亦未明確提到產(chǎn)業(yè)政策。除了政治目標(biāo)以外，《羅馬條約》主要強(qiáng)調(diào)通過(guò)構(gòu)建內(nèi)部市場(chǎng)來(lái)促進(jìn)歐洲一體化。條約強(qiáng)調(diào)建立工業(yè)品關(guān)稅同盟，對(duì)第三國(guó)實(shí)行共同的對(duì)外關(guān)稅與共同商業(yè)政策，以促進(jìn)共同體內(nèi)部的貿(mào)易流動(dòng)。為保證共同體市場(chǎng)內(nèi)部的正常運(yùn)行，條約不僅沒(méi)有提及對(duì)產(chǎn)業(yè)干預(yù)的政策，反而在共同體層面突出強(qiáng)調(diào)了看似與之相反的“競(jìng)爭(zhēng)政策”。條約序言中明確提道：各國(guó)承諾要“確保穩(wěn)定的擴(kuò)張、平衡的貿(mào)易與公平的競(jìng)爭(zhēng)”，共同體要建立一個(gè)“確保共同市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)不被扭曲的制度”?！读_馬條約》規(guī)定，為了增加競(jìng)爭(zhēng)和促進(jìn)貨物的自由流動(dòng)，必須放棄對(duì)特定行業(yè)的補(bǔ)貼和國(guó)家援助，或至少要遵守共同的規(guī)則。不過(guò)，該條約仍允許在不同的成員國(guó)維持不同版本的產(chǎn)業(yè)政策，其中一些側(cè)重于部門(mén)性政策，另一些則側(cè)重于框架條件。(32)Karl Aiginger, Susanne Sieber, “The Matrix Approach to Industrial Policy”, International Review of Applied Economics, 2006, 20(5), pp.573-601; p.577.

1992年簽署的《馬斯特里赫特條約》在“產(chǎn)業(yè)”條目之下增加了一項(xiàng)新條款，即第130條(現(xiàn)第157條)，首次將歐盟產(chǎn)業(yè)政策的職能權(quán)限劃歸至共同體層次。這一新條款集中在“共同體產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的必要條件”上，幾乎沒(méi)有為政府干預(yù)或者“擇優(yōu)”提供法理上的依據(jù)，并明確排除了共同體“可能導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)扭曲”的一些措施。(33)雅克·佩克曼斯：《歐洲一體化：方法與經(jīng)濟(jì)分析》，吳弦、陳新譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006年，第370頁(yè)。《馬斯特里赫特條約》進(jìn)一步明確了構(gòu)成產(chǎn)業(yè)政策的四大目標(biāo)，分別是：

(1)加快產(chǎn)業(yè)對(duì)結(jié)構(gòu)變化的調(diào)整；

(2)鼓勵(lì)創(chuàng)造一個(gè)有利于整個(gè)共同體的公司和企業(yè)(特別是中小型公司)的主動(dòng)性和發(fā)展的環(huán)境；

(3)鼓勵(lì)建立一個(gè)有利于企業(yè)合作的環(huán)境；

(4)挖掘以創(chuàng)新、研究和技術(shù)發(fā)展為重點(diǎn)的政策的產(chǎn)業(yè)潛力。(34)Karl Aiginger, Susanne Sieber, “The Matrix Approach to Industrial Policy”, International Review of Applied Economics, 2006, 20(5), pp.573-601; p.577.

與《巴黎條約》和《羅馬條約》相類似的是，垂直產(chǎn)業(yè)政策仍然被排除在《馬斯特里赫特條約》之外，在歐盟的重要條約中，產(chǎn)業(yè)政策幾乎沒(méi)有以一種固化的形式正式出現(xiàn)。歐盟的官方文件仍然只強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)、鼓勵(lì)市場(chǎng)。

