自然資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督實務(wù)研究1
——以非法占地類行政處罰為例

惠州市人民檢察院課題組

（惠州市人民檢察院，廣東 惠州 516003）

一、調(diào)研情況

（一）調(diào)研背景

違法建筑涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通、水利、消防等多個行政管理領(lǐng)域，是一個復(fù)雜的社會治理難題，特別是自然資源領(lǐng)域違法建筑的強制拆除，需要行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。實踐中，行政非訴執(zhí)行制度的運行還存在一些問題，非法占地類違法建筑的行政處罰“執(zhí)行難”因此非常普遍。為此，各地檢察機關(guān)正通過自然資源領(lǐng)域非訴執(zhí)行專項監(jiān)督的形式，以人民法院對該領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行申請的受理、審查、裁定和執(zhí)行為監(jiān)督重點，在監(jiān)督過程中，若發(fā)現(xiàn)因行政行為不規(guī)范而導(dǎo)致非訴執(zhí)行無法落實，也可以向行政機關(guān)提出改進工作的檢察建議，破解非法占地類違法建筑行政處罰的執(zhí)行難題。

（二）調(diào)研方法

1.文獻分析法。通過查閱和學(xué)習(xí)行政處罰、行政強制、行政非訴執(zhí)行等方面的專著、論文和期刊，研究相關(guān)理論，全面分析行政非訴執(zhí)行的制度背景、申請條件、審查標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行程序及檢察監(jiān)督模式，查閱借鑒相關(guān)的研究成果，為課題研究提供理論支持。

2.實證分析法。從行政機關(guān)、人民法院調(diào)取，從裁判文書網(wǎng)、政府信息公開網(wǎng)獲取執(zhí)法數(shù)據(jù)、執(zhí)法文書和裁判文書等信息；關(guān)注行政機關(guān)、人民檢察院、人民法院相關(guān)政策、專項活動情況；采取實地走訪、現(xiàn)場調(diào)研的方式，到自然資源部門、城市綜合執(zhí)法部門、鎮(zhèn)（街）、人民法院走訪座談，與執(zhí)法人員現(xiàn)場溝通。結(jié)合調(diào)研目的，對獲取的相關(guān)信息進行整合、綜合分析，為調(diào)研報告的形成提供實踐素材支撐。

（三）調(diào)研創(chuàng)新之處

一是全面梳理了非法占地類違法建筑相關(guān)概念。分析違法建筑、非法占地類違法建筑、自然資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行、非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督等相關(guān)概念的聯(lián)系與區(qū)別。

二是考察分析了非法占地類違法建筑的治理情況。違法建筑的治理，是一個動態(tài)復(fù)雜的過程，自然資源部門處理非法占地類違法建筑一般要經(jīng)過發(fā)現(xiàn)線索、現(xiàn)場制止、調(diào)查取證、作出處罰、執(zhí)行等幾個流程，包含了行政處罰、行政強制措施、行政強制執(zhí)行等行政程序。重點關(guān)注其中的行政強制情況，特別是行政強制執(zhí)行落實難的原因及對策分析。

三是引入了檢察監(jiān)督的視角。行政非訴執(zhí)行既與行政行為密切相關(guān)，又離不開人民法院的公正司法，此次調(diào)研從檢察監(jiān)督的角度出發(fā)，立足檢察機關(guān)非訴執(zhí)行監(jiān)督職能，以檢察監(jiān)督為視角，強化對行政機關(guān)執(zhí)法、人民法院司法行為的監(jiān)督，審視和分析非法占地類違法建筑的處置難題。

二、非法占地類違法建筑的相關(guān)概念

（一）違法建筑

關(guān)于什么是違法建筑，目前我國尚未有專門的法律、法規(guī)進行統(tǒng)一界定，一般通過城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、水利、消防、環(huán)境衛(wèi)生等方面的法律、法規(guī)來規(guī)范和調(diào)整不同行政管理領(lǐng)域范圍下的違法建筑。如以保護耕地為目的的《土地管理法》，其中的違法建筑是指破壞農(nóng)用地的非法占地行為；《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》項下的違法建筑主要是違反城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和空間布局，不符合建設(shè)工程許可的情形；其他如《水法》《消防法》《防洪法》分別為破壞水資源、妨礙行洪和消防的違法建筑。

