破解育幼公共服務(wù)支出的難點(diǎn)

洪秀敏

嬰幼兒照護(hù)是生命全周期服務(wù)管理的重要內(nèi)容，對(duì)個(gè)體發(fā)展具有重要的奠基性作用，更是關(guān)乎億萬家庭福祉的民生事業(yè)。腦科學(xué)、兒科學(xué)、發(fā)展心理學(xué)等多學(xué)科研究成果均表明，科學(xué)、適宜的照護(hù)服務(wù)有利于促進(jìn)嬰幼兒在認(rèn)知、社會(huì)性和情感等方面的良性發(fā)展，為其終身發(fā)展創(chuàng)造良好的人生開端。“全面兩孩”政策實(shí)施以來，“無人照護(hù)”問題進(jìn)一步凸顯，家庭對(duì)托育服務(wù)的需求日益旺盛。而長(zhǎng)期以來，由于資源嚴(yán)重短缺，我國(guó)嬰幼兒照護(hù)和兒童早期教育服務(wù)發(fā)展不充分、供給不足等問題較為突出，尚屬于民生短板，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足嬰幼兒家庭的實(shí)際需要，供需矛盾日益凸顯。

一、“幼有所育”不斷取得新的進(jìn)展對(duì)育幼公共服務(wù)支出提出了新的要求。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視解決人民群眾關(guān)心的育幼難題。習(xí)近平總書記在2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上就強(qiáng)調(diào)指出，要著力“解決好嬰幼兒照護(hù)和早期教育服務(wù)”。黨的十九大報(bào)告明確指出要在“幼有所育”上不斷取得新的進(jìn)展。2019年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“以需求和問題為導(dǎo)向，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革？？充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性，多種形式開展嬰幼兒照護(hù)服務(wù)”。2019年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署“要重視解決好‘一老一小’問題”“支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)”的工作要求。

“幼有所育”公共服務(wù)體系建設(shè)必然要求不斷提高育幼公共服務(wù)支出。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本”。2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，“要合理增加公共消費(fèi)，提高教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、育幼等公共服務(wù)支出效率”。2020年12月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》進(jìn)一步提出要“更好發(fā)揮各級(jí)政府作用，更充分激發(fā)社會(huì)力量活力，更好實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一，持續(xù)提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感”。一方面，這些政策所傳遞的黨和國(guó)家加強(qiáng)育幼公共服務(wù)的信號(hào)和信心令人振奮，但另一方面也對(duì)育幼公共服務(wù)支出效率提出了新的要求。

二、當(dāng)前我國(guó)育幼公共服務(wù)支出存在哪些難點(diǎn)？

由于當(dāng)前我國(guó)托育服務(wù)屬于非基本公共服務(wù)范圍，是地方政府事權(quán)，在中央財(cái)政全面核減非剛性支出的時(shí)期，育幼公共服務(wù)支出存在著較大的困難與挑戰(zhàn)。

目前，我國(guó)托育服務(wù)市場(chǎng)尚處于起步階段，社會(huì)力量舉辦托育存在“四缺、兩難、兩高”：托育服務(wù)的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、專業(yè)人才、財(cái)政投入嚴(yán)重缺乏；機(jī)構(gòu)選址難、融資難；運(yùn)營(yíng)成本高（建設(shè)、房租、人工等）、風(fēng)險(xiǎn)高（安全責(zé)任、人才流失、家長(zhǎng)信任等），客觀上造成托育機(jī)構(gòu)在數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格、便利性、安全性等方面尚無法滿足大多數(shù)家庭期待的安全質(zhì)優(yōu)、價(jià)格適中、方便可及的托育需求。