歐盟對(duì)垂直產(chǎn)業(yè)政策的特殊態(tài)度源于其自身定位和現(xiàn)實(shí)背景。首先，自歐共體成立以來(lái)，歐盟的首要任務(wù)一直是推動(dòng)并加深歐洲一體化。產(chǎn)業(yè)政策的使用必須服膺于歐盟一體化的大局。自1951年煤鋼共同體開(kāi)始，由于《巴黎條約》更多地將干預(yù)的能力授予共同體而非國(guó)家，此時(shí)的產(chǎn)業(yè)政策體現(xiàn)了成員國(guó)對(duì)共同體權(quán)限的讓渡，因此并非是歐洲一體化的阻礙。雙方并行不悖，甚至在某種程度上實(shí)現(xiàn)了互補(bǔ)。但當(dāng)歐洲進(jìn)一步塑造“單一市場(chǎng)”之時(shí)，垂直產(chǎn)業(yè)政策與歐洲一體化出現(xiàn)了矛盾。從1957年的《羅馬條約》到1986年的《單一歐洲法令》，歐盟借統(tǒng)一內(nèi)部大市場(chǎng)不斷推動(dòng)一體化程度加深?！读_馬條約》消除關(guān)稅壁壘之后，統(tǒng)一大市場(chǎng)的最大障礙即是各成員國(guó)內(nèi)部的非關(guān)稅壁壘，其中各國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策就是這一壁壘的重要組成部分。因此，歐盟試圖從共同體層面限制各成員國(guó)實(shí)施國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的能力，《馬斯特里赫特條約》中關(guān)于產(chǎn)業(yè)的新增條目即為明證。與此同時(shí)，即使是在共同體層面，歐盟一般也不愿意采取垂直產(chǎn)業(yè)政策。由于企業(yè)擴(kuò)張存在結(jié)構(gòu)性限制，真正歐洲層面的集中反而相對(duì)較少。(35)Commission, “First Report on Competition Policy”, Annual Competition Reports, 1972.歐盟打造“歐洲冠軍企業(yè)”的嘗試很容易演變?yōu)樘囟ù髧?guó)對(duì)“國(guó)家冠軍企業(yè)”的追逐。歐盟曾嘗試解決產(chǎn)業(yè)政策與歐洲一體化之間的沖突，其方法就是令新成員國(guó)放開(kāi)對(duì)國(guó)內(nèi)某些行業(yè)的保護(hù)，以此為核心國(guó)的企業(yè)找到擴(kuò)張方向。(36)Visnja Vukov, “More Catholic than the Pope? Europeanisation, Industrial Policy and Transnationalised Capitalism in Eastern Europe”, Journal of European Public Policy, doi: 10.1080/13501763.2019.1684976, 2019-10-27.迄今為止，德國(guó)企業(yè)和法國(guó)企業(yè)國(guó)際化最常見(jiàn)的形式便是收購(gòu)歐洲競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。(37)Milan Babic, Javier Garcia-Bernardo and Eelke M. Heemskerk, “The Rise of Transnational State Capital: State-Led Foreign Investment in the 21st Century”, Review of International Political Economy, 2020, 27(3), pp.433-475.西班牙和意大利也是收購(gòu)歐洲其他國(guó)家企業(yè)的主力。脫歐前的英國(guó)相對(duì)將精力集中于銀行業(yè)的國(guó)際化。(38)James Silverwood, Richard Woodward, “From Maggie to May: Forty Years of (De)Industrial Strategy”, The Political Quarterly, 2018, 89(4), pp.631-639.但是，這種政策并未解決一體化實(shí)踐與垂直產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)質(zhì)沖突。其緩解矛盾的方式建立在后入歐國(guó)家的犧牲之上，甚至可以理解為，這些國(guó)家為加入歐盟做出了利益交換。

另外，對(duì)于歐洲國(guó)家而言，在大部分時(shí)期，即使不使用垂直產(chǎn)業(yè)政策，其仍能保持對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略行業(yè)的控制能力。如在銀行和電信業(yè)，即使完全放開(kāi)保護(hù)，允許外資企業(yè)進(jìn)入本國(guó)，因相較外國(guó)公司，本國(guó)公司獲得經(jīng)營(yíng)許可更為容易，其仍然能獲得相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。(39)Rachel A. Epstein, “Assets or Liabilities? The Politics of Bank Ownership”, Review of International Political Economy, 2014, 21(4), pp.765-789.國(guó)家亦可通過(guò)對(duì)經(jīng)營(yíng)許可權(quán)限的發(fā)放獲得對(duì)銀行、電信業(yè)的影響能力。同時(shí)，對(duì)處于私有化進(jìn)程中的公共服務(wù)部門(mén)，各國(guó)政府通常仍是其中的重要股東，并可通過(guò)種種投票權(quán)的設(shè)計(jì)掌控企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。(40)Jack E. S.Hayward, Industrial Enterprise and European Integration: From National to International Champions in Western Europe, Oxford University Press, 1995.甚至在完全沒(méi)有持股的情況下，國(guó)家也可以通過(guò)加強(qiáng)對(duì)私人投資者的監(jiān)管來(lái)獲得事實(shí)上的影響力——如西班牙對(duì)西班牙電信的股東做出的限制一般。(41)Fabio Bulfone, “The State Strikes Back: Industrial Policy, Regulatory Power and the Divergent Performance of Telefonica and TelecomItalia”, Journal of European Public Policy, 2017, 26(5), pp.752-771.因此，在非危機(jī)時(shí)期，垂直產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于成員國(guó)與歐共體而言均非剛需。

