強(qiáng)監(jiān)管常態(tài)下地方交易場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)分析及對(duì)策

□邢 凱 戴一爽 楊 超

一、引言

地方交易場(chǎng)所是特定區(qū)域內(nèi)從事特定商品交易的平臺(tái)，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。交易場(chǎng)所能夠降低市場(chǎng)信息不對(duì)稱性，促進(jìn)商品交易與信息流通，提高經(jīng)濟(jì)要素配置效率，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，是資本市場(chǎng)和商品市場(chǎng)的重要組成部分，一些地方交易場(chǎng)所甚至起到了地方金融基礎(chǔ)設(shè)施的功能。然而，我國(guó)地方交易場(chǎng)所在發(fā)展過程中，一度脫實(shí)向虛，出現(xiàn)了變相期貨、金融欺詐等一系列問題，造成社會(huì)公眾經(jīng)濟(jì)損失，存在引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的隱患。

防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)是金融工作的永恒主題，是近年來政府經(jīng)濟(jì)工作的重中之重。2020 年10 月，黨的十九屆五中全會(huì)指出新發(fā)展階段面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，要構(gòu)建金融有效支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的體制機(jī)制，健全金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、預(yù)警、處置制度體系。2020 年12 月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要抓好各種存量風(fēng)險(xiǎn)化解和增量風(fēng)險(xiǎn)防范，宏觀政策總體要求“保持連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性”，再次將防控風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)定發(fā)展提到重要位置。各類交易場(chǎng)所的清理整頓是整治金融亂象，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要工作。國(guó)務(wù)院于2011 年開啟地方交易場(chǎng)所清理整頓工作，至今已歷時(shí)將近10 年。這段時(shí)期內(nèi)，清理整頓聯(lián)席會(huì)議發(fā)布了大量政策文件，涵蓋了對(duì)各種不同類型交易場(chǎng)所的清理整頓政策，取得了顯著的監(jiān)管成效。

在新冠肺炎疫情沖擊下，2020 年全球經(jīng)濟(jì)陰霾籠罩。我國(guó)是世界主要經(jīng)濟(jì)體中復(fù)蘇最快的國(guó)家，已實(shí)現(xiàn)2020 年度GDP 同比增長(zhǎng)2.3%。在經(jīng)濟(jì)承壓與快速回暖的宏觀環(huán)境下，金融市場(chǎng)既需要持續(xù)注入活力，又要守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。在此特殊時(shí)期，地方交易場(chǎng)所激發(fā)地方市場(chǎng)活力，拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的功能尤為凸顯，同時(shí)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控的要求也更為嚴(yán)格。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前強(qiáng)監(jiān)管環(huán)境下，交易場(chǎng)所仍存在違規(guī)行為，且更為隱蔽，其潛在風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。如何遏制交易場(chǎng)所違規(guī)行為，確保打贏防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)值得關(guān)注?；谝陨媳尘?，本文深入分析了地方交易場(chǎng)所現(xiàn)存問題及風(fēng)險(xiǎn)，揭示問題成因，并針對(duì)性地提出政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

自地方交易場(chǎng)所清理整頓工作開展以來，交易場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)以及清理整頓中遇到的問題引起了不少學(xué)者的關(guān)注。

商品類交易場(chǎng)所方面，王紫霧（2011）指出部分交易場(chǎng)所以現(xiàn)貨名義開展業(yè)務(wù)，但不支持交割，且提供金融杠桿，已引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)提出清理整頓涉及地方利益博弈[1]。逄政（2018）[2]和王學(xué)勤（2018）[3]分別指出大宗商品現(xiàn)貨市場(chǎng)存在借中遠(yuǎn)期現(xiàn)貨交易的名義從事非法期貨的問題；王學(xué)勤認(rèn)為解決問題的關(guān)鍵在于完善監(jiān)管體系，規(guī)范交易場(chǎng)所行為。趙河山（2018）認(rèn)為我國(guó)大宗商品市場(chǎng)未能確定適合平臺(tái)發(fā)展的盈利模式，缺少統(tǒng)一的監(jiān)管主體，并提出建設(shè)多層次商品市場(chǎng)體系[4]。金融資產(chǎn)類交易場(chǎng)所方面，董爐寶（2017）等認(rèn)為省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)制定明確的投資者適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)允許適當(dāng)?shù)牡胤叫圆町怺5]。李雪嬌（2018）指出金交所游離在主流監(jiān)管之外，要實(shí)現(xiàn)合規(guī)，重在資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控[6]。吳晉科（2018）指出金交所存在發(fā)行資管產(chǎn)品、投資者適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)等問題。他認(rèn)為金交所的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)明確業(yè)務(wù)范圍[7]。仵永恒（2019）認(rèn)為金交所主要問題根源在于定位不清、監(jiān)管不足，并提出明確金交所定位，完善監(jiān)管框架，建立投資者適當(dāng)性制度，統(tǒng)籌金交所基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[8]。

