如何完善我國(guó)行政法的現(xiàn)有體系

于曉川

摘要： 新時(shí)代背景下，我國(guó)的社會(huì)基礎(chǔ)、政治價(jià)值和治理模式都發(fā)生了變化。傳統(tǒng)行政法賴以形成的條件和基礎(chǔ)與 之有較大不同，致使傳統(tǒng)行政法表現(xiàn)出與法治體系不能有效銜接、調(diào)控功能疲軟、凸顯行政封閉、與公眾訴求脫節(jié)等時(shí)代滯后 性。行政法作為公法的重要組成部分，必須契合新的時(shí)代精神，契合化解新的社會(huì)矛盾的需要。而行政法在契合新的時(shí)代精神 時(shí)，首先要對(duì)它的體系結(jié)構(gòu)在傳統(tǒng)基礎(chǔ)上進(jìn)行新的構(gòu)造。行政法體系新的頂層設(shè)計(jì)、行政法體系回應(yīng)社會(huì)矛盾、行政法體系契合給付 和自治精神以及行政法體系承上啟下構(gòu)型等都是構(gòu)造新時(shí)代行政法體系的技術(shù)進(jìn)路。

關(guān) 鍵 詞： 新時(shí)代; 行政法體系

一、傳統(tǒng)行政法體系的滯后性分析

（ 一） 與法治體系不能有效銜接的滯后性

2014 年中共中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于全面推 進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，該決定對(duì)我國(guó)依 法治國(guó)作了頂層設(shè)計(jì)，尤其提出了法治體系的概念。 指出： “形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體 系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成 完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法 行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一 體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守 法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是 關(guān)于我國(guó)依法治國(guó)和法治狀況的新判斷和新命題，它 使得我國(guó)的法治體系由傳統(tǒng)的靜態(tài)性轉(zhuǎn)化為了現(xiàn)在 的動(dòng)態(tài)性，使原來(lái)的法治體系由平面結(jié)構(gòu)變成了立體 結(jié)構(gòu)。這個(gè)判斷和命題也合理解釋了中國(guó)依法治國(guó) 和法治體系的新構(gòu)成。行政法體系存在于我國(guó)的法 治體系之中，它是法治體系的一個(gè)分系統(tǒng)，是法治體 系的重要支撐因素。理性的行政法體系與法治體系的一致性和自洽是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，只有?dāng)行政法體系與 法治體系高度自洽時(shí)，行政法治體系才會(huì)具有較好的 時(shí)代精神。然而，我國(guó)傳統(tǒng)行政法體系則沒(méi)有能夠很 好地與法治體系有機(jī)地銜接起來(lái)，黨的十九屆三中全 會(huì)指出的有關(guān)行政編制法功能定位及價(jià)值選擇問(wèn)題 就是針對(duì)這一點(diǎn)： “全會(huì)提出，機(jī)構(gòu)編制法定化是深化 黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要保障。要完善黨和國(guó)家機(jī) 構(gòu)法規(guī)制度，依法管理各類組織機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、 職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，全面推行政府部門(mén)權(quán) 責(zé)清單制度，規(guī)范和約束履職行為，讓權(quán)力在陽(yáng)光下 運(yùn)行，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束，加大機(jī)構(gòu)編制違 紀(jì)違法行為查處力度。即是說(shuō)，目前的行政編制法 沒(méi)有很好的支持和有效調(diào)控行政編制問(wèn)題進(jìn)而導(dǎo)致 我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的低效率。這僅僅是行政法體系中的 一個(gè)問(wèn)題，而行政法體系中的行政程序法也沒(méi)有很好 的支持我國(guó)法律程序的總體構(gòu)型。我們的民事程序 和刑事程序都是相對(duì)健全和完整的，行政程序則無(wú)法 與之相比擬，因?yàn)槲覈?guó)尚未有統(tǒng)一的行政程序法。其 他方面的行政法規(guī)范，例如部門(mén)行政法規(guī)范與新時(shí)代 所提出的服務(wù)行政和行政方面的自治也存在較大的 反差?？偠灾壳拔覈?guó)行政法體系或者游離于法 治大體系之外，或者在一些規(guī)則和原則上沒(méi)有能夠支 持法治體系的大系統(tǒng)。該滯后性具有一定的隱秘性， 因?yàn)樵摐笮灾饕w現(xiàn)在行政法的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容上。 正如上述，我國(guó)行政法形式方面也可能與法治體系保 持了一致。新的時(shí)代有著深刻的社會(huì)基礎(chǔ)，行政法與 法治的契合一定不能夠僅僅是形式上的契合。