其次，產(chǎn)業(yè)政策本身亦與歐洲長(zhǎng)期對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念的堅(jiān)持相悖，也因此一直以來(lái)面臨較大爭(zhēng)議。對(duì)于歐盟而言，競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)被提升到一個(gè)崇高的地位，很多人篤信唯有競(jìng)爭(zhēng)才能塑造產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。(42)Mitchell P. Smith, “Germany’s Quest for a New EU Industrial Policy: Why It Is Failing”, German Politics, 2015, 14(3), pp.315-331.從一些歐洲學(xué)者對(duì)“產(chǎn)業(yè)政策”“競(jìng)爭(zhēng)政策”的討論中，我們可以見(jiàn)到“市場(chǎng)原教旨主義”的影子。不少歐洲學(xué)者認(rèn)為，歐盟不應(yīng)當(dāng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)政策，“自由競(jìng)爭(zhēng)”才是歐盟應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)的原則，垂直產(chǎn)業(yè)政策背后的政府直接干預(yù)是一種扭曲市場(chǎng)的行為。(43)Hubert Buch-Hansen, Angela Wigger, “Revisiting 50 Years of Market-Making: The Neo-liberal Transformation of European Competition Policy”, Review of International Political Economy, 2010, 17(1), pp.20-44.另有學(xué)者承認(rèn)歐盟在20世紀(jì)80年代之前采用過(guò)直接干預(yù)的垂直產(chǎn)業(yè)政策，但他們認(rèn)為此類政策通常導(dǎo)致惡果，難以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良好發(fā)展。通過(guò)政府指導(dǎo)和支持來(lái)創(chuàng)建競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)通常行不通，對(duì)陷入困境的行業(yè)進(jìn)行幫扶也只會(huì)阻礙資源的自然轉(zhuǎn)移。(44)Geoffrey Owen, “Industrial Policy in Europe since the Second World War: What Has Been Learnt?” ECIPE Occasional Paper, 2012(1).

