從城市管理技術(shù)應(yīng)用和管理理念談城市管理智慧化發(fā)展

龐薇 王睿龍

摘 要：近年來，隨著國內(nèi)各地智慧城市建設(shè)總體方案或頂層設(shè)計行動綱要的陸續(xù)出臺，智慧城管作為智慧城市的一部分逐漸進(jìn)入大眾視野，城市化的迅速發(fā)展讓城市管理智慧化的需求變得迫切，而國內(nèi)城市管理的發(fā)展卻停留在數(shù)字化或智慧化的初級階段，本文從管理技術(shù)手段和管理理念兩個抓手指出了國內(nèi)現(xiàn)狀城市管理智慧化發(fā)展存在的問題并闡述了突破方向。

關(guān)鍵詞：智慧城管;CIM技術(shù);物聯(lián)網(wǎng);以人為本;多元共治

0 引言

2004年北京市東城區(qū)開創(chuàng)了全國首個基于網(wǎng)格化管理的數(shù)字化城市管理新模式，取得了城市管理的顯著成效并在全國進(jìn)行推廣，但大量的數(shù)據(jù)尚處于單純機(jī)械的統(tǒng)計和存儲并沒有進(jìn)行深度挖掘，城市問題發(fā)現(xiàn)滯后、預(yù)警被動、人口城市化落后于土地城市化激發(fā)社會秩序維護(hù)壓力不斷增大等問題并未根本解決，且伴隨著城市化的持續(xù)發(fā)展而不斷擴(kuò)大。隨著新一代信息技術(shù)的涌現(xiàn)，以及城市管理體制深化改革，尤其以管理工作為中心向以服務(wù)對象為中心的治理觀念轉(zhuǎn)變，以數(shù)字城管為基礎(chǔ)，更加開放、高效、自動化、互聯(lián)互通的智慧城管逐步被國內(nèi)各地提上日程，但是目前國內(nèi)出現(xiàn)的所謂的智慧城管均為低層次的，從數(shù)字城管到智慧城管還有很長的路要走[1]。

1 城市管理智慧化的急切需求

按照國家關(guān)于建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國、智慧社會的戰(zhàn)略部署及各地區(qū)智慧城市的頂層設(shè)計指導(dǎo)下，各地政府積極響應(yīng)城市管理工作的數(shù)字化向智慧化轉(zhuǎn)型，但由于資金投入的階段性、技術(shù)滲透的不全面和“管理向治理”的理念轉(zhuǎn)變不充分等因素導(dǎo)致國內(nèi)大多城市管理階段仍停留在數(shù)字城管階段，或智慧城管的低級階段。

一方面，我國城市化進(jìn)程之迅速使得差速化發(fā)展的城市基建、人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等要素交叉糅合，再加上城市管理的范疇又較為廣泛，涉及公共服務(wù)、市容管理、環(huán)保、交通、公共安全與應(yīng)急管理等多個方面，存在管理盲點(diǎn)多、職權(quán)范圍交叉多等頑疾，加劇了城市管理的復(fù)雜性與工作強(qiáng)度，城市管理高效化、智慧化的需求持續(xù)提高;另一方面，數(shù)字城管的實現(xiàn)及網(wǎng)格化管理模式的落地和數(shù)字化終端設(shè)備的普及應(yīng)用，雖然能夠減輕一定的工作量，但現(xiàn)狀大多數(shù)數(shù)據(jù)的更新和大部分執(zhí)法管理工作仍需要人工現(xiàn)場處理，無法實現(xiàn)智能化分析、大數(shù)據(jù)挖掘和自動化決策導(dǎo)致數(shù)字化成本持續(xù)提高的同時人工成本還難以減少;同時，網(wǎng)格化數(shù)字管理平臺大多未實現(xiàn)跨網(wǎng)格、跨部門信息互聯(lián)與協(xié)同辦公的功能，各部門、場景的數(shù)據(jù)與平臺缺乏互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)平臺的不智能導(dǎo)致信息孤島問題造成城市管理無序化的現(xiàn)象仍有發(fā)生。

此外，社會突發(fā)事件、自然災(zāi)害、國家新的相關(guān)政策出臺等也是對城市管理工作的應(yīng)急處置、靈活決策等能力的考驗。例如新冠肺炎疫情的突然爆發(fā)給城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市治理體系帶來了巨大的沖擊，地攤經(jīng)濟(jì)作為在國家經(jīng)濟(jì)外循環(huán)受阻而加強(qiáng)補(bǔ)充國家經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)的“毛細(xì)血管經(jīng)濟(jì)”，在減輕民生就業(yè)和經(jīng)濟(jì)負(fù)重，降低創(chuàng)業(yè)門檻，刺激經(jīng)濟(jì)活力等方面在疫情期間受到了不少地方政府的認(rèn)同和支持。但是，地攤經(jīng)濟(jì)不能盲目、無序發(fā)展，所以地攤經(jīng)濟(jì)的科學(xué)、規(guī)范、健康發(fā)展其關(guān)鍵取決于城市管理響應(yīng)是否及時、處置是否高效、手段是否智慧化。