關(guān)于交易場(chǎng)所制度建設(shè)與監(jiān)管措施建議，周瑞（2012）認(rèn)為交易場(chǎng)所亂象暴露出一些更深層次的問題，應(yīng)當(dāng)反思交易場(chǎng)所法律地位，重塑監(jiān)管體系[9]。祁紅（2016）認(rèn)為地方交易場(chǎng)所問題成因在于行業(yè)規(guī)范缺失、地方政府缺乏監(jiān)管依據(jù)，并認(rèn)為應(yīng)完善頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化日常監(jiān)管[10]。羅紅梅（2016）提出交易場(chǎng)所監(jiān)管存在央地博弈，中央政府的統(tǒng)一監(jiān)管更有利于地方交易場(chǎng)所良性發(fā)展[11]。孫斌（2017）認(rèn)為要抑制市場(chǎng)亂象，應(yīng)建立統(tǒng)一的結(jié)算制度、成立統(tǒng)一監(jiān)管主體[12]。

綜上，近年來學(xué)者對(duì)各類交易場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)問題、監(jiān)管措施等進(jìn)行了探討，對(duì)地方交易場(chǎng)所監(jiān)管和發(fā)展路徑具有重要啟示意義。但現(xiàn)有研究多是通過對(duì)某幾家問題突出的平臺(tái)進(jìn)行分析，而少有文獻(xiàn)從整體層面進(jìn)行行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)研究。此外，早期地方政府沒有出臺(tái)交易場(chǎng)所相關(guān)監(jiān)管政策，故早期文獻(xiàn)缺少對(duì)地方政策方面的討論。較以往文獻(xiàn)，本文的貢獻(xiàn)在于：第一，將全國(guó)所有已向證監(jiān)會(huì)備案的交易場(chǎng)所納入調(diào)研樣本，統(tǒng)計(jì)每一個(gè)交易場(chǎng)所的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，通過大量調(diào)研，從整體上把握全國(guó)各類交易場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)問題；第二，調(diào)研范圍覆蓋交易場(chǎng)所所有業(yè)態(tài)，包括大宗商品類和權(quán)益類；第三，梳理了交易場(chǎng)所發(fā)展史與清理整頓歷程，結(jié)合當(dāng)前的中央與地方政策，深入分析造成風(fēng)險(xiǎn)的原因，并針對(duì)性地提出政策建議。

三、地方交易場(chǎng)所發(fā)展歷程

地方交易場(chǎng)所發(fā)展至今，經(jīng)歷了數(shù)次功能和定位的轉(zhuǎn)變。交易場(chǎng)所的發(fā)展同時(shí)也伴隨著監(jiān)管政策的完善，正是監(jiān)管政策的不斷深化，推動(dòng)著地方交易場(chǎng)所的發(fā)展得以步入正軌。交易場(chǎng)所的發(fā)展歷程可概括為如下四個(gè)階段：

（一）第一階段（1988—2001 年）：經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌下的市場(chǎng)化初探

地方交易場(chǎng)所起源可追溯至20 世紀(jì)80 年代末。我國(guó)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌初期，企業(yè)發(fā)展環(huán)境欠缺，優(yōu)勢(shì)企業(yè)難以擴(kuò)張、虧損企業(yè)難尋出路。在此背景下，1988 年，全國(guó)第一家產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所——武漢市企業(yè)兼并市場(chǎng)事務(wù)所成立。一時(shí)間市場(chǎng)反響巨大，不少國(guó)有企業(yè)的發(fā)展困境得以解決[13]。1990 年鄭州糧食批發(fā)中心的成立則標(biāo)志著大宗商品現(xiàn)貨市場(chǎng)和期貨市場(chǎng)的萌芽[14]，是我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的里程碑式事件。這段時(shí)期，期貨市場(chǎng)和現(xiàn)貨市場(chǎng)沒有明確的區(qū)分，地方交易場(chǎng)所的定位與服務(wù)范圍也不甚明晰，但地方交易場(chǎng)所的出現(xiàn)，盤活了國(guó)有資產(chǎn)，促進(jìn)了商品流通，也彌補(bǔ)了商品市場(chǎng)的空缺，是服務(wù)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的重要?jiǎng)?chuàng)舉。

（二）第二階段（2002—2010 年）：監(jiān)管缺位下的野蠻生長(zhǎng)