（二）非法占地類違法建筑

非法占地類違法建筑由《土地管理法》來規(guī)范和調(diào)整，一般有以下三種處理方式：（1）符合土地利用總體規(guī)劃的，由自然資源部門沒收；（2）不符合土地利用總體規(guī)劃的，擅自將農(nóng)用地改改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地上的違法建筑，由自然資源部門責(zé)令限期拆除；（3）農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門責(zé)令限期拆除。以上三種處罰還可同時輔以罰款。

本課題組選取了其中較具有代表性的第二種，即自然資源部門負責(zé)查處的違法建筑，開展調(diào)查研究。

（三）對非法占地類違法建筑的處罰及執(zhí)行

自然資源部2019年12月9日發(fā)布的《自然資源部行政處罰事項清單》，明確梳理和列舉了國家、省、市、縣各級自然資源主管部門針對土地類違法案件的行政處罰事項，其中涉及對非法占地類違法建筑的行政處罰事項清單有15項，包括通過非法轉(zhuǎn)讓、未經(jīng)批準(zhǔn)、騙取批準(zhǔn)、無使用權(quán)拒不交出、非農(nóng)建設(shè)等方式占用土地的情形。自然資源部門主要通過責(zé)令限期拆除和罰款的方式，對非法占地類違法建筑進行處罰。對上述行政處罰事項，自然資源部門沒有相應(yīng)的行政強制執(zhí)行權(quán)，需依法申請人民法院強制執(zhí)行。

（四）檢察機關(guān)的非訴執(zhí)行監(jiān)督

對自然資源部門申請人民法院強制執(zhí)行非法占地類違法建筑的行政處罰的監(jiān)督，是人民檢察院非訴執(zhí)行監(jiān)督的應(yīng)有之義。通過對人民法院自然資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行活動的檢察監(jiān)督，調(diào)查核實人民法院對違法建筑非訴執(zhí)行申請的立案、受理、審查是否存在問題，促進人民法院規(guī)范執(zhí)行。同時，若在此過程中發(fā)現(xiàn)因行政機關(guān)行政執(zhí)法或申請存在不規(guī)范而導(dǎo)致非訴執(zhí)行無法落實，也可以向行政機關(guān)提出檢察建議。

三、非法占地類違法建筑的執(zhí)法情況

（一）行政處罰履行率低

根據(jù)自然資源部行政處罰事項清單，自然資源部門對于非法占地類違法建筑的行政處罰主要方式有：（1）罰款；（2）限期拆除；（3）沒收違法建筑。實踐中，適用最多的是罰款和責(zé)令限期拆除，且兩種處罰方式經(jīng)常同時使用。相比其他處罰方式，罰款類行政處罰決定較容易履行。以A市自然資源部門為例，2019年，A市自然資源部門在非法占地類違法建筑處理中共作出恢復(fù)土地原狀、罰款、沒收違法所得等行政處罰決定4076件，罰款類處罰履行率約為74.3%（見圖1）。

圖1 2019年A市自然資源部門非法占地類違法案件罰款類履行情況

責(zé)令限期拆除的行政處罰，履行率則相對較低。2019年A市自然資源部門作出責(zé)令限期拆除行政處罰決定案件3766件，履行到位率只有12.8%（見圖2），約有12575.4平方米面積的非法占地未及時得到有效恢復(fù)。

圖2 2019年A市自然資源部門非法占地類違法案件責(zé)令限期拆除類履行情況

（二）行政強制措施運用不力

對于行政相對人消極對待行政處罰決定的，要保證恢復(fù)土地原狀的行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)，就只能采取行政強制手段，包括采取行政強制措施和行政強制執(zhí)行。依據(jù)《土地管理法》，自然資源部門雖沒有行政強制執(zhí)行權(quán)，但是對繼續(xù)施工的，可以依法制止，某種程度上賦予了其行政強制措施權(quán)。自然資源部門對在違法建筑查處中如何具體行使行政強制措施權(quán)，也進一步作了細化的規(guī)定，包括：發(fā)出《責(zé)令停止違法行為通知書》，向人民政府和上一級主管部門書面報告、向相關(guān)部門移送線索，向社會通報或提請相關(guān)部門共同制止違法行為等①。

