高校學(xué)生申訴制度的問題分析及制度優(yōu)化

黃辰 李倩

我國(guó)《憲法》第四十一條明確規(guī)定申訴權(quán)是我國(guó)公民的基本憲法權(quán)利。《中華人民共和國(guó)教育法》第四十二條進(jìn)一步規(guī)定，學(xué)生有權(quán)對(duì)學(xué)校給予的處分向有關(guān)部門提出申訴，對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提出起訴。該條款可以認(rèn)為是《憲法》上的申訴權(quán)在教育領(lǐng)域的貫徹和落實(shí)。2017年新修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（下文簡(jiǎn)稱《管理規(guī)定》）設(shè)專章闡釋了高校學(xué)生申訴制度，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

按行政法公認(rèn)的一般理論，申訴制度有訴訟意義上的申訴制度和非訴訟意義上的申訴制度之分。盡管《憲法》和《教育法》中提及的申訴制度都具有訴訟和非訴訟的雙重意義，但是本文探討的申訴制度，僅限于非訴訟（行政性）意義上的申訴制度。即著眼于學(xué)生校內(nèi)申訴制度開展研究。筆者發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過一段時(shí)間的理論研究和制度變遷，2017年頒布《管理規(guī)定》雖較05年的《管理規(guī)定》有較多完善，其規(guī)則建構(gòu)的表述過于原則化，象征性意味強(qiáng)，存在缺乏操作性、文字表述含糊的問題。本文試圖對(duì)學(xué)生申訴制度幾個(gè)重要程序的不足之處進(jìn)行法律分析，提出對(duì)于該制度的優(yōu)化方案。

一、《管理規(guī)定》存在的問題

1.學(xué)生申訴處理委員會(huì)定位不明確。

《管理規(guī)定》第五十九條規(guī)定學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“申訴委員會(huì)”），并明確了該委員會(huì)的組成人員，但是對(duì)申訴制度的定位，《管理規(guī)定》沒有給出答案。學(xué)界對(duì)此爭(zhēng)議頗多。

有學(xué)者認(rèn)為申訴委員會(huì)是學(xué)校內(nèi)部的咨詢機(jī)構(gòu)，原因是根據(jù)《管理規(guī)定》第六十二條，申訴委員會(huì)沒有權(quán)力作出改變?cè)幏值臎Q定，如需改變?cè)幏?，還需要提交學(xué)校重新作出決定。換言之，申訴委員會(huì)做出的決定不具有終局性。還有學(xué)者認(rèn)為，高校內(nèi)部申訴制度類似行政仲裁，因?yàn)樯暝V委員會(huì)中立、專業(yè)、親和、高效等特點(diǎn)，且作出的決定不具有法律上的終局性，這都與仲裁的特點(diǎn)相似。將這一制度定位成校內(nèi)仲裁，可以與行政復(fù)議、行政訴訟進(jìn)行平順的制度對(duì)接，是有其存在的制度空間的。

學(xué)生申訴制度定位不明確的問題投射到現(xiàn)實(shí)中，便是實(shí)踐中申訴委員會(huì)掛靠在各高校中所處的部門各不相同。大部分高校將申訴委員會(huì)設(shè)在團(tuán)委或?qū)W生工作處（部）[1];有的高校將申訴委員會(huì)設(shè)在學(xué)校法律事務(wù)辦公室，如上海師范大學(xué)[2];還有的高校將申訴委員會(huì)設(shè)在學(xué)校的紀(jì)檢部門或者監(jiān)察部門，比如廣西藝術(shù)學(xué)院[3]。還有機(jī)構(gòu)設(shè)置無明文規(guī)定和獨(dú)立設(shè)置申訴機(jī)構(gòu)的情形。出于方便處理學(xué)生事務(wù)、方便管理學(xué)生的考量，大部分高校將申訴委員會(huì)設(shè)在學(xué)生工作部（處）。鑒于我國(guó)高校對(duì)學(xué)生處理和處分具體工作大都由學(xué)生工作部（處）參與的客觀情況，這樣設(shè)置，似乎違背了“任何人不能做自己案件的法官”這個(gè)基本法治要求，與正當(dāng)程序原則相悖。將申訴委員會(huì)設(shè)在紀(jì)檢或者檢察部門的高校，似乎表明一種態(tài)度：學(xué)生申訴制度是對(duì)高校行政權(quán)力監(jiān)督的工具，卻沒有彰顯申訴制度對(duì)學(xué)生受教育權(quán)利的救濟(jì)功能。學(xué)生申訴制度定位不清、目的不明確，造成權(quán)利不具體、行使不順暢，同時(shí)缺乏監(jiān)督，管理行為失范，申訴者對(duì)制度便難以產(chǎn)生信任感，對(duì)學(xué)校作出的申訴決定便難以認(rèn)同。