2002 年，中國(guó)物流與采購(gòu)協(xié)會(huì)提出《大宗商品電子交易規(guī)范》，被業(yè)內(nèi)解讀為大宗商品現(xiàn)貨交易的通行證。各地政府都希望建立起當(dāng)?shù)亟灰资袌?chǎng)，掌握商品的定價(jià)權(quán)，但對(duì)于交易場(chǎng)所沒有專門的監(jiān)管法規(guī)或政策文件指導(dǎo)，只能參考各部委關(guān)于特定商品交易的指導(dǎo)意見，許多商品沒有相關(guān)指導(dǎo)文件，便處于監(jiān)管真空地帶。在地方利益驅(qū)動(dòng)和監(jiān)管體系混亂的雙重因素影響下，地方交易場(chǎng)所如雨后春筍般涌現(xiàn)，這一階段的交易場(chǎng)所魚龍混雜。市場(chǎng)上催生了廣西糖網(wǎng)、無錫不銹鋼電子交易中心等交易額在萬億元級(jí)的行業(yè)標(biāo)桿式交易場(chǎng)所，出現(xiàn)了天金所、北金所等大型金融資產(chǎn)交易場(chǎng)所，填補(bǔ)了金融資產(chǎn)流轉(zhuǎn)平臺(tái)的空缺。與此同時(shí)，交易場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)，大量的大宗商品類交易場(chǎng)所以現(xiàn)貨中遠(yuǎn)期的名義，從事變相期貨交易，出現(xiàn)了“蘭生瓊膠事件”“嘉興繭絲綢事件”等；部分文交所采取文化藝術(shù)品份額化模式，實(shí)質(zhì)上是“類股票”交易模式，如天津文交所推出的《黃河咆哮》《燕塞秋》等。

（三）第三階段（2011—2016 年）：清理整頓下的市場(chǎng)分化

面對(duì)交易場(chǎng)所發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)與亂象，中央決心整頓肅清。2011 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理整頓各類交易場(chǎng)所切實(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的決定》（國(guó)發(fā)〔2011〕38 號(hào)），標(biāo)志著地方交易場(chǎng)所清理整頓工作拉開序幕。高強(qiáng)度的監(jiān)管下，交易場(chǎng)所發(fā)展分化，部分交易場(chǎng)所正規(guī)化，部分交易場(chǎng)所發(fā)展走入歧路。不少違規(guī)交易模式在這一時(shí)期誕生，也有部分交易場(chǎng)所開始從事違規(guī)金融業(yè)務(wù)，交易票據(jù)、開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、變相借貸等，2015年的“泛亞事件”對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成了很大的負(fù)面影響。

面對(duì)各類新型風(fēng)險(xiǎn)，清整聯(lián)辦開展專項(xiàng)整治，針對(duì)性地出臺(tái)監(jiān)管政策。經(jīng)過這一階段的清理整頓，泛濫的非法證券、期貨現(xiàn)象得到遏制，大批違規(guī)交易場(chǎng)所被關(guān)停。政府前瞻性地出臺(tái)了整頓措施，明確了地方交易場(chǎng)所服務(wù)實(shí)體的市場(chǎng)定位，在市場(chǎng)失靈之前扭轉(zhuǎn)了交易場(chǎng)所的發(fā)展態(tài)勢(shì)，有效遏制了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生?！翱吹靡姷氖帧睘槭袌?chǎng)資源配置營(yíng)造了良好的環(huán)境。

（四）第四階段（2017 年至今）：全方位嚴(yán)監(jiān)管下的秩序重塑

2017 年，清理整頓“回頭看”工作開展，針對(duì)交易場(chǎng)所遺留問題，開啟了新一輪大規(guī)模的清理整頓。在這一輪整頓中，監(jiān)管層針對(duì)性地發(fā)布了大量強(qiáng)力監(jiān)管文件。清整聯(lián)辦〔2017〕31 號(hào)文地指出了各類交易場(chǎng)所的違規(guī)問題并提出解決措施，提出交易場(chǎng)所“一類一家”的原則。清整聯(lián)辦〔2018〕2 號(hào)規(guī)定了金交所業(yè)務(wù)范疇與合格投資者標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)志著金交所嚴(yán)監(jiān)管時(shí)代的到來。清整辦函〔2019〕35 號(hào)從交易場(chǎng)所整體規(guī)劃和數(shù)量控制角度提出要求。清整辦函〔2020〕14 號(hào)對(duì)金融資產(chǎn)類交易場(chǎng)所提出了新的要求。