與行政強制執(zhí)行相比，行政強制措施是一種臨時手段，主要適用于具有一定緊迫性的違法行為，對時效性要求較高，但書面報告和移送線索需要遵循相應(yīng)的工作流程，耗費一定的時間，不能及時有效制止大量存在的“搶建”違法建筑現(xiàn)象。此外，自然資源部下發(fā)的工作規(guī)程僅為部門規(guī)章，“提請共同制止違法行為”這類處理方式，很難要求有關(guān)部門照此落實，及時參與到制止違法建筑的強制措施中來。因此，自然資源領(lǐng)域大部分行政強制措施并不能達到避免危害發(fā)生，及時控制違建的效果。

（三）行政強制執(zhí)行申請裁定準(zhǔn)予執(zhí)行率低

在運用完前述的行政處罰和行政強制措施兩種執(zhí)法方式后，仍不能確?；謴?fù)土地管理秩序的，就需要進一步通過行政強制執(zhí)行來完成。

從A市的情況來看，2017年至2019年，該市縣（區(qū)）兩級自然資源部門共向人民法院申請行政非訴執(zhí)行案件8507件，均為非法占用土地類，人民法院受理757件，其中裁定準(zhǔn)予執(zhí)行81件，裁定駁回申請612件，人民法院不予受理或退回案件7750件，裁定準(zhǔn)予執(zhí)行率只有申請數(shù)的0.95%，占受理數(shù)的10.7%（見圖3、4）。

圖3 2017-2019年A市自然資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件受理情況

從圖3和圖4可見，大部分行政處罰決定沒有得到強制執(zhí)行，對于這部分案件，自然資源部門與人民法院都已結(jié)案，行政與司法程序已經(jīng)窮盡，但違法狀態(tài)仍在持續(xù)，“程序空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

圖4 2017-2019年A市人民法院對自然資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行申請的裁定情況

四、以檢察監(jiān)督為視角審視非訴執(zhí)行中存在的問題

（一）自然資源部門未嚴(yán)格依法申請

自然資源部門提出的非訴執(zhí)行申請是否規(guī)范，直接決定了行政非訴執(zhí)行制度目標(biāo)能否實現(xiàn)。2020年1-10月，A市檢察機關(guān)已辦結(jié)的336件自然資源領(lǐng)域監(jiān)督案件中，涉及行政機關(guān)違法情形主要有：（1）申請期限不符合要求；（2）催告程序違法；（3）聽證程序違法；（4）申請材料錯誤等（見圖5）。

圖5 2020年1-10月A市檢察機關(guān)辦結(jié)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件涉及行政機關(guān)違法情形

1.申請期限不符合要求。根據(jù)《行政強制法》的規(guī)定，提出行政強制執(zhí)行申請的期限為三個月②。但實踐中，行政機關(guān)未按照該期限提出申請的情形大量存在。主要表現(xiàn)有：一是早于法定期限，行政相對人申請復(fù)議或提起訴訟的法定期限尚未屆滿，行政機關(guān)即向法院申請強制執(zhí)行。在A市某區(qū)自然資源部門“遞交”的445宗案件中，作出行政處罰決定后，一個月內(nèi)即向法院郵寄申請強制執(zhí)行，明顯違法，剝奪了行政相對人的救濟權(quán)利；二是晚于法定期限，行政機關(guān)提出申請時已超過三個月的強制執(zhí)行申請期限。在某區(qū)自然資源部門向法院申請強制執(zhí)行的39宗案件中，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)未申請復(fù)議和提起行政訴訟，但自然資源部門在期限屆滿后一年才向法院提出強制執(zhí)行申請，遠遠超出三個月。

2.未履行法定程序。根據(jù)《行政處罰法》，自然資源部門在作出責(zé)令限期拆除決定前，應(yīng)當(dāng)制作《行政處罰聽證告知書》，如當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)按規(guī)定開展聽證?！缎姓娭品ā芬裁鞔_，催告程序是行政強制執(zhí)行申請的前置條件③。未進行催告，或催告程序不符合要求，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理或者駁回。A市自然資源部門執(zhí)法中，存在大量未履行法定程序告知聽證權(quán)利或進行催告的情況。