2.申訴委員會(huì)人員的構(gòu)成和比例不明確。

《管理規(guī)定》第五十九條規(guī)定，申訴處理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)包含“學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表、負(fù)責(zé)法律事務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人”。但是并沒有明確這些代表的組成比例或產(chǎn)生方式。實(shí)踐中，各高校的申訴委員會(huì)人員構(gòu)成和比例則千差萬別。不可回避的一點(diǎn)是：申訴委員會(huì)人員組成及其比例，委員會(huì)內(nèi)各代表產(chǎn)生方式等，會(huì)影響申訴者對(duì)申訴機(jī)構(gòu)的信任和認(rèn)可，以致影響申訴者對(duì)申訴決定的認(rèn)可度，進(jìn)而動(dòng)搖整個(gè)申訴制度的有效性。

目前，高校的申訴委員會(huì)行政色彩過于濃厚，無行政職務(wù)的教師和學(xué)生代表比例偏低，在筆者查閱的部分學(xué)校申訴規(guī)定后發(fā)現(xiàn)師生代表在申訴委員會(huì)占比如下表：

從表2可以看出：相當(dāng)比例高校的申訴委員會(huì)中，學(xué)生代表和教師代表的比例是不高的。其中還不少高校的申訴辦法對(duì)教師代表，并無行政職務(wù)的限制。如是，委員會(huì)中行政人員比例將進(jìn)一步增加。

3.回避、聽證等重要制度缺失

作為抽象程序性權(quán)利的學(xué)生申訴權(quán)，本身需具體化、程序化、制度化，使之具有可操作性。保障學(xué)生申訴權(quán)或與學(xué)生申訴權(quán)密切相關(guān)的其他程序性權(quán)利應(yīng)該成為實(shí)現(xiàn)學(xué)生申訴權(quán)不可或缺的具體的程序性權(quán)利。[4]基于此，行政法領(lǐng)域內(nèi)的回避、聽證、送達(dá)等制度都應(yīng)當(dāng)被申訴制度的視野關(guān)注。實(shí)際上，人民法院在裁判學(xué)生與高校申訴案件的過程中，回避、聽證、送達(dá)等制度是否適當(dāng)執(zhí)行，是評(píng)價(jià)高校處理學(xué)生申訴案件得當(dāng)?shù)闹匾獏⒖贾笜?biāo)[5]。這些具體程序制度應(yīng)當(dāng)在《管理規(guī)定》中做綱領(lǐng)性、原則性的表述，作為高校在各自的申訴辦法中安排回避、聽證、送達(dá)等重要規(guī)則預(yù)設(shè)制度根基。受理、回避、聽證送達(dá)等申訴權(quán)利是學(xué)生申訴權(quán)行使的重要工具。可以認(rèn)為：上述諸制度沒有可操作性，學(xué)生申訴權(quán)就沒有可操作性，申訴權(quán)利就無法切實(shí)得到履行，申訴制度難以科學(xué)踐行。

二、完善高校學(xué)生申訴制度的建議

1.明確申訴委員會(huì)的定位、人員組成比例等相關(guān)制度。

筆者以為：申訴委員會(huì)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)中立的調(diào)查咨詢機(jī)構(gòu)?；诖硕ㄎ?，申訴委員會(huì)的人員組成應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則：

一是淡化委員會(huì)行政色彩。申訴機(jī)構(gòu)具有準(zhǔn)司法性質(zhì)，為保證中立客觀，應(yīng)盡量減少行政人員的比例。原處分或者處理決定由校內(nèi)行政機(jī)構(gòu)做出，如果委員會(huì)內(nèi)存在過多的行政人員，使申訴者產(chǎn)生申訴機(jī)構(gòu)“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”之感，申訴結(jié)果即便公平公正，亦恐難以令申訴人信服。