此輪清理整頓卓有成效。交易場(chǎng)所數(shù)量大幅壓降（如圖1），重復(fù)建設(shè)的問題得到緩解，違規(guī)行為偃旗息鼓，逐步形成商品類和權(quán)益類有序并存發(fā)展的局面。交易場(chǎng)所的發(fā)展如果僅依賴市場(chǎng)自身驅(qū)動(dòng)，其發(fā)展路徑就難免出現(xiàn)偏誤。而在監(jiān)管政策及時(shí)有效的引導(dǎo)下，地方交易場(chǎng)所的發(fā)展步入正軌，成為多層次資本市場(chǎng)和商品市場(chǎng)體系的重要補(bǔ)充。

圖1 2018.9-2021.3 在運(yùn)營(yíng)線上交易場(chǎng)所（已獲政府審批）數(shù)量走勢(shì)圖

四、強(qiáng)監(jiān)管常態(tài)下地方交易場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)梳理及成因分析

在金融強(qiáng)監(jiān)管常態(tài)化的背景下，大部分交易場(chǎng)所擁抱監(jiān)管，力行合規(guī)，但難以避免少數(shù)交易場(chǎng)所利用監(jiān)管真空從事風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，或通過各種手段掩飾實(shí)際違規(guī)行為，使交易場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)變得更加困難。

截至2021 年3 月，證監(jiān)會(huì)備案名單內(nèi)的各類型交易場(chǎng)所共584 家，其中設(shè)有線上平臺(tái)且在運(yùn)營(yíng)的有263 家，業(yè)態(tài)分布如圖2。根據(jù)上述263 家交易場(chǎng)所的官方網(wǎng)站、手機(jī)客戶端公布的交易規(guī)則、平臺(tái)公告、產(chǎn)品信息、市場(chǎng)行情等信息，判斷各交易場(chǎng)所模式、產(chǎn)品等，并分析該平臺(tái)是否涉嫌違反中央政策規(guī)定。調(diào)研發(fā)現(xiàn)58 家交易場(chǎng)所觸及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)共計(jì)92 個(gè)，分為四類：市場(chǎng)參與者標(biāo)準(zhǔn)缺失、集中交易風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)范圍超限、異地展業(yè)。如圖3，出現(xiàn)頻率最高的是集中交易問題，約占風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)總數(shù)的半數(shù)，其次為市場(chǎng)參與者標(biāo)準(zhǔn)缺失和產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)范圍超限問題，最后是異地展業(yè)問題。分業(yè)態(tài)來看，大宗商品類交易場(chǎng)所集中交易風(fēng)險(xiǎn)問題最為突出，市場(chǎng)參與者標(biāo)準(zhǔn)缺失問題次之。權(quán)益類交易場(chǎng)所產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)范圍超限問題最為突出，其次為市場(chǎng)參與者標(biāo)準(zhǔn)缺失問題和集中交易風(fēng)險(xiǎn)。雙業(yè)態(tài)交易場(chǎng)所產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)范圍超限和集中交易問題都較突出，其次為市場(chǎng)參與者標(biāo)準(zhǔn)缺失問題。

圖2 交易場(chǎng)所業(yè)態(tài)分布

圖3 全平臺(tái)交易場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)分布

（一）地方交易場(chǎng)所問題及風(fēng)險(xiǎn)梳理

1.市場(chǎng)參與標(biāo)準(zhǔn)缺失

政策文件對(duì)地方交易場(chǎng)所市場(chǎng)參與者有嚴(yán)格的規(guī)定。大宗商品類交易場(chǎng)所方面，清整聯(lián)辦〔2018〕2 號(hào)要求其市場(chǎng)參與者限定為“行業(yè)內(nèi)企業(yè)”。金交所方面，清整辦函〔2020〕14 號(hào)要求不得向個(gè)人銷售產(chǎn)品。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)參與者標(biāo)準(zhǔn)缺失問題仍然較大。統(tǒng)計(jì)出現(xiàn)此類問題交易場(chǎng)所二級(jí)業(yè)態(tài)分布發(fā)現(xiàn)，農(nóng)產(chǎn)品類、金融資產(chǎn)類和文化藝術(shù)品類交易場(chǎng)所是市場(chǎng)參與者問題的重災(zāi)區(qū)。交易所市場(chǎng)參與者標(biāo)準(zhǔn)缺失的問題，是交易場(chǎng)所最大的風(fēng)險(xiǎn)來源之一。交易場(chǎng)所出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，受到影響最大的往往是不具備專業(yè)投資知識(shí)的個(gè)人投資者。