2 CIM技術(shù)智能化應(yīng)用助力城市管理智慧化發(fā)展

2.1 城市信息模型（CIM）技術(shù)的應(yīng)用

城市信息模型（CIM）技術(shù)起源于建筑信息模型（BIM）技術(shù)，在城市智慧化轉(zhuǎn)變進(jìn)程中，管理手段需要先進(jìn)的技術(shù)支撐，城市信息模型（CIM）這一概念應(yīng)運(yùn)而生，2019年3月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《工程建設(shè)項目業(yè)務(wù)協(xié)同平臺技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》中首次提出了城市信息模型（CIM），它是模型更是管理平臺，城市信息模型主要由建筑信息模型（BIM）、基礎(chǔ)設(shè)施信息模型（IIM）、地理信息模型（GISM）[3]融合物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)（IOT）組成。

盡管城市信息模型的理論體系和相關(guān)技術(shù)仍處于起步的飛速發(fā)展時期，但我國各城市已經(jīng)普遍開始認(rèn)識到，城市信息模型對于智慧城市的建設(shè)和城市精細(xì)化治理的突出作用。2020年9月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳印發(fā)《城市信息模型（CIM）基礎(chǔ)平臺技術(shù)導(dǎo)則》，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2020年底，已有廣州、南京、雄安新區(qū)、廈門、蘇州等40多個城市開展城市信息模型項目落地實踐工作[4]。

2.2 CIM技術(shù)智能化應(yīng)用的關(guān)鍵在于物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在城市中全面徹底的滲透

舊城管理的智慧化改造將CIM技術(shù)進(jìn)行強(qiáng)行附加不僅過程很難，而且改造效果往往差強(qiáng)人意，隱蔽設(shè)施（如地下管線綜合管廊等）的數(shù)據(jù)采集只能參考設(shè)計圖紙，特別是物聯(lián)網(wǎng)在舊城中的滲透會受社會環(huán)境、基建條件和城市環(huán)境等多重因素的影響，因此舊城區(qū)的智慧化改造在國內(nèi)外均難以實施。

CIM技術(shù)在新城建設(shè)的應(yīng)用，本應(yīng)作用到城市規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)和運(yùn)營全生命周期的管理工作，規(guī)劃建設(shè)期間CIM技術(shù)可以對目標(biāo)進(jìn)行數(shù)據(jù)孿生模擬仿真，保證規(guī)劃的科學(xué)合理和建設(shè)的質(zhì)安有序，但是在城市運(yùn)營管理階段CIM技術(shù)并未充分應(yīng)用（可能是CIM技術(shù)這一概念較新，技術(shù)發(fā)展尚未成熟），常見應(yīng)用模式僅僅是數(shù)據(jù)的機(jī)械統(tǒng)計和簡單的邊界幾何或掃描體數(shù)字模型搭建等低效非智能化利用，而未挖掘城市時間維度、空間維度、感知維度[4]等數(shù)據(jù)背后的隱藏信息進(jìn)行合理預(yù)測。

物聯(lián)網(wǎng)之于智慧城市就相當(dāng)于神經(jīng)系統(tǒng)之于人體結(jié)構(gòu)，哪片地區(qū)沒有布及，哪片地區(qū)就處于癱瘓狀態(tài)，無法智能控制和響應(yīng);筆者認(rèn)為物聯(lián)網(wǎng)在城市中滲透不全面和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的低層次應(yīng)用，導(dǎo)致數(shù)據(jù)統(tǒng)計不全面、更新時效性差、數(shù)據(jù)維度單一等問題，是CIM技術(shù)在城市管理工作中難以體現(xiàn)它智慧化推動作用的重要原因。例如，由于物聯(lián)網(wǎng)滲透不夠徹底，大多數(shù)城市停車誘導(dǎo)系統(tǒng)不能綜合感知哪里的可用停車位更充裕，哪個停車場的收費(fèi)模式更經(jīng)濟(jì)來綜合給予最佳決策建議;再如，城市圈地現(xiàn)象，沒有物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的滲透感知實時監(jiān)測，城市邊緣郊區(qū)地塊容易造成管理疏忽，以致往后拖慢整體城市化步伐。