3.申請方式和材料不符合規(guī)定。一是申請方式存在問題。根據(jù)《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》（國土資發(fā)〔2014〕117號）的規(guī)定，申請人民法院強制執(zhí)行要有明確的移交規(guī)程和記錄要求，這是規(guī)范行政執(zhí)法的要求。行政機關(guān)工作人員遞交《強制執(zhí)行申請書》時應(yīng)做好送達記錄工作。人民法院工作人員可以以簽字或蓋章的方式接收材料。如果人民法院拒收或者拒絕簽字、蓋章的，行政機關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)記錄情況。而實踐中，自然資源部門工作人員通常采用批案EMS郵寄的方式（見圖6），即將一段時期內(nèi)批量案件的所有執(zhí)法材料卷宗直接打包的方式移送，導(dǎo)致人民法院認(rèn)為該類郵寄不符合規(guī)范而原封不動退回。檢察機關(guān)在對這類情形進行監(jiān)督時，行政機關(guān)無法提供規(guī)范的移送記錄來證明已經(jīng)向人民法院提出申請，同時也無法向檢察機關(guān)提供人民法院的處理決定。

圖6 2017-2019年A市自然資源部門向人民法院申請行政非訴執(zhí)行方式及人民法院接收情況

二是移送材料不符合要求。根據(jù)《行政強制法》的要求，行政機關(guān)向人民法院申請強制執(zhí)行需要提供的材料包括強制執(zhí)行申請書、行政決定書、當(dāng)事人的意見、執(zhí)行標(biāo)的情況。按照人民法院的審查需求和行政強制執(zhí)行的實施需要，這些材料應(yīng)當(dāng)是一案一附的。每一個行政處罰都應(yīng)當(dāng)包含一份完整的申請材料。但實踐中，行政機關(guān)大多一份申請執(zhí)行書后附數(shù)十份甚至上百份行政處罰材料，導(dǎo)致人民法院無法作出相應(yīng)的司法審查決定，通常也以補正材料通知書的方式直接退回。

（二）社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告成為非訴執(zhí)行申請的困擾

經(jīng)統(tǒng)計，A市自然資源部門在2019年度向人民法院申請強制執(zhí)行案件2392件，其中，因缺少社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告，被人民法院退回805件，約占33.65%，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告已成為此類非訴執(zhí)行過程中亟待解決的問題。

1.提供社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告的合法性疑問。對于行政機關(guān)申請強制執(zhí)行的應(yīng)提供的材料，《行政強制法》規(guī)定的兜底條款為“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他材料”④?！缎姓娭品ā啡木鶉?yán)格限定法律、行政法規(guī)與地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件的區(qū)別，根據(jù)法律解釋的合法性、整體性原則，這里的法律、行政法規(guī)也應(yīng)作狹義解釋，其他任何地方法規(guī)、規(guī)章、文件、通知等均無權(quán)增加申請強制執(zhí)行的“其他材料”。A市人民法院通過《A市中級人民法院關(guān)于推進和規(guī)范全市行政非訴審查案件“裁執(zhí)分離”工作的實施意見》，要求申請人提交社會穩(wěn)定風(fēng)險評估材料，以人民法院“紅頭文件”形式增加申請材料內(nèi)容，缺乏相應(yīng)的法理基礎(chǔ)和法律依據(jù)。

2.“拆違”類非訴行政執(zhí)行的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，是政府決定房屋征收前應(yīng)當(dāng)履行的必經(jīng)程序⑤，是行政征收決定（“拆遷”）不可缺少的一部分?！安疬`”與“拆遷”不同，法律、行政法規(guī)并未明確要求“拆違”決定作出前進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，人民法院要求提供社會穩(wěn)定風(fēng)險評估材料時，“拆違”決定已經(jīng)作出，此后作出的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告并不能評價和反映行政處罰決定是否合法，不應(yīng)屬于司法審查的內(nèi)容；另一方面，從人民法院對非訴執(zhí)行的司法審查標(biāo)準(zhǔn)來看，違法建筑的強制拆除申請是以裁定執(zhí)行為原則，“明顯違法”為例外⑥，不考慮是否符合公平補償原則及是否超越職權(quán)等行政決定合理性內(nèi)容，只審查行政處罰決定的合法性［1］。這是因為司法審查本身帶有許多固有的職能限制。設(shè)定司法審查的意圖僅僅在于維持最低的標(biāo)準(zhǔn)而非確保最適宜的或最理想的行政決定［2］。風(fēng)險評估可以在一定程度上反映行政行為是否合理，但不屬于考量行政決定是否合法的內(nèi)容。