2.集中交易風(fēng)險(xiǎn)尚存

國(guó)發(fā)〔2011〕38 號(hào)早已明令禁止集中交易，清整聯(lián)辦〔2017〕31 號(hào)文也對(duì)現(xiàn)貨發(fā)售、現(xiàn)貨延期等變相期貨交易模式提出了非常嚴(yán)格的整治措施。然而，部分交易場(chǎng)所以現(xiàn)貨之名，行期貨之實(shí)，逃期貨之監(jiān)管。這類交易場(chǎng)所產(chǎn)品設(shè)計(jì)多為標(biāo)準(zhǔn)化合約或標(biāo)準(zhǔn)交易單位，且交易規(guī)則中?？梢姟皶r(shí)間優(yōu)先、價(jià)格優(yōu)先”、“匹配”、“撮合”“漲跌幅限制”等關(guān)鍵詞，交易客戶端可見類似股票K 線圖的市場(chǎng)行情展示。調(diào)研結(jié)果顯示，集中交易仍是當(dāng)前交易場(chǎng)所最為嚴(yán)重的問題。采取集中交易模式的平臺(tái)多為大宗商品類交易場(chǎng)所，其中又以經(jīng)營(yíng)農(nóng)產(chǎn)品、藝術(shù)品（含郵幣卡）的為主。部分交易場(chǎng)所隱藏實(shí)際交易模式，將違規(guī)模式重新命名，或微調(diào)了交易規(guī)則，達(dá)成表面合規(guī)。

3.產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)范圍超限

產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)范圍超限是指經(jīng)營(yíng)政策禁止的商品以及實(shí)際經(jīng)營(yíng)商品與工商注冊(cè)不符的問題。清整聯(lián)辦〔2018〕2 號(hào)規(guī)定，大宗商品類交易特許經(jīng)營(yíng)類商品需要相應(yīng)資質(zhì)，金交所不能交易中央金融部門負(fù)責(zé)監(jiān)管的金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)，交易場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)范圍要與名稱保持一致。調(diào)研發(fā)現(xiàn)涉嫌產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)范圍超限的交易場(chǎng)所具體問題包括：發(fā)行郵幣卡類產(chǎn)品、發(fā)行債權(quán)類產(chǎn)品、跨業(yè)態(tài)經(jīng)營(yíng)等。對(duì)于郵幣卡類產(chǎn)品，清整聯(lián)辦2017〔49〕號(hào)文已明確表達(dá)否定態(tài)度。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)少量交易場(chǎng)所將郵幣卡業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到其他較小的平臺(tái)，或轉(zhuǎn)移到境外市場(chǎng)以逃避監(jiān)管。對(duì)于債權(quán)類產(chǎn)品，清整聯(lián)辦〔2018〕2 號(hào)文要求不得新增或展期，逐步壓降存量，但有的金交所手機(jī)客戶端仍可見固定收益類債權(quán)產(chǎn)品，有的金交所表面上從事債權(quán)轉(zhuǎn)讓，而交易合同附帶回購(gòu)條款本質(zhì)仍屬固定收益類債權(quán)產(chǎn)品。

4.異地展業(yè)監(jiān)管套利

地方交易場(chǎng)所的定位是服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該將其限制于注冊(cè)地發(fā)展。國(guó)辦發(fā)〔2012〕37 號(hào)文中要求交易場(chǎng)所“原則上不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)”。但通過實(shí)際調(diào)研，仍可見少數(shù)交易場(chǎng)所在異地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，在官網(wǎng)可見部分平臺(tái)在其他省（市、區(qū)）設(shè)立的運(yùn)管中心聯(lián)系地址。設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的行為，暫不能認(rèn)定為違規(guī)，但顯然不受政策支持。異地展業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在監(jiān)管套利。其一，交易場(chǎng)所可能利用地方政策漏洞逃避監(jiān)管；其二，不同地區(qū)監(jiān)管強(qiáng)度不同，異地展業(yè)可能造成同一運(yùn)營(yíng)主體的不同分支機(jī)構(gòu)受到不同政策監(jiān)管的后果，形成監(jiān)管套利。

（二）風(fēng)險(xiǎn)成因分析

地方交易場(chǎng)所問題和風(fēng)險(xiǎn)成因復(fù)雜，我們從中央監(jiān)管部門、地方監(jiān)管部門、地方交易場(chǎng)所、投資者特點(diǎn)等四個(gè)不同的角度分析其形成原因。