3 城市管理智慧化需要貫徹以人為本的多元治理理念

智慧城管，CIM、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等新興技術(shù)手段是肉身，以人為本的多元治理理念是活的靈魂。

3.1 傳統(tǒng)管理理念的轉(zhuǎn)變

我國城市化具有時間高度壓縮性、過程行政主導(dǎo)以及內(nèi)容極度復(fù)雜等特征[5]，土地城市化進(jìn)程遠(yuǎn)超人口城市化的速度，被動城市化的非城市人口，難以融入城市的生產(chǎn)生活，所以城市管理的痛點(diǎn)通常在城鄉(xiāng)結(jié)合部，管理對象大部分都是社會底層人員，在沒有考慮到經(jīng)營者的生存需求和消費(fèi)者的低層次生活需要等情況下對不同層次的業(yè)態(tài)“一刀切”的做法已經(jīng)引起了群眾的抵觸情緒，加上城管暴力執(zhí)法的輿論壓力也要求執(zhí)法人員必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城市管理理念。新時代要把以人為本當(dāng)作城市管理治理理念，柔性執(zhí)法，盡量以管代罰，執(zhí)法結(jié)果需要得到群眾的認(rèn)可，切忌暴力執(zhí)法，應(yīng)以思想教育引導(dǎo)為主處罰為輔（先警告教育，屢教不改后合理處罰）;關(guān)鍵是把城市管理的思想轉(zhuǎn)換成城市治理的思想，解決問題切忌治標(biāo)不治本，執(zhí)法時治理問題病根而不是管理問題表象，改變違法人員的思想而不是單純的管控違法人員的行為。

3.2 政府管理到多元治理的形成

過去受計劃經(jīng)濟(jì)的影響，民眾自我管理的主人翁意識薄弱，社會群體參與管理的途徑少，城市化發(fā)展初期以政府“包管”的傳統(tǒng)城市管理方式，導(dǎo)致市民主動參與城市管理的積極性不高;隨著城市化的步伐越來越快，城市管理的內(nèi)容變得多而極度復(fù)雜，光靠政府主導(dǎo)獨(dú)木難支。城市管理的理念需轉(zhuǎn)化為城市治理，且以政府、市場、社會組織等多元主體共治。首先，政府提高辦事效率做好城市服務(wù)并做好普法教育等宣傳工作;其次，監(jiān)管市場，保持良性競爭以刺激第三方管理或技術(shù)服務(wù)優(yōu)化升級;最重要的是要鼓勵社會多方組織及市民積極投入到主動管理共創(chuàng)宜居城市的隊伍中來，更注重民眾的視角、體驗和話語權(quán)。

3.3 技術(shù)手段和市場規(guī)律推動以人為本治理理念

隨著民眾受教育程度的提高和法律的普及，民眾對宜居生活品質(zhì)的訴求日益提高，民眾城市治理的參與積極性提高?；贑IM技術(shù)搭建的智慧城市管理平臺還可以提供居民反饋渠道，不但形成“物聯(lián)網(wǎng)”還能形成“人聯(lián)網(wǎng)”，讓居民積極地參與到城市治理中來，打通民意的上升渠道[6]，智慧城管終究還是以人為本的城市管理。

先進(jìn)的新一代信息技術(shù)力量的高效利用為民眾自主城市治理的積極參與創(chuàng)造了條件，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用能讓民眾在服務(wù)供給方面有更多的話語權(quán)，對政府采購項目應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)流程，保持城市管理高新技術(shù)市場的良好競爭環(huán)境，有利于城市管理服務(wù)水平和技術(shù)力量的不斷提升，同時能節(jié)約財政開支。對于智慧城市管理平臺等民眾能參與體驗的政府采購服務(wù)產(chǎn)品，民眾也應(yīng)擁有用戶體驗評價的渠道，政府應(yīng)及時響應(yīng)群眾反饋意見，積極落實整改提升服務(wù)質(zhì)量和管理人員專業(yè)素養(yǎng)，堅持以人民群眾為服務(wù)中心，樹立政府部門良好服務(wù)形象。

4 結(jié)束語

以新興的大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)和CIM技術(shù)等為代表的新一代技術(shù)手段在城市管理建設(shè)服務(wù)方面的研發(fā)應(yīng)用;與強(qiáng)調(diào)以人為本的多元共治治理理念在城市管理工作中的貫徹落實，是現(xiàn)狀城市管理模式邁向現(xiàn)代化智慧化的兩個重要抓手。傳統(tǒng)的管理模式+先進(jìn)的管理技術(shù)+先進(jìn)的管理理念=先進(jìn)的新管理模式。

參考文獻(xiàn)：

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