3.提供社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告面臨的實際困難。提供社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)與項目實施主體一致，即“誰實施、誰評估”?！安疬w”中，出具社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告、作出行政決定、執(zhí)行實施的主體均為市、縣人民政府。根據(jù)A市司法局發(fā)布的《關(guān)于推進和規(guī)范拆除“兩違”建筑申請人民法院執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”工作的指導(dǎo)意見》，自然資源部門在申請強制執(zhí)行前，應(yīng)函告違法建筑所在地縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街），由縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）組織綜治、司法、公安等部門開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估；對于人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，也明確由自然資源部門和違法用地所在鎮(zhèn)（街）牽頭相關(guān)部門“聯(lián)合執(zhí)法”。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，違法建筑所在地縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）及相關(guān)部門是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估及執(zhí)行實施主體，但這些行政機關(guān)卻沒有參與作出強制拆除的行政決定，故開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主動性和積極性不高，且《指導(dǎo)意見》中的“函告”意為商洽、詢問或告知，并無法律上的強制約束力。

申請強制執(zhí)行的三個月期間是除斥期間，不存在中止、中斷的情形。實踐中，自然資源部門對于違法建筑的行政處罰，呈時間集中、大批量的特點，甚至有一日之內(nèi)作出數(shù)百件行政處罰的情況，由此需三個月內(nèi)出具數(shù)百份社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告，而每個評估對象的情況都不盡相同，每份評估都要經(jīng)過邀請專家或第三方專業(yè)機構(gòu)，可能還要包含信息公開、公眾參與，最終才能作出定性或定量分析。A市某縣人民法院在限期補正材料通知中，要求申請人在收到通知五日內(nèi)補正社會穩(wěn)定風(fēng)險評估材料，而申請人是無法在五日內(nèi)完成這樣報告的，該縣人民法院就以當(dāng)事人在指定期限內(nèi)未補正材料為由，駁回執(zhí)行申請。

（三）強制拆除的實施主體規(guī)定不明確

1.“雙重違法”的問題。部分違法建筑存在違反《土地管理法》和違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的雙重違法情形，針對這種情形，人民法院往往會裁定駁回申請，其認(rèn)為，被申請執(zhí)行人在未經(jīng)批準(zhǔn)情況下擅自占用土地動工建設(shè)房屋，不符合土地利用總體規(guī)劃，違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定。上述建筑物雖然也同時構(gòu)成違法占用土地，但建筑物和土地不可分離，應(yīng)先對違章建筑作出拆除后方可對違法用地作出實體處理?！缎姓娭品ā芬咽跈?quán)部分行政機關(guān)可對違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的違法建筑依法進行強制拆除，故應(yīng)由行政機關(guān)先行對違章建筑進行處理⑦。

2.“裁執(zhí)分離”與執(zhí)行實施主體。2012年，最高人民法院開始在征地拆遷類非訴執(zhí)行案件中首次確定了“裁執(zhí)分離”的模式，規(guī)定了法院之外的非訴執(zhí)行主體，體現(xiàn)了審查主體與執(zhí)行主體相分離的精神。

近年來，“裁執(zhí)分離”執(zhí)行制度進一步推行到土地違法、環(huán)境行為違法等非訴執(zhí)行領(lǐng)域，成為人民法院處理非法占地類違法建筑的新探索。2019年，A市人民政府和中級人民法院相繼頒發(fā)《關(guān)于推進和規(guī)范不動產(chǎn)非訴行政案件執(zhí)行“裁執(zhí)分離”工作的通知》《關(guān)于推進和規(guī)范全市行政非訴審查案件“裁執(zhí)分離”工作的實施意見》兩份文件，明確在A市開展非法占地類非訴案件強制執(zhí)行“裁執(zhí)分離”工作，其中特別提到，自然資源部門向人民法院申請強制執(zhí)行屬于可以采用“裁執(zhí)分離”執(zhí)行方式的案件范圍?！安脠?zhí)分離”在一定程度上緩解了人民法院的執(zhí)行壓力，但非法占用土地類違法建筑的執(zhí)行難題又回到了行政機關(guān)。