圖4 交易場(chǎng)所違規(guī)問題及成因?qū)?yīng)關(guān)系圖

1.展業(yè)范圍邊界不明晰

交易場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品違規(guī)的一部分客觀原因在于頂層監(jiān)管對(duì)展業(yè)范圍的規(guī)定不明晰。目前，有關(guān)交易場(chǎng)所業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定零散地分布在各政策文件中，缺少完整統(tǒng)一的業(yè)務(wù)清單。此外，關(guān)于業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定不夠明確，對(duì)交易場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)和監(jiān)管部門界定業(yè)務(wù)合規(guī)性都造成了一定的影響。金交所的業(yè)務(wù)范疇邊界模糊，除了清整聯(lián)辦〔2018〕2 號(hào)文中明確認(rèn)可的兩項(xiàng)具體業(yè)務(wù)之外，還要界定金交所業(yè)務(wù)是否超限，關(guān)鍵在于判斷該項(xiàng)業(yè)務(wù)的監(jiān)管權(quán)限從屬，但中央與地方監(jiān)管的界定本身就模糊不清。大宗商品類交易場(chǎng)所也存在類似的問題，清整聯(lián)辦〔2018〕2 號(hào)文對(duì)其業(yè)務(wù)范圍的限制為“參與特許經(jīng)營(yíng)類產(chǎn)品交易的應(yīng)取得相關(guān)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)”，但未具體說明哪些產(chǎn)品或業(yè)務(wù)屬于“特許經(jīng)營(yíng)類”。

2.地方政策與中央脫節(jié)

在中央對(duì)地方交易場(chǎng)所的高強(qiáng)度監(jiān)管政策之下，部分交易場(chǎng)所仍出現(xiàn)違規(guī)行為，直接原因或指向地方政策與中央政策脫節(jié)，更進(jìn)一步地，交易場(chǎng)所上位法的缺失是政策難以有效落實(shí)的深層原因。目前，無論是監(jiān)管部門對(duì)地方交易場(chǎng)所的清理整頓與監(jiān)督管理，還是交易場(chǎng)所自身的業(yè)務(wù)范圍與運(yùn)營(yíng)規(guī)范，都沒有一部專門的法律法規(guī)作為準(zhǔn)繩。清理整頓的最高層次依據(jù)是國(guó)發(fā)〔2011〕38 號(hào)文件。38 號(hào)文是國(guó)務(wù)院政策性文件，沒有實(shí)際的法律效力，通常不能視為法源[15]。至于對(duì)交易場(chǎng)所的展業(yè)范圍限制與業(yè)務(wù)規(guī)范要求，則局限于清整聯(lián)辦發(fā)布的政策意見文件，從法律上缺少?gòu)?qiáng)制性要求。各地監(jiān)管差別較大，有的地區(qū)已經(jīng)形成較完善的立法體系，有的地區(qū)則存在較為明顯的監(jiān)管缺位，各省市區(qū)監(jiān)管不一致為交易場(chǎng)所監(jiān)管套利創(chuàng)造條件。

3.交易場(chǎng)所營(yíng)利性定位

造成交易場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的根本原因是交易場(chǎng)所營(yíng)利性法人的身份。具體而言，我國(guó)地方交易場(chǎng)所的法律地位是公司制營(yíng)利性法人，設(shè)立目的是為股東取得利潤(rùn)，而不像上交所、深交所等國(guó)家金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，以服務(wù)金融市場(chǎng)為目的。通常交易場(chǎng)所通過收取會(huì)員費(fèi)、交易手續(xù)費(fèi)以及配套倉(cāng)儲(chǔ)物流服務(wù)費(fèi)三個(gè)渠道來獲得利潤(rùn)，如圖5 所示。在利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)下，前兩個(gè)渠道容易形成違規(guī)動(dòng)機(jī)。首先，從會(huì)員費(fèi)層面，交易場(chǎng)所通過增加客戶量來提高此項(xiàng)收入，因此主觀上傾向于制定寬松的市場(chǎng)參與者門檻，并通過投機(jī)模式和特定產(chǎn)品吸引客戶，通過設(shè)立分支機(jī)構(gòu)擴(kuò)大客戶群體。其次，從手續(xù)費(fèi)層面，交易場(chǎng)所通過擴(kuò)大交易額，提高市場(chǎng)活躍度，因此容易采取集中交易的模式，而忽視交易風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)秩序。一言以蔽之，交易場(chǎng)所的營(yíng)利性質(zhì)決定了其內(nèi)在的違規(guī)動(dòng)機(jī)。

