十八屆三中全會(huì)猜想

王志浩 李煒 申嵐

中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)第十八屆三中全會(huì)將于2013年11月舉行。我們預(yù)期由中共中央總書(shū)記習(xí)近平主持的這次會(huì)議將制定中國(guó)下一輪經(jīng)濟(jì)改革的整體規(guī)劃。社會(huì)各界翹首以待，期望改革頂層設(shè)計(jì)對(duì)若干宏觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題能有重大突破。

十八屆三中全會(huì)之前，我們對(duì)2013年改革方案整體規(guī)劃進(jìn)行了預(yù)計(jì)?？偠灾?，我們認(rèn)為新一輪改革方案意義重大，且隨著未來(lái)數(shù)月方案細(xì)則的公布，新一輪改革方案將提振中期內(nèi)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的信心。如果整體規(guī)劃缺乏新意，無(wú)疑將令人失望。

歷史上的三中全會(huì)

中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)每屆任期5年。在此期間，中央委員會(huì)將召開(kāi)若干次重要會(huì)議（全會(huì)），就重大政策決議進(jìn)行討論和投票。其中，一些全會(huì)主要關(guān)于思想建設(shè)及宣傳領(lǐng)域，而三中全會(huì)通常聚焦于經(jīng)濟(jì)。

除中共中央總書(shū)記向大會(huì)報(bào)告國(guó)家現(xiàn)狀及黨的議程以外，三中全會(huì)通常還會(huì)通過(guò)至少一項(xiàng)有關(guān)經(jīng)濟(jì)方面的重要文件。這一文件也可能涉及其它領(lǐng)域，同時(shí)三中全會(huì)有時(shí)也會(huì)通過(guò)政治、法律和民生方面的決議（但這些決議并不總是會(huì)公開(kāi)發(fā)布）。

人們最常提及的一次三中全會(huì)是1978年12月召開(kāi)的十一屆三中全會(huì)。1976至1977年，“文化大革命”結(jié)束后，中國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)層試圖恢復(fù)中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。目標(biāo)方案已經(jīng)起草，投資計(jì)劃已經(jīng)設(shè)定，產(chǎn)量和價(jià)格單均以準(zhǔn)備就緒。當(dāng)時(shí)的重工業(yè)是命脈，涉及石油、鋼鐵及能源的約120個(gè)大型工程項(xiàng)目被選作引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的先導(dǎo)。

在那一年，鄧小平（他1975年經(jīng)濟(jì)改革計(jì)劃中的很多內(nèi)容成為后來(lái)改革思路的基礎(chǔ)）對(duì)華國(guó)鋒任總理的領(lǐng)導(dǎo)層提出批評(píng)，并進(jìn)行了一定的高層人事變動(dòng)。陳云加入中央政治局常委，主抓經(jīng)濟(jì)工作，并選擇農(nóng)業(yè)（而非工業(yè)）作為他的工作重點(diǎn)。

1978年三中全會(huì)因促生了真正的變革而令人彈冠相慶，而2003年三中全會(huì)卻被許多人認(rèn)為以失敗告終。2003年的十六屆三中全會(huì)聚焦于經(jīng)濟(jì)“扭轉(zhuǎn)失衡”及推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。我們認(rèn)為隨后的兩個(gè)五年任期不應(yīng)被認(rèn)為是一個(gè)“丟失的十年”。2003至2013年間，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展取得了重大改善，社會(huì)保障基礎(chǔ)得以重建，全國(guó)各地都獲得發(fā)展，真正的中產(chǎn)階層逐漸形成。

與1989至2003年間相比，2003至2013年間沒(méi)有實(shí)現(xiàn)大的制度改革。21世紀(jì)初的中國(guó)發(fā)展仍由國(guó)企、城市住房建設(shè)以及上世紀(jì)90年代末的入世（WTO）改革所推動(dòng)。2003年三中全會(huì)文件中指出的許多失衡問(wèn)題進(jìn)一步加劇。隨后，中央政府于2008至2010年間推出“4萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，該計(jì)劃的實(shí)施時(shí)間過(guò)長(zhǎng)加劇了經(jīng)濟(jì)中存在的一些深層次問(wèn)題。