二是人員組成應(yīng)當(dāng)盡可能多樣。除保證相當(dāng)比例的教師和學(xué)生代表進(jìn)入委員會(huì)外，引校外人員進(jìn)入委員會(huì)，更能增加委員會(huì)的專業(yè)性和中立性。具體做法如，聘請(qǐng)法律專業(yè)人員進(jìn)入委員會(huì)，以保證各類程序和實(shí)體符合法律規(guī)定和法律精神;聘請(qǐng)退休教師進(jìn)入委員會(huì)，充分利用他們擁有豐富工作經(jīng)驗(yàn)和善于陳情說理方面的優(yōu)勢(shì);引進(jìn)家長(zhǎng)代表進(jìn)入委員會(huì)，呼應(yīng)學(xué)生家長(zhǎng)對(duì)其子女就學(xué)過程中涉及重大事項(xiàng)的知情同意權(quán)，充分照顧作為學(xué)生父母一方的利益考量;引進(jìn)教育行政機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)入委員會(huì)，以便校內(nèi)申訴與后續(xù)可能產(chǎn)生的教育行政申訴制度對(duì)接。

三是完善委員遴選、產(chǎn)生的機(jī)制，保證委員會(huì)運(yùn)行過程中客觀和中立。建立公平合理的委員遴選機(jī)制，保證各類型的委員進(jìn)出申訴委員會(huì)渠道通暢，是保證申訴委員會(huì)體現(xiàn)其客觀中立的另一重要方面，也能避免成員固化形成集體利益。比如，建立各類型委員的產(chǎn)生辦法，如教師代表、家長(zhǎng)代表和學(xué)生代表定期“申報(bào)--遴選”的制度。聘任退休教師、校外法律專業(yè)人士實(shí)行任期制，確保委員既專業(yè)客觀又進(jìn)出有序。其次，在前述制度建立的基礎(chǔ)上，筆者建議每次處理申訴案件時(shí)，參考《仲裁法》的做法，由申訴人和被申訴人在前述委員會(huì)人員池中各自挑選2-3名委員，另外共同挑選1名作為主任組成5-7人的申訴委員會(huì)處理案件。

2.建立、健全申訴中的回避、聽證等各種規(guī)則。

源自自然公正的正當(dāng)程序，是重要的程序法原則。在申

訴制度的實(shí)踐中，回避、送達(dá)、聽證等制度是正當(dāng)程序?qū)崿F(xiàn)的重要意涵，是申訴中不可或缺的重要規(guī)則，保證學(xué)生申訴至少獲得程序正義。

首先，回避制度不僅廣泛的運(yùn)用在司法領(lǐng)域，而且在行政申訴、仲裁等準(zhǔn)司法領(lǐng)域都發(fā)揮了重要的作用?！豆芾硪?guī)定》中缺乏對(duì)回避制度的表述。當(dāng)前各高校的申訴制度中，對(duì)回避制度的規(guī)定還有未盡之處，改進(jìn)的目標(biāo)都是使申訴人的回避權(quán)利更加豐富、更加可操作，比如：

（1）對(duì)提出回避的主體不僅包括申訴者本人，還應(yīng)當(dāng)包括申訴者的近親屬，以保證學(xué)生因病、因事無法進(jìn)行申訴時(shí)，其他代為申訴人仍然能夠行使回避的權(quán)利;

（2）提出回避的方式不僅包括依申訴人提出回避，還應(yīng)當(dāng)包括依職權(quán)提出回避申請(qǐng)。在具體案件中，參與申訴案件的工作人員應(yīng)當(dāng)依職權(quán)向申訴委員會(huì)自行提出對(duì)具體案件的回避申請(qǐng)。

（3）關(guān)于決定回避的主體的規(guī)定，可以參照《行政訴訟法》[6]的規(guī)定，建立有梯度的回避決定制度。例如，申訴委員會(huì)委員的回避有委員會(huì)主任決定，委員會(huì)主任的回避由學(xué)校校長(zhǎng)或者校行政會(huì)議決定。

（4）關(guān)于回避的情形，筆者建議仿照法律條文中規(guī)定的寫法，采“不完全列舉+兜底條款”的形式加以表述。

其次，《管理規(guī)定》第56條規(guī)定“學(xué)校在對(duì)學(xué)生做出處分決定之前，應(yīng)當(dāng)聽取學(xué)生或者其代理人的陳述和申辯”。推廣聽證制度能夠保證學(xué)生在合法權(quán)利和權(quán)益受到侵犯的時(shí)候，有陳述和申辯權(quán)的權(quán)利。聽證制度具有客觀中立、親和便捷的優(yōu)點(diǎn)，是學(xué)生行使申訴權(quán)的有力制度武器。通過交換證據(jù)，相互辯論，助于申訴人與學(xué)校交換意見，消除雙方的分歧與隔閡，防止案件進(jìn)入更激烈的司法對(duì)抗程序。筆者以為，盡管《管理規(guī)定》沒有將聽證程序設(shè)為申訴的必經(jīng)程序，但學(xué)?？梢杂嗅槍?duì)性的制定聽證制度的細(xì)則，盡最大可能保證申訴的學(xué)生實(shí)現(xiàn)損益時(shí)的陳述和申辯權(quán)。具體而言，以下幾方面應(yīng)予考慮：