五、破解非法占地類違法建筑拆除困境的建議

違法建筑的拆除是一個復(fù)雜的社會治理難題，行政與司法權(quán)力交織其中，既以依法行政為基礎(chǔ)，又依賴于人民法院的公正司法。行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)踐行“穿透式”監(jiān)督理念，從非法占用土地類違法建筑中發(fā)現(xiàn)的人民法院受理、審查中出現(xiàn)的問題入手，搭建相應(yīng)的檢察監(jiān)督體系，在監(jiān)督人民法院公正司法的同時，促進依法行政，保障行政管理目的的實現(xiàn)，共同解決拆除難題。

（一）規(guī)范行政非訴執(zhí)行的申請程序

行政機關(guān)應(yīng)嚴(yán)格按照現(xiàn)行法律規(guī)定和執(zhí)法規(guī)程，不斷規(guī)范行政非訴執(zhí)行的申請程序。行政機關(guān)在向法院提交非法占地類行政非訴執(zhí)行申請時，申請程序和具體申請材料要符合法律規(guī)定，還要根據(jù)各地區(qū)的不同情況，酌情加以細化、完善。同時，行政機關(guān)對于每一起行政非訴執(zhí)行案件，均應(yīng)單獨提出申請，做到“一案一報”，避免不做區(qū)分將一定時期內(nèi)的案件批量集中申請，從申請程序上盡量避免提交的申請被人民法院裁定駁回。此外，行政機關(guān)還需規(guī)范與人民法院的申請對接工作，做好申請材料的提交與簽收記錄，規(guī)范案卷的移送、保管等相關(guān)工作。

（二）加強社會穩(wěn)定風(fēng)險控制

鑒于非法占地類違法建筑拆除的復(fù)雜性，行政機關(guān)應(yīng)以防控執(zhí)行風(fēng)險為目的，建立符合相應(yīng)的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制。比如，鎮(zhèn)（街）對區(qū)域內(nèi)違法建筑的情況較為熟悉，特別是對農(nóng)戶建房領(lǐng)域，有著屬地管理的天然便利性，更適宜進行風(fēng)險防控。此外，因行政機關(guān)嚴(yán)格的層級隸屬關(guān)系，違法建筑拆除任務(wù)主體日趨多元化，鎮(zhèn)（街）依行政管理權(quán)限直接組織綜治、司法、公安等部門開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，也避免了自然資源部門無法有效調(diào)動基層人民政府以及司法、公安等相關(guān)部門力量的局面。因此，對于社會穩(wěn)定風(fēng)險，如何進行控制、是否應(yīng)作評估報告，應(yīng)交由違法建筑所在的鎮(zhèn)（街）決定，這也是提高基層人民政府行政決策質(zhì)量，建設(shè)法治政府的必然要求。

風(fēng)險是時刻存在的，不斷變化的，并不會因為一次風(fēng)險評估就完全化解，更不會隨著人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行而消失［3］?；诖耍鐣€(wěn)定風(fēng)險控制不應(yīng)以提出強制申請作為時間界限，而應(yīng)貫穿于非法占地類違法建筑拆除的全過程，由行政機關(guān)根據(jù)情況變化不斷作出調(diào)整。行政機關(guān)認(rèn)為需要作出社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告的，不僅可在申請強制執(zhí)行前，也可在法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行后開展。如在前期的行政調(diào)查、行政處罰過程中，行政機關(guān)已掌握社會穩(wěn)定風(fēng)險相關(guān)情況的，可據(jù)此作出相應(yīng)的實施預(yù)案；在法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行后、著手強制執(zhí)行前，行政機關(guān)也可根據(jù)社會穩(wěn)定風(fēng)險的程度作出相應(yīng)處理，對于情況特別復(fù)雜或風(fēng)險難以消除的，可決定中止執(zhí)行，并及時采取相應(yīng)措施，使相關(guān)風(fēng)險降低，達到有效防范社會穩(wěn)定風(fēng)險的效果。

（三）明確行政非訴執(zhí)行的責(zé)任主體

行政強制執(zhí)行的嚴(yán)厲性特征，決定了并非所有行政機關(guān)都能具有該權(quán)力，而是將其交由人民法院通過非訴執(zhí)行的方式進行監(jiān)督，從而使違法的行政行為無法得到執(zhí)行，進而為行政相對人合法權(quán)益樹立一層保護屏障。行政行為本身的合法性是非訴執(zhí)行實現(xiàn)的前提，對于非法占用土地類違法建筑，必須明確行政機關(guān)在行政檢查、處罰、執(zhí)行各階段中的主體責(zé)任，提高依法行政水平，規(guī)范行政非訴執(zhí)行的申請。