（ 二） 調(diào)控功能疲軟的滯后性

行政法的調(diào)控功能是指行政法能夠有效對(duì)行政 過(guò)程進(jìn)行規(guī)制，對(duì)行政關(guān)系進(jìn)行設(shè)定，對(duì)行政秩序進(jìn) 行維護(hù)等。通常情況下，行政法如果能夠有效地調(diào)控 行政過(guò)程，設(shè)定行政關(guān)系，維護(hù)行政秩序，它的調(diào)控功 能就是良好的。反之，它的調(diào)控功能則是疲軟的。我 國(guó)行政法在調(diào)控過(guò)程中盡管它所設(shè)計(jì)的行政過(guò)程是 全方位的，盡管它在通常情況下也能夠使行政主體有 效履行執(zhí)法義務(wù)，盡管我國(guó)也形成了屬于自身的行政 秩序，然而與新時(shí)代的要求相比，我國(guó)行政法無(wú)論對(duì) 行政過(guò)程的控制，還是對(duì)行政關(guān)系的設(shè)定，或者對(duì)行 政秩序的維護(hù)都存在著這樣和那樣的問(wèn)題。我們注 意到，我國(guó)行政法與其說(shuō)對(duì)行政過(guò)程進(jìn)行了控制，還 不如說(shuō)行政主體對(duì)行政過(guò)程進(jìn)行了控制，而且行政主 體的諸多控制是依法進(jìn)行的。這樣的法可能僅僅是 行政系統(tǒng)意志的體現(xiàn)，因?yàn)樾姓到y(tǒng)行使著相當(dāng)一部 分行政立法權(quán)。從現(xiàn)代行政法治的精神看，行政法的 有效調(diào)控應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在對(duì)行政權(quán)濫用的制約上，而以行 政為主導(dǎo)的控制與之不相契合。有學(xué)者關(guān)于現(xiàn)代法 治精神做過(guò)這樣的精辟描述： “在任何法律制度中，法 治的內(nèi)容是： 對(duì)立法權(quán)的限制; 反對(duì)濫用行政權(quán)力的 保護(hù)措施; 獲得法律的忠告、幫助和保護(hù)的大量的和 平等的機(jī)會(huì); 對(duì)個(gè)人和團(tuán)體各種權(quán)利和自由的正當(dāng)保 護(hù); 以及法律面前人人平等。”790 - 791 行政法所規(guī)范 的主要內(nèi)容是行政組織和行政行為，這被學(xué)者稱之為 體和用。毫無(wú)疑問(wèn)，行政法在這兩個(gè)方面的規(guī)制內(nèi)容 都不盡如人意。最近所提出的機(jī)構(gòu)改革就是基于行 政法對(duì)組織機(jī)構(gòu)規(guī)制的疲軟而提出來(lái)的。行政法對(duì) 行政行為的規(guī)制同樣存在著疲軟問(wèn)題，這才使得近年 來(lái)我們強(qiáng)調(diào)用負(fù)面清單等新的手段來(lái)調(diào)控行政行為。 行政法規(guī)制的疲軟還體現(xiàn)在行政救濟(jì)方面，例如長(zhǎng)期 以來(lái)就沒(méi)有構(gòu)建好理性的行政賠償制度。行政賠償 與行政侵權(quán)并不是一種正向的關(guān)系形式，換言之，諸 多行政侵權(quán)行為是游離于行政賠償規(guī)范之外的。這 主要原因還在于行政法體系本身存在著嚴(yán)重的缺陷。 調(diào)控功能疲軟對(duì)行政法體系而論是非常致命的。

二、新時(shí)代對(duì)傳統(tǒng)行政法體系的沖擊

新的歷史時(shí)代與行政法相關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)性的東西 發(fā)生了變化，這一變化對(duì)行政法體系的沖擊是必然的 和必須的。我們將行政法存在的這些基礎(chǔ)描述為： 一 是社會(huì)基礎(chǔ)。上文已經(jīng)指出，新時(shí)代社會(huì)矛盾發(fā)生了 變化，新時(shí)代的社會(huì)矛盾表現(xiàn)為人民對(duì)美好生活的追 求與發(fā)展的不平衡不充分之間的矛盾，這是一個(gè)理性 判斷。它刻畫(huà)了這樣一個(gè)命題，那就是新時(shí)代的社會(huì) 基礎(chǔ)已經(jīng)和傳統(tǒng)社會(huì)不一樣了。社會(huì)關(guān)系、社會(huì)過(guò)程 和社會(huì)角色分配等等都比傳統(tǒng)社會(huì)有所升華，它們都 有了契合于新的社會(huì)矛盾的客觀狀況，這些客觀狀況 盡管對(duì)行政法的決定比較間接，而它能夠決定行政法 狀況的事實(shí)卻是不可否認(rèn)的。二是政治價(jià)值的變化。 黨的十九大報(bào)告關(guān)于新時(shí)代社會(huì)矛盾和社會(huì)矛盾對(duì) 我國(guó)諸方面的影響的表述蘊(yùn)含了新時(shí)代我國(guó)政治價(jià) 值也要發(fā)生一定的變化。例如，在新時(shí)代社會(huì)主義民 主政治更多地體現(xiàn)為協(xié)商民主的形式，“發(fā)揮社會(huì)主 義協(xié)商民主重要作用。有事好商量，眾人的事情由眾 人商量，是人民民主的真諦。

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