圖5 地方交易場(chǎng)所違規(guī)動(dòng)機(jī)與相應(yīng)違規(guī)行為邏輯關(guān)系圖

4.投資者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)欠缺

交易場(chǎng)所之所以冒著違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)，采取集中交易模式，超限經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品，其中一部分原因是迎合投資者需求偏好。投資者追求這樣兩類投資產(chǎn)品：一類是能快速實(shí)現(xiàn)盈利變現(xiàn)的產(chǎn)品，如股票，但證券市場(chǎng)要求全額資金交易，相比之下，地方交易場(chǎng)所現(xiàn)貨連續(xù)模式采取保證金制度，允許投資者用小額資金撬動(dòng)大額交易；另一類是收益率高的固定收益類產(chǎn)品。目前，銀行一年期中低風(fēng)險(xiǎn)理財(cái)產(chǎn)品年化收益率在4%上下，而收益率較高的信托產(chǎn)品準(zhǔn)入門檻高，多數(shù)投資者無法達(dá)到要求，與這二者相比，金交所產(chǎn)品收益率能高達(dá)8%，準(zhǔn)入門檻又比較低，自然吸引了一部分投資者參與。但這些投資者對(duì)交易場(chǎng)所業(yè)務(wù)和產(chǎn)品認(rèn)識(shí)不足，只看到低成本、低門檻、高收益，而忽視了背后的風(fēng)險(xiǎn)。

五、地方交易場(chǎng)所監(jiān)管建議與發(fā)展前瞻

2020 年5 月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》指出了我國(guó)“市場(chǎng)體系還不健全”“政府和市場(chǎng)的關(guān)系沒有完全理順”等問題，并提出“建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系”的要求。2021 年3 月，我國(guó)“十四五”規(guī)劃提出，我國(guó)正處于邁向全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的新階段，這是我國(guó)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，更加強(qiáng)調(diào)發(fā)展質(zhì)量與內(nèi)涵。同時(shí)，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化被列入我國(guó)“2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)”。國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)對(duì)地方交易場(chǎng)所監(jiān)管體系的完善、發(fā)展質(zhì)量的提升都提出更高的要求。地方交易場(chǎng)所的監(jiān)管，應(yīng)該化被動(dòng)為主動(dòng)，變事后整頓為事前干預(yù)，建立長(zhǎng)效管理機(jī)制。為響應(yīng)新發(fā)展階段國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，本文結(jié)合地方交易場(chǎng)所發(fā)展現(xiàn)狀，提出對(duì)交易場(chǎng)所監(jiān)管建議，并展望交易場(chǎng)所未來發(fā)展路徑。

（一）監(jiān)管政策完善建議

通過上文分析發(fā)現(xiàn)，交易場(chǎng)所還存在少量遺留問題亟待解決。為了保障交易場(chǎng)所行業(yè)持續(xù)健康、平穩(wěn)有序發(fā)展，本文從法治建設(shè)與監(jiān)管體系構(gòu)建層面提出建議。

1.中央從立法層面，提升交易場(chǎng)所治理層級(jí)，出臺(tái)部門規(guī)章級(jí)別以上的法律法規(guī)，以統(tǒng)一全國(guó)交易場(chǎng)所規(guī)范治理，消除監(jiān)管套利。從我國(guó)金融市場(chǎng)管理來看，證券市場(chǎng)有《證券法》作為最高上位法，期貨市場(chǎng)有《期貨交易管理?xiàng)l例》作為最高上位法，且《期貨法》的發(fā)布指日可待。證券和期貨市場(chǎng)的管理和業(yè)務(wù)規(guī)范有法可依，市場(chǎng)秩序良好。地方交易場(chǎng)所的監(jiān)管應(yīng)借鑒成熟金融市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)，由一部效力較高的上位法統(tǒng)籌全局。目前已由證監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)管理辦法》，對(duì)區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)的約束效果顯著，該市場(chǎng)已初步形成統(tǒng)一規(guī)范。大宗商品類和權(quán)益類交易場(chǎng)所的管理也同樣需要出臺(tái)類似的《交易場(chǎng)所管理辦法》。應(yīng)列出完整、清晰的展業(yè)范圍負(fù)面清單，并單獨(dú)發(fā)布關(guān)于展業(yè)范圍的說明文件，對(duì)清單內(nèi)容作出充分解釋。此外，地方要加強(qiáng)對(duì)中央政策的貫徹落實(shí)。地方法規(guī)對(duì)交易場(chǎng)所的行為規(guī)范要求，應(yīng)符合國(guó)家法規(guī)政策規(guī)定，在此基礎(chǔ)上考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)背景和資源特色積極推進(jìn)立法進(jìn)程。在違法違規(guī)問題的懲治措施上，處罰條款應(yīng)該明確，懲戒力度適當(dāng)加大，對(duì)法律法規(guī)賦予足夠的威懾力。