根據(jù)廣東省的相關(guān)規(guī)定⑧，對于非法占地類違法案件，除跨行政區(qū)劃的、有較大影響的外，均調(diào)整為鎮(zhèn)（街）行使，相應(yīng)的行政檢查權(quán)、行政強制措施權(quán)也由鎮(zhèn)（街）實施。2021年新修訂的《行政處罰法》，規(guī)定基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)，可交由能夠有效承接且符合條件的鎮(zhèn)（街）行使，進一步推進行政處罰權(quán)集中行使?？梢?，在行政執(zhí)法權(quán)逐漸集中下放的背景下，鎮(zhèn)（街）應(yīng)是未來行政管理體系中職責(zé)最全面、執(zhí)法力量最集中的主體。

在非法占地類違法建筑的處置過程中，行政機關(guān)各部門之間要加強聯(lián)動配合，不斷提高聯(lián)合執(zhí)法能力。《廣東省人民政府關(guān)于農(nóng)村村民非法占用土地建住宅行政執(zhí)法權(quán)的公告》指出，縣級以上人民政府行政主管部門要主動協(xié)調(diào)配合，加強對鎮(zhèn)（街）的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。實踐中，自然資源部門的國土執(zhí)法監(jiān)察人員熟悉土地資源法律法規(guī)，調(diào)查取證經(jīng)驗豐富，對此類違法行為的執(zhí)法流程比較熟悉，可與鎮(zhèn)（街）開展階段性、專項的聯(lián)合檢查。另一方面，鎮(zhèn)（街）具有能及時了解本地違法建筑情況的優(yōu)勢，要充分運用行政檢查權(quán)和強制措施權(quán)，及時跟蹤轄區(qū)內(nèi)違法建筑情況，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)正在搭建中的違法建筑，可采取暫扣施工工具、沒收建筑器材和設(shè)施等措施，將行政強制措施權(quán)與行政處罰權(quán)結(jié)合運用，促使行政相對人自行拆除違法建筑，從源頭上化解違法建筑拆除難題，避免更多行政處罰案件進入行政非訴執(zhí)行程序。

（四）充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能

1.探索非法占地類行政非訴執(zhí)行積案清理的新機制。對于已過強制執(zhí)行申請期限，但違法建筑尚未拆除的積案，可區(qū)分不同的情況進行處理：如果屬于人民法院口頭通知要求補充社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的、現(xiàn)場拒收的、直接退回等情形，行政機關(guān)可以有正當(dāng)理由為切口，再次向人民法院提出強制執(zhí)行申請，將歷史積案重新進入司法審查和裁定程序⑨；如果屬于執(zhí)法程序存在瑕疵而無法再次申請人民法院執(zhí)行的，因違法行為持續(xù)存在，可視為還在行政處罰追訴時效內(nèi)，自然資源部門可重新作出行政處罰決定。

2.明確非訴執(zhí)行的受理、審查標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于“違建”的非訴執(zhí)行審查，目前還沒有相應(yīng)的細化的審查規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。人民法院應(yīng)當(dāng)積極探索和改革受理、審查方式，促進社會綜合治理，結(jié)合非訴執(zhí)行辦理經(jīng)驗，在法律、法規(guī)框架內(nèi)，制定和公布相應(yīng)的受理、審查、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和指引，使行政機關(guān)在申請行政強制執(zhí)行時可以有的放矢，明確具體操作規(guī)范，增強可操作性，避免重復(fù)的退查。