（1）聽證程序的啟動(dòng)可以分為依申訴人申請(qǐng)和依委員會(huì)職權(quán)啟動(dòng)。申訴人申請(qǐng)聽證的，必須召開聽證會(huì);涉及開除學(xué)籍、退學(xué)等嚴(yán)重影響學(xué)生教育權(quán)或者重大復(fù)雜的案件，委員會(huì)也可以依職權(quán)啟動(dòng)聽證程序。

（2）為保證聽證程序順利進(jìn)行，高校在落實(shí)聽證程序中，各類制度應(yīng)盡可能完善。如會(huì)前證據(jù)交換、代理制度、主持人制度、會(huì)上發(fā)言、辯論和總結(jié)制度、暫緩執(zhí)行決定等。

（3）聽證結(jié)果依照規(guī)定的時(shí)限，及時(shí)作出。

結(jié)語(yǔ)

高校學(xué)生申訴制度是全面推進(jìn)依法治國(guó)在高校領(lǐng)域的重要制度實(shí)踐。在踐行申訴制度就是踐行依法治校，意味著高校管理者對(duì)學(xué)生實(shí)施的管理應(yīng)有相應(yīng)的法律依據(jù)，同時(shí)管理者的管理行為也必須受到制度約束。[7]但是，《管理規(guī)定》出臺(tái)并不意味著學(xué)生申訴制度得以貫徹執(zhí)行，更不意味著學(xué)生合法的權(quán)利救濟(jì)渠道暢通無阻，而是還有很長(zhǎng)的路要走。任何一種制度都是一步一步從無到有，在實(shí)踐的檢驗(yàn)中不斷優(yōu)化進(jìn)步的，高校學(xué)生申訴制度亦是如此。

參考文獻(xiàn)：

[1]筆者查閱了數(shù)十所高校的學(xué)生申訴制度，幾乎80%的高校將申訴委員會(huì)設(shè)在團(tuán)委或?qū)W生工作部（處）。

[2]http：//xxgk.shnu.edu.cn/15/10/c22377a660752/page.htm，2021.4.14訪問

[3]網(wǎng)址：https：//xxgk.gxau.edu.cn/gksx/xsglfwxx/content_175953，訪問時(shí)間2021.4.14

[4]范履冰，阮李全，論學(xué)生申訴權(quán)[J]，高等教育研究，2006（4）：74-80

[5]筆者以“學(xué)生申訴”為關(guān)鍵詞：搜索了人民法院裁判文書網(wǎng)，其中2017-2020年有關(guān)學(xué)生申訴的120余起行政訴訟案件，幾乎全部案件中，法院都會(huì)對(duì)高校是否按規(guī)定履行了回避、聽證、送達(dá)的義務(wù)進(jìn)行審查。

[6]《行政訴訟法》第五十五條第四款規(guī)定：院長(zhǎng)擔(dān)任審判長(zhǎng)時(shí)的回避，由審判委員會(huì)決定;審判人員的回避，由院長(zhǎng)決定;其他人員的回避，由審判長(zhǎng)決定。當(dāng)事人對(duì)決定不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議一次。

[7]王曉三.高校學(xué)生申訴制度的法治意義[N].光明日?qǐng)?bào).2014-12-12（7）

本文系2020年度南京師范大學(xué)中北學(xué)院院級(jí)科研項(xiàng)目“高校學(xué)生內(nèi)部申訴制度及完善研究”（項(xiàng)目編號(hào)2020yky011）的成果之一。

作者簡(jiǎn)介：黃辰（1982.1-），男，漢族，江蘇南京人，南京師范大學(xué)中北學(xué)院，研究生，助理研究員，研究方向：高教管理，法學(xué)。

（南京師范大學(xué)中北學(xué)院 江蘇丹陽(yáng) 212300）