正是因?yàn)榇嬖谏鲜鲇^點(diǎn)，歐盟在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)引入垂直產(chǎn)業(yè)政策一直存在內(nèi)外爭(zhēng)議。內(nèi)部爭(zhēng)議主要是圍繞垂直產(chǎn)業(yè)政策的具體效力，在某種程度上亦可理解為凱恩斯主義與新自由主義的發(fā)展道路之爭(zhēng)。如在歐盟產(chǎn)業(yè)政策的第一階段，不少學(xué)者就認(rèn)為歐盟挑選“贏家”的嘗試是一種財(cái)政上的浪費(fèi)。西德的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)最好是因?yàn)槠涫褂酶缮嬷髁x的政策最少，其經(jīng)濟(jì)成功來(lái)自貿(mào)易開(kāi)放、職業(yè)培訓(xùn)制度以及銀行與工業(yè)的緊密聯(lián)系。(45)Geoffrey Owen, “Industrial Policy in Europe since the Second World War: What Has Been Learnt?” ECIPE Occasional Paper, 2012(1).即使是對(duì)歐盟“打造贏家”的成功案例——空客公司，亦存在質(zhì)疑意見(jiàn)。有學(xué)者指出，空客公司的成功給歐洲消費(fèi)者帶來(lái)的實(shí)際好處有限。(46)Damien Neven, Paul Seabright, “European Industrial Policy: The Airbus Case”, Economic Policy, 1995, 10(21), pp.313-358.亦有學(xué)者認(rèn)為，航空業(yè)具有特殊性，空客公司的成功可能只是垂直產(chǎn)業(yè)政策的一種特例，并不能復(fù)制到其他行業(yè)。(47)Paul Seabright, “National and European Champions-Burden or Blessing?” CESifo Forum, 2005.今天仍存在這種爭(zhēng)議，德國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)阿特邁爾發(fā)布的《國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略2030》總體持貶斥態(tài)度。德國(guó)政府經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)“五賢人”(Fünf Weisen) 中的四位教授均認(rèn)為，讓政府選擇產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持并不可行，必然會(huì)對(duì)其他經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生負(fù)面外部效應(yīng)。(48)黃燕芬：《〈德國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030〉全解析》，http://spap.ruc.edu.cn/displaynews.php?id=12902&cid=196，2019年12月3日。相反，即使不采取垂直產(chǎn)業(yè)政策，水平產(chǎn)業(yè)政策也足以發(fā)揮重要作用。相較于空客，GSM的確立為歐洲消費(fèi)者帶來(lái)了性價(jià)比更高的服務(wù)，這就是市場(chǎng)“選擇贏家”的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，很多學(xué)者也認(rèn)為，發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)的北歐國(guó)家在這一問(wèn)題上表現(xiàn)良好。以芬蘭為例，其在20世紀(jì)90年代創(chuàng)造了一種鼓勵(lì)對(duì)知識(shí)型工業(yè)尤其是信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資的環(huán)境，政府主要的產(chǎn)業(yè)政策開(kāi)支用于鼓勵(lì)教育、研發(fā)以及創(chuàng)新。在并未刻意挑選“贏家”的前提下，諾基亞公司在很長(zhǎng)一段時(shí)間成為移動(dòng)電話行業(yè)的霸主。(49)Geoffrey Owen, “Industrial Policy in Europe since the Second World War: What Has Been Learnt?” ECIPE Occasional Paper, 2012(1).同時(shí)，垂直產(chǎn)業(yè)政策的引入對(duì)于歐盟而言也面臨較強(qiáng)的外部爭(zhēng)議。歐盟一直試圖依靠“規(guī)范性權(quán)力”輸出規(guī)則，如近來(lái)學(xué)者所提出的“布魯塞爾效應(yīng)”，就是指歐盟利用單一市場(chǎng)獲取制定區(qū)域內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)及塑造全球規(guī)則的能力。(50)Anu Bradford, The Brussels Effect: How the European Union Rules the World, Oxford University Press, 2020.在這種情況下，歐盟對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的倡導(dǎo)實(shí)則是在損害自身塑造規(guī)則的能力。其他國(guó)家可能將歐盟的行為視為一種“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，認(rèn)為其背棄了自己所倡導(dǎo)的多邊貿(mào)易體系，只是在單方面推行貿(mào)易保護(hù)主義。近年來(lái)，歐洲在面對(duì)來(lái)自美國(guó)的技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)呈現(xiàn)被碾壓的態(tài)勢(shì)。美國(guó)在高科技領(lǐng)域，尤其是現(xiàn)代通訊技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字領(lǐng)域?qū)W技術(shù)優(yōu)勢(shì)明顯。美國(guó)高科技公司如蘋(píng)果、谷歌在歐獲利頗豐。囿于自身技術(shù)劣勢(shì)，歐盟只能通過(guò)被稱為史上最嚴(yán)個(gè)人信息保護(hù)法的《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)、《數(shù)字服務(wù)法》、《數(shù)字市場(chǎng)法》抗衡美國(guó)帶給其的巨大壓力。雙方也因而在數(shù)字稅、信息安全等問(wèn)題上博弈不斷。在這樣的態(tài)勢(shì)下，美國(guó)只會(huì)將歐盟垂直產(chǎn)業(yè)政策視為歐盟對(duì)美國(guó)發(fā)起技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的政策工具。此外，歐盟亦于2019年通過(guò)《歐盟外資審查條例》，歐委會(huì)的實(shí)際監(jiān)管權(quán)限擴(kuò)大，權(quán)力增強(qiáng)。(51)李佳：《歐盟外資審查機(jī)制改革及其對(duì)中國(guó)的影響》，《上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2021年第2期，第33-45頁(yè)。這一條例矛頭直指在歐投資頗多的中國(guó)，試圖限制中國(guó)赴歐投資領(lǐng)域。鑒于歐盟長(zhǎng)期在國(guó)際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域推動(dòng)基于補(bǔ)貼的投資限制，中國(guó)等新興國(guó)家很容易從歐盟的垂直產(chǎn)業(yè)政策中嗅到較濃的火藥味，將其視為歐盟貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的表現(xiàn)。