3.“雙重違法”情形的處理。實踐中，同一個違法行為同時違反兩個及以上不同行政管理領(lǐng)域的法律法規(guī)頗為常見，違法建筑同時違反《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，自然資源部門與城鄉(xiāng)規(guī)劃部門均有行政處罰權(quán)，均可依據(jù)各自的法律規(guī)范對違法建筑作出相應(yīng)的處罰。根據(jù)“一事不再罰”原則，只是對該違法建筑不得給予兩次以上罰款。自然資源部門向人民法院申請行政強制執(zhí)行時，已經(jīng)基于土地管理權(quán)限對行政相對人作出責(zé)令限期拆除的行政處罰，該處罰是可以具備公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力的行政行為。且《土地管理法》明確賦予自然資源部門可以通過對違法建筑的處置來達到對違法用地實體處理的方式。不能將違法建筑與違法用地割裂開來，作為裁定駁回非訴執(zhí)行申請的理由。這種情形下的裁定不予受理應(yīng)納入“人民法院存在應(yīng)予執(zhí)行而不執(zhí)行、不應(yīng)執(zhí)行而準(zhǔn)予執(zhí)行的情形”，檢察機關(guān)應(yīng)對此進行監(jiān)督。

行政檢察的核心是對行政訴訟進行監(jiān)督，這就決定了行政檢察具有“一手托兩家”的特殊職能，即一方面監(jiān)督人民法院公正司法，另一方面促進行政機關(guān)依法行政。目前行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督主要集中在人民法院的執(zhí)行環(huán)節(jié)，如超期執(zhí)行、違法終結(jié)執(zhí)行等，而對受理、審查、裁定環(huán)節(jié)監(jiān)督較少。監(jiān)督方式主要是從自然資源部門調(diào)取相應(yīng)的行政執(zhí)法和申請材料。檢察機關(guān)應(yīng)建立與行政機關(guān)的常態(tài)化協(xié)助配合機制，改變以查閱案件材料為主的監(jiān)督方式，將監(jiān)督時間前移到行政機關(guān)申請階段。行政機關(guān)在向人民法院提交行政非訴執(zhí)行申請時，應(yīng)同時將全部申請材料抄送檢察機關(guān)，便于檢察機關(guān)及時跟蹤處理，向人民法院了解受理、審查、裁定的情況。鑒于行政處罰權(quán)逐漸集中行使，非法占地類違法建筑的處罰或?qū)⒈椴驾爡^(qū)內(nèi)各個鎮(zhèn)（街），檢察機關(guān)要結(jié)合與司法行政機關(guān)已經(jīng)達成的行政檢察與執(zhí)法監(jiān)督相銜接工作方式，及時調(diào)取司法行政機關(guān)獲取的行政機關(guān)執(zhí)法決定和案件材料。在充分發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”作用的基礎(chǔ)上，從根本上破解非法占地類違法建筑行政處罰的執(zhí)行難題，促進社會綜合治理。

注釋：

①參見《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》（國土資發(fā)〔2014〕117號）第6.2條“違法行為制止”。

②《行政強制法》第五十三條當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行。

③《行政強制法》第三十五條行政機關(guān)作出強制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。

④《行政強制法》第五十五條行政機關(guān)向人民法院申請強制執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)提供下列材料：（一）強制執(zhí)行申請書；（二）行政決定書及作出決定的事實、理由和依據(jù)；（三）當(dāng)事人的意見及行政機關(guān)催告情況；（四）申請強制執(zhí)行標(biāo)的情況；（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他材料。強制執(zhí)行申請書應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)負責(zé)人簽名，加蓋行政機關(guān)的印章，并注明日期。

⑤《國有土地上房屋征收與補償條例》第十二條市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。

⑥《行政強制法》第五十七條人民法院對行政機關(guān)強制執(zhí)行的申請進行書面審查，對符合本法第五十五條規(guī)定，且行政決定具備法定執(zhí)行效力的，除本法第五十八條規(guī)定的情形外，人民法院應(yīng)當(dāng)自受理之日起七日內(nèi)作出執(zhí)行裁定。

⑦對于法律已授權(quán)行政機關(guān)強制拆除的，最高人民法院曾在2013年作出的《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強制拆除問題的批復(fù)》（法釋〔2013〕5號）中明確，人民法院不受理行政機關(guān)提出的此類非訴行政執(zhí)行申請。

⑧參見《廣東省人民政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告》（粵府函〔2020〕136號），《廣東省人民政府關(guān)于農(nóng)村村民非法占用土地建住宅行政執(zhí)法權(quán)的公告》（粵府函〔2020〕84號）。

⑨《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋（法釋〔2018〕1號）》第一百五十六條依據(jù)《行政訴訟法》第一百五十六條，沒有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起三個月內(nèi)提出。逾期申請的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理。