關(guān)于2003年三中全會(huì)沒(méi)有產(chǎn)生真正變革的原因迄今仍在探討，對(duì)于當(dāng)前執(zhí)政者而言，可能的教訓(xùn)有三：宏大的政策目標(biāo)須有詳盡的規(guī)劃細(xì)則支撐；執(zhí)行機(jī)構(gòu)（國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)班子）必須緊密參與；強(qiáng)有力的黨的領(lǐng)導(dǎo)層之間的相互協(xié)調(diào)至關(guān)重要。

2013年11月即將召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)更趨向于上述兩種先例中的哪一種？我們并不奢望它能夠?qū)崿F(xiàn)1978年那樣的根本性轉(zhuǎn)變，也相信它不會(huì)像2003年那樣令人失望。習(xí)和李在經(jīng)濟(jì)政策上彼此認(rèn)同，都認(rèn)為當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式不可持續(xù)。我們認(rèn)為習(xí)在黨內(nèi)擁有足夠的力量推行艱難的變革，這一點(diǎn)其上任或許難以企及。

關(guān)于十八屆三中全會(huì)文件的正式準(zhǔn)備工作開(kāi)始于2013年年初。準(zhǔn)備工作涉及一系列復(fù)雜的起草程序，包含數(shù)百個(gè)機(jī)構(gòu)遞交背景資料、初稿以及審核意見(jiàn)。整個(gè)夏季，在北戴河會(huì)議上，中國(guó)的高層領(lǐng)導(dǎo)們或許一直在翻閱并討論這些關(guān)于經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的初稿。

全會(huì)議程經(jīng)過(guò)廣泛的思考及調(diào)查研究，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等智庫(kù)起到重要作用。改革者在重要部門(mén)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，如周小川（央行）、樓繼偉（財(cái)政部）、劉鶴（國(guó)家發(fā)改委），這應(yīng)會(huì)有助于減輕反對(duì)的聲音，盡管部門(mén)內(nèi)部可能還會(huì)有阻力。地方政府或會(huì)贊成改革議程的某些方面，例如，很多省份眼饞新近宣布的上海金融自由貿(mào)易區(qū)政策。

七大原則值得期待

即將召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)并不是討論諸如房產(chǎn)稅征收水平、應(yīng)當(dāng)撥出多少資金用于城市戶(hù)籍制度改革、未來(lái)5年哪些國(guó)企應(yīng)當(dāng)被私有化等細(xì)枝末節(jié)的地方。上述這些細(xì)節(jié)可以放在籌備階段討論，同時(shí)國(guó)家各部委或許已有自己的計(jì)劃（如中國(guó)人民銀行的利率市場(chǎng)化改革方案已獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)）。全會(huì)的關(guān)鍵在于給出清晰改革的基本原則，以指導(dǎo)隨后的政策細(xì)節(jié)并為其提供全方位理論支持。

沒(méi)有頒布改革細(xì)節(jié)或許會(huì)使那些期待重大突破的人感到失望。然而與此相反，我們預(yù)期全會(huì)文件中的一或兩個(gè)關(guān)鍵詞將會(huì)被作為改革指導(dǎo)方針強(qiáng)調(diào)并廣泛討論。之前媒體報(bào)道的主題是“全面深化改革”。分析人士將仔細(xì)研究報(bào)告文件以評(píng)估市場(chǎng)在改革中能夠獲得多高的地位。這樣一旦黨的領(lǐng)導(dǎo)層提出觀點(diǎn)，政府部門(mén)就能明白如何開(kāi)展工作。

“給我一根杠桿和一個(gè)支點(diǎn)，我將撬動(dòng)地球”，阿基米德如是說(shuō)。我們猜測(cè)李克強(qiáng)總理也認(rèn)同這一點(diǎn)。我們相信這里的“杠桿”是政府體制改革。我們希望本次全會(huì)通過(guò)的文件能夠有一章節(jié)涵蓋如下題目：

精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)。中國(guó)目前的五級(jí)行政體系中，每一級(jí)擁有自己的財(cái)政預(yù)算及人員編制。過(guò)去幾年在900多個(gè)縣鎮(zhèn)推行的試點(diǎn)將這一體系由五級(jí)精簡(jiǎn)為三級(jí)（中央、省、縣）。在這一領(lǐng)域，浙江省走在前列。精簡(jiǎn)政府裁減無(wú)用的重復(fù)職能部門(mén)并節(jié)省開(kāi)支。中央或?qū)⒅鸩綁嚎s市轄區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算自主權(quán)并逐漸推廣至全國(guó)。一旦這些地方預(yù)算由中央其他政府部門(mén)管控，浪費(fèi)性支出應(yīng)會(huì)減少。