綜上，因?yàn)榧扰c一體化實(shí)踐相悖，也不符合歐盟長(zhǎng)期堅(jiān)持的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念，歐盟的垂直產(chǎn)業(yè)政策長(zhǎng)期面臨內(nèi)外爭(zhēng)議，最終只能作為一種輔助性、應(yīng)急性的政策，歐盟在其使用問(wèn)題上表現(xiàn)了高度的審慎。

三、 當(dāng)前歐盟垂直產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施前景

基于上述分析，歐盟未來(lái)可能會(huì)進(jìn)一步加大垂直產(chǎn)業(yè)政策的使用規(guī)模和強(qiáng)度，并能取得一定成效，但是離其希冀實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)恐怕還有巨大差距。歐盟此輪垂直性產(chǎn)業(yè)政策規(guī)模將在內(nèi)外因素的共同作用下繼續(xù)擴(kuò)大：

其一，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)格局下，歐盟的相對(duì)落后與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的相對(duì)機(jī)遇將刺激歐盟繼續(xù)擴(kuò)張其產(chǎn)業(yè)政策。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，新一輪經(jīng)濟(jì)全球化推動(dòng)國(guó)際產(chǎn)業(yè)大調(diào)整，歐盟制造業(yè)的全球份額持續(xù)萎縮。自2008年金融危機(jī)以后，隨著對(duì)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降的擔(dān)心，歐盟亦憂慮于“戰(zhàn)略自主”能力的下降。(52)鄭春榮、吳永德：《歐盟產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整及其對(duì)中歐合作的影響》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》，2021年第1期，第98-106頁(yè)。同時(shí)，新興經(jīng)濟(jì)體也在迎頭趕上。在工業(yè)增長(zhǎng)方面，從2000年到2014年，歐盟在制造業(yè)全球價(jià)值鏈(GVC)中占全球附加值的份額從27%減少到16%。其所下降的份額大部分為新興經(jīng)濟(jì)體所占去。(53)Marcin Szczepański, Ioannis Zachariadis, “EU Industrial Policy at the Crossroads: Current State of Affairs, Challenges and Way forward”, EPRS, European Parliamentary Research Service, Dec.2019.新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)與政府力推的產(chǎn)業(yè)政策密切相關(guān)。歐盟亦注意到，當(dāng)前世界正面臨科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型浪潮。早在2010 年，《歐洲2020》戰(zhàn)略規(guī)劃明確提出要盡快實(shí)現(xiàn)以科技創(chuàng)新為基礎(chǔ)的智能增長(zhǎng)。科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的機(jī)遇期為歐盟使用產(chǎn)業(yè)政策迅速縮小差距創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。

其二，歐盟及成員國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的部分成功經(jīng)驗(yàn)也將促使歐盟繼續(xù)采取相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策的路徑。一方面，歐盟產(chǎn)業(yè)政策在對(duì)過(guò)去相應(yīng)領(lǐng)域政策進(jìn)行反思、評(píng)估的基礎(chǔ)上持續(xù)更新，以適應(yīng)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的持續(xù)變化。另一方面，成員國(guó)、成員國(guó)集團(tuán)的產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)大國(guó)推動(dòng)或歐盟主動(dòng)吸收轉(zhuǎn)化為歐盟層面的產(chǎn)業(yè)政策。歐盟東擴(kuò)以來(lái)，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展異質(zhì)性日益突出，“多速歐洲”已然成為現(xiàn)實(shí)，各成員國(guó)在產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施意愿和能力上存在明顯差異。德法等大國(guó)較早意識(shí)到歐洲競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)衰弱、實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策迫在眉睫的現(xiàn)實(shí)，率先嘗試產(chǎn)業(yè)政策，并將其中一部分產(chǎn)業(yè)政策向歐盟推廣。例如，德法兩國(guó)簽署《德法共同產(chǎn)業(yè)政策宣言》后，歐委會(huì)正式公布的、被外界稱為“歐洲版五年計(jì)劃”的《戰(zhàn)略規(guī)劃2019—2024》也將產(chǎn)業(yè)政策列為四大重點(diǎn)之一。從歐盟研發(fā)支出(R&D)強(qiáng)度(研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重)亦可看出，金融危機(jī)也并未改變歐盟此項(xiàng)支出的增長(zhǎng)，并且，2008年之后該強(qiáng)度呈現(xiàn)較為顯著的增長(zhǎng)，逐漸接近2.2%。