2.對(duì)于交易場(chǎng)所的監(jiān)管，要建立起立體化、網(wǎng)格式的監(jiān)管體系。不僅要加強(qiáng)外部治理，完善政府監(jiān)管，還要注重內(nèi)部自覺，提升行業(yè)自律。外部治理方面，政府應(yīng)當(dāng)從交易場(chǎng)所的設(shè)立、經(jīng)營(yíng)、終止等多個(gè)階段對(duì)交易場(chǎng)所進(jìn)行全方位的監(jiān)管。可以參考山東省的做法，要求交易場(chǎng)所取得省級(jí)人民政府頒發(fā)的業(yè)務(wù)許可證，讓地方交易場(chǎng)所像銀行、證券公司等金融機(jī)構(gòu)一樣持牌經(jīng)營(yíng)。業(yè)務(wù)許可證分為大宗商品類和權(quán)益類，嚴(yán)格限制業(yè)務(wù)范圍。交易場(chǎng)所取得業(yè)務(wù)許可證后仍需要接受監(jiān)管部門的年審，對(duì)交易場(chǎng)所后續(xù)經(jīng)營(yíng)的合規(guī)性提出要求。內(nèi)部自覺方面，為了解決監(jiān)管者與交易場(chǎng)所之間信息不對(duì)稱的問題[16]，可設(shè)立行業(yè)自律組織幫助監(jiān)管層及時(shí)掌握市場(chǎng)信息。建立起諸如“商品交易場(chǎng)所協(xié)會(huì)”“權(quán)益類交易場(chǎng)所協(xié)會(huì)”的全國(guó)性自律組織。自律協(xié)會(huì)起到監(jiān)管機(jī)構(gòu)、交易場(chǎng)所、社會(huì)公眾三者之間的紐帶作用。取得業(yè)務(wù)許可的交易場(chǎng)所在開業(yè)前向自律協(xié)會(huì)備案，將自身信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整地報(bào)送給自律協(xié)會(huì)。行業(yè)自律協(xié)會(huì)將對(duì)交易場(chǎng)所信息數(shù)字化進(jìn)行管理，建立起全國(guó)統(tǒng)一的交易場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)信息系統(tǒng)，全面記錄交易場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)信息，提示機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)水平，實(shí)現(xiàn)交易場(chǎng)所信息的結(jié)構(gòu)化、動(dòng)態(tài)化、透明化。嚴(yán)格的經(jīng)營(yíng)規(guī)范與自律管理，有助于建立起良好的市場(chǎng)秩序，提高金融監(jiān)管透明度。

（二）交易場(chǎng)所發(fā)展路徑展望

我國(guó)“十四五”規(guī)劃全文數(shù)十次提及“高質(zhì)量發(fā)展”，交易場(chǎng)所的發(fā)展應(yīng)當(dāng)順應(yīng)新時(shí)期發(fā)展規(guī)劃與要求，提升發(fā)展質(zhì)量。本文認(rèn)為，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量與金融市場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)定的角度來看，地方交易場(chǎng)所不應(yīng)以自身盈利為目的，而是以服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)為根本，應(yīng)將其定位為金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施。

將地方交易場(chǎng)所納入金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，改變其營(yíng)利性法人的法律地位，強(qiáng)化交易場(chǎng)所服務(wù)實(shí)體的基本職能，以發(fā)展普惠金融為根本目的，能夠從根本上防范風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)該提高自身在交易場(chǎng)所設(shè)立過程中的參與度，可以考慮地方政府直接設(shè)立交易場(chǎng)所為事業(yè)單位，也可考慮政府部門牽頭設(shè)立或出資參股地方交易場(chǎng)所。交易場(chǎng)所的設(shè)立方式與市場(chǎng)職能，參考幾家全國(guó)性交易場(chǎng)所。以上交所和深交所為例，其存在形式為事業(yè)單位，自成立之初，其非營(yíng)利性質(zhì)就被寫入《證券法》。

要引導(dǎo)交易場(chǎng)所走向規(guī)范、有序的發(fā)展路徑，不僅需要強(qiáng)化對(duì)交易場(chǎng)所的管理，也要提高市場(chǎng)參與者投資知識(shí)整體水平，引導(dǎo)投資者主動(dòng)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)尤為重要。這就要求交易場(chǎng)所與自律協(xié)會(huì)共同對(duì)投資者展開投資教育，提高其風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，使其具備主動(dòng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。可以采用線上與線下教育相結(jié)合的方式來主動(dòng)吸引投資者自主學(xué)習(xí)。通過線上渠道，可在微信公眾號(hào)和各種APP 上向公眾推送金融知識(shí)科普文章、漫畫、短視頻等，形式上盡量適應(yīng)公眾的閱讀習(xí)慣，提高公眾對(duì)科普知識(shí)的接受度；通過線下渠道，可在全國(guó)范圍內(nèi)開展各種公開課或者流動(dòng)展覽“大篷車”進(jìn)行全國(guó)巡講，呼吁投資者理性投資。