重新定位政府職能。正如國(guó)務(wù)院副總理汪洋在主政山東省時(shí)所倡導(dǎo)的，該項(xiàng)改革的核心在于扭轉(zhuǎn)政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的局面。據(jù)報(bào)道，國(guó)務(wù)院已批準(zhǔn)若干項(xiàng)取消行政審批及許可要求。隨著審批權(quán)力的削減，腐敗的機(jī)會(huì)自然下降。

為地方財(cái)政提供可持續(xù)來(lái)源。為保證縣級(jí)政府能擁有資金用于提供公共服務(wù)，這或許需要允許地方獲得稅收（熱議的房產(chǎn)稅背后的考慮），同時(shí)割斷他們對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)。另外很多學(xué)者提出將地方政府當(dāng)前的部分事權(quán)上移中央財(cái)政，例如，如果中央政府在初高中教育方面承擔(dān)更多支出責(zé)任，將是十分有意義的。至少，中央政府應(yīng)當(dāng)增加對(duì)地方的資金撥付，鼓勵(lì)地方將農(nóng)民工納入當(dāng)?shù)厣绫ｓw系。

創(chuàng)建受約束的預(yù)算制度，確保資金支出的效率。中國(guó)的政府預(yù)算普遍不夠細(xì)致。并且常常滯后，缺乏預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前對(duì)預(yù)算制度改革的一些好的建議包括：更為詳實(shí)、透明的預(yù)算（“想發(fā)行地方政府債券？先看一下你的財(cái)政狀況吧”）建立中期財(cái)政規(guī)劃，這樣一來(lái)當(dāng)?shù)卣坏貌粸槲磥?lái)負(fù)債建立預(yù)算進(jìn)行政府資產(chǎn)審計(jì)（我們對(duì)地方政府資產(chǎn)的了解程度甚至低于對(duì)地方政府負(fù)債的了解程度）。

建立政府支出的獨(dú)立評(píng)估體系改進(jìn)地方官員績(jī)效考核體系。這一方面正在發(fā)生變化，在我們看來(lái)，官員績(jī)效考核必須由看支出轉(zhuǎn)向看結(jié)果，由看基建轉(zhuǎn)向看政府服務(wù)質(zhì)量。

清理當(dāng)前及未來(lái)的地方政府債務(wù)。地方政府債務(wù)管理框架有望在未來(lái)3年正式推出，包括債務(wù)規(guī)模、還款來(lái)源、擔(dān)保以及債務(wù)股本比等。相關(guān)數(shù)據(jù)將由財(cái)政部負(fù)責(zé)檢驗(yàn)并監(jiān)督。近期，中央政府官員明確公開(kāi)表態(tài)，希望地方政府能夠清償債務(wù)，不要指望中央出手相救。中央收緊地方融資平臺(tái)信貸的舉措看來(lái)已初顯成效，已經(jīng)觸發(fā)了地方國(guó)有財(cái)產(chǎn)出售。

創(chuàng)造途徑讓私人部門(mén)參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中。與其通過(guò)地方政府的表外工具開(kāi)展基建，不如思考如何鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與到基建中來(lái)。這需要通過(guò)民營(yíng)企業(yè)與地方政府簽訂明確的合同來(lái)將地方政府的債務(wù)公開(kāi)化。

上述措施背后的核心思路，是限制地方一級(jí)行政力量參與經(jīng)濟(jì)、精簡(jiǎn)公務(wù)人員數(shù)量、制約地方政府過(guò)度負(fù)債、推動(dòng)更多資源用于民生支出。所有這些都將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。

改革已經(jīng)開(kāi)始了

人們對(duì)國(guó)企的改革相當(dāng)關(guān)注，可國(guó)企改革仍是敏感話題，可能不會(huì)明確出現(xiàn)在2013年的全會(huì)文件。

最近一次觸發(fā)國(guó)有企業(yè)深層次改革的全會(huì)是1993年召開(kāi)的三中全會(huì)。該次會(huì)議明確提出要建立健全“現(xiàn)代企業(yè)制度”，“在國(guó)家控制下的資源配置中，市場(chǎng)是一個(gè)基本因素”，這標(biāo)志著與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和公有制劃出一個(gè)明確的分界線。它為民營(yíng)企業(yè)的成長(zhǎng)打開(kāi)了一扇門(mén)，小型國(guó)有企業(yè)被出售，大型國(guó)有企業(yè)經(jīng)歷整合、上市，變得更加強(qiáng)大。