但是，歐盟產(chǎn)業(yè)政策在有所成效的同時(shí)，受限于主客觀原因，難以完全實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)、徹底扭轉(zhuǎn)其相對(duì)衰弱的現(xiàn)狀：

首先，歐盟的治理架構(gòu)阻礙產(chǎn)業(yè)政策的有效執(zhí)行。橫向看，歐盟各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展異質(zhì)性增強(qiáng)，南北差距、東西差距擴(kuò)大，利益訴求分歧突出。制造業(yè)大國(guó)(法國(guó)、德國(guó)、意大利等)、金融大國(guó)(脫歐前的英國(guó)、愛(ài)爾蘭)以及高科技國(guó)家(北歐國(guó)家)之間的利益訴求分歧，迫使歐盟在實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的同時(shí)還需考慮“歐洲團(tuán)結(jié)”，避免損益不均的后果?？v向看，受限于當(dāng)前一體化現(xiàn)實(shí)下歐盟與成員國(guó)的權(quán)能分工，歐盟層面的產(chǎn)業(yè)政策主要起指導(dǎo)性作用，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施有賴于成員國(guó)中央與地方政府的投入與監(jiān)管。不同成員國(guó)內(nèi)部錯(cuò)綜復(fù)雜的政治勢(shì)力與對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的不同態(tài)度，導(dǎo)致歐盟產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行難免打折扣。

其次，歐盟實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的“能力”或者說(shuō)“資源”相對(duì)不足。與中美相比，歐盟市場(chǎng)尤其是新興領(lǐng)域市場(chǎng)規(guī)模有限，創(chuàng)新能力不足。此輪以信息技術(shù)為代表的科技創(chuàng)新浪潮中，歐盟暴露出基礎(chǔ)設(shè)施不足、政府過(guò)度監(jiān)管等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在全球產(chǎn)業(yè)鏈趨于成熟的現(xiàn)實(shí)中，由于缺乏必要的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群作為杠桿，歐盟的產(chǎn)業(yè)政策相對(duì)中美更加“任重道遠(yuǎn)”。同時(shí)，歐債危機(jī)以來(lái)歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)停滯、成員國(guó)政府債務(wù)高企而財(cái)政資源不足、歐盟財(cái)政一體化尚未實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題限制了歐盟產(chǎn)業(yè)政策的投入。未來(lái)一段時(shí)期，歐盟經(jīng)濟(jì)還將面臨疫情下經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的壓力、英國(guó)“脫歐”影響等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。盡管歐盟通過(guò)規(guī)制層面的努力試圖以軟實(shí)力彌補(bǔ)硬實(shí)力的不足，歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力、政府投入不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題仍然亟待解決。

再次，產(chǎn)業(yè)政策與一體化之間的認(rèn)知張力還將持續(xù)困擾歐盟。歐洲一體化與經(jīng)濟(jì)自由化的邏輯高度重合，歐洲單一市場(chǎng)的建立過(guò)程也是不斷拆除壁壘，提升商品、服務(wù)、勞動(dòng)力和資本流動(dòng)自由化水平的過(guò)程。這一過(guò)程與冷戰(zhàn)的背景交織，在歐洲形成了對(duì)產(chǎn)業(yè)政策排斥乃至厭惡的政治氛圍，并總體延續(xù)至今。自上而下的歐盟產(chǎn)業(yè)政策必然遭致歐洲內(nèi)部某些政治勢(shì)力的抵抗。對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策的方向、時(shí)限等具體問(wèn)題，不同政治派別的態(tài)度存在差異，這也將困擾歐盟產(chǎn)業(yè)政策作用的持續(xù)發(fā)揮。如果垂直產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于歐盟仍然是臨時(shí)性、輔助性的政策，那顯然其最終成效仍然有限。相反，如果歐盟能在一體化與垂直產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施中尋找到新的平衡點(diǎn)，那么歐盟產(chǎn)業(yè)政策的成效可能值得更多期待。

(作者感謝紀(jì)昊楠的相關(guān)建議、貢獻(xiàn)。)