我們并不奢望國(guó)企改革的議題能夠在2013年第十八屆三中全會(huì)的文件中被明確討論。這一問(wèn)題太過(guò)敏感。我們認(rèn)為，國(guó)企改革將是一項(xiàng)優(yōu)勝劣汰的選擇過(guò)程，而不是能夠在會(huì)議文件中描述或簡(jiǎn)單直面就可解決的難題。問(wèn)題的思路在于要改變國(guó)企的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，國(guó)企要么適者生存，要么被淘汰。

諸如提高公共服務(wù)價(jià)格、打擊產(chǎn)能過(guò)剩（通過(guò)讓銀行遠(yuǎn)離某些行業(yè)）、推動(dòng)利率改革以及對(duì)私人資本開(kāi)放鐵路、醫(yī)療等行業(yè)以引入競(jìng)爭(zhēng)等政策都將改變當(dāng)前國(guó)企優(yōu)越的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。壓縮地方政府融資平臺(tái)將迫使地方政府出售國(guó)有資產(chǎn)。將反腐調(diào)查拓展至更多行業(yè)（如醫(yī)藥、石油化工和電信等）或許將為更深層次的國(guó)企改革打開(kāi)一扇門(mén)。

本次全會(huì)可能的結(jié)果是國(guó)企改革將不動(dòng)聲色地由其他改革間接推動(dòng)。除了敏感的國(guó)企改革問(wèn)題，我們預(yù)測(cè)，總書(shū)記可能會(huì)在全會(huì)前夕赴地方考察調(diào)研，強(qiáng)調(diào)政策重點(diǎn)。2008年10月份召開(kāi)的三中全會(huì)聚焦于農(nóng)村土地改革。2008年9月份，胡錦濤總書(shū)記走訪了安徽省小崗村，該村于20世紀(jì)70年代末在全國(guó)首次引入家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（該制度下農(nóng)民得以有效地經(jīng)營(yíng)自己的土地）。胡錦濤告訴當(dāng)?shù)卮迕瘢麄兊耐恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)將“長(zhǎng)期不變”，但當(dāng)前政府鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)出租。

當(dāng)年10月份召開(kāi)的三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展等若干重大問(wèn)題的決定》，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)、商業(yè)化種植、農(nóng)業(yè)集體化、城鄉(xiāng)一體化，以及農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)戶(hù)籍等。2013年，有關(guān)允許交易出售農(nóng)村“建設(shè)”用地（在農(nóng)村集體所有的土地上建房）的話題激起了熱烈討論。激進(jìn)一些的觀點(diǎn)主張?jiān)试S這類(lèi)土地出售或出租給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商或工業(yè)企業(yè)，所得土地出讓款直接返還到農(nóng)民手中。

習(xí)近平總書(shū)記似乎愿意到各地考察調(diào)研。我們期望2013年11月三中全會(huì)前夕他會(huì)有一次赴地方的考察之行。2012年12月他走訪了深圳并明確地將此行與1992年改革前夕鄧小平的著名的南方之行聯(lián)系到一起。習(xí)近平在此次考察中表示：“中國(guó)的改革絕不止步，對(duì)外開(kāi)放絕不止步。”他還表示，“我們應(yīng)當(dāng)敢于解決危險(xiǎn)路上的困難與風(fēng)險(xiǎn)，敢于打破意識(shí)形態(tài)的分歧同既有利益對(duì)改革的阻撓所構(gòu)成的屏障。”在習(xí)近平2013年10月的考察之行中，人們將期待即將來(lái)臨的十八屆三中全會(huì)面臨困難，會(huì)選擇哪條道路，會(huì)拿哪些既得利益開(kāi)刀。

十八屆三中全會(huì)至少有一點(diǎn)與1978年的十一屆三中全會(huì)相類(lèi)似，那就是關(guān)鍵的改革都已經(jīng)開(kāi)始。2013年年初開(kāi)始的反腐措施正取得顯著成效，行政審批的權(quán)力正受到制約，一些價(jià)格正在放開(kāi)（利率、天然氣），在經(jīng)濟(jì)較長(zhǎng)期低迷的形勢(shì)下貨幣政策并未放松。我們認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)將在這些以初顯眉目的改革趨勢(shì)中扮演催化劑的作用，同時(shí)推動(dòng)更多變革。