2019年國(guó)家發(fā)改委、衛(wèi)健委聯(lián)合印發(fā)了《支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（試行）》，積極回應(yīng)人民群眾對(duì)普惠托育服務(wù)的需求和托育機(jī)構(gòu)的支持需求，從中央和地方層面均給予了10億元“真金白銀”的優(yōu)惠補(bǔ)貼支持，中央預(yù)算內(nèi)“每個(gè)新增托位給予1萬元的補(bǔ)助”，從地方政府事權(quán)角度提出在土地規(guī)劃、報(bào)批建設(shè)、人才支持、衛(wèi)生消防、財(cái)稅補(bǔ)貼和金融支持等利好政策。但中央財(cái)政補(bǔ)助主要面向承擔(dān)一定指導(dǎo)功能的示范性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)托育服務(wù)設(shè)施，從實(shí)際情況看，多數(shù)托育機(jī)構(gòu)認(rèn)為扶持力度不足，申報(bào)積極性不高；有些機(jī)構(gòu)雖然積極申報(bào)，但因不符合條件未能獲批，受惠面有限。

特別是新冠肺炎疫情發(fā)生后，對(duì)剛剛起步的托育機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)造成了重大影響，房租、物業(yè)、人工等剛性支出不減，有些機(jī)構(gòu)還面臨退費(fèi)、斷貸等問題，處境更加艱難，對(duì)于大量小規(guī)模、現(xiàn)金儲(chǔ)備不足的機(jī)構(gòu)而言，隨時(shí)面臨資金斷流的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，也暴露出當(dāng)下托育行業(yè)發(fā)展中由于相關(guān)配套政策和保障機(jī)制尚未建立健全，托育機(jī)構(gòu)在日常運(yùn)營(yíng)、衛(wèi)生安全、課程實(shí)施、服務(wù)質(zhì)量、師資水平等方面尚缺乏強(qiáng)有力的扶持和必要的監(jiān)管等問題，群眾信任度不高，生源不穩(wěn)定，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)壓力進(jìn)一步加大。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！毙聲r(shí)代、新矛盾，這是黨的十九大報(bào)告提出“幼有所育”最大的時(shí)代背景。不平衡、不充分，這是我國(guó)育幼公共服務(wù)面臨的最大問題。當(dāng)前，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利。在這一新的發(fā)展時(shí)期，人民對(duì)美好生活的愿望更加強(qiáng)烈，對(duì)育幼等公共服務(wù)需求也將進(jìn)入快速增長(zhǎng)軌道，對(duì)基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)的多樣化、多層次、多元化、個(gè)性化的消費(fèi)需求迅速擴(kuò)大，將與非基本公共服務(wù)供給有限形成突出矛盾。因此，推動(dòng)“幼有所育”不斷取得新進(jìn)展，必須直面新時(shí)代條件下的新矛盾、新問題，回應(yīng)人民群眾的新期待、新要求，從最突出的問題著眼，改善民生補(bǔ)齊短板。

三、如何破解育幼公共服務(wù)支出的難點(diǎn)，提高支出效率？

“十四五”時(shí)期是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的歷史交匯期，也是即將迎來育幼公共服務(wù)需求持續(xù)釋放的關(guān)鍵時(shí)期，要把握好新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局提出的新要求，在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中思考和謀劃育幼公共服務(wù)發(fā)展。要堅(jiān)持以人民為中心，以滿足家庭育幼需求為導(dǎo)向精準(zhǔn)發(fā)力，不斷提高育幼公共服務(wù)支出效率，加快推動(dòng)育幼公共服務(wù)供給側(cè)改革，加快補(bǔ)齊“一小”照護(hù)的民生短板，切實(shí)提高人民群眾對(duì)育幼公共服務(wù)的獲得感和滿意感，進(jìn)而有力推動(dòng)擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略實(shí)施，促進(jìn)形成新時(shí)代我國(guó)“幼有所育”公共服務(wù)體系新發(fā)展格局。

1.加大育幼公共服務(wù)財(cái)政投入，發(fā)揮“四兩撥千斤”的引領(lǐng)作用

社會(huì)福利制度理論中有“底線公平”一說?！暗拙€以下部分，是政府和社會(huì)的責(zé)任，是必保的，剛性的；底線以上的部分，是可以用市場(chǎng)機(jī)制由企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人去承擔(dān)的，是柔性的”。剛性制度強(qiáng)調(diào)政府在滿足社會(huì)成員的底線福利需求時(shí)負(fù)有不可推卸、不能回避的“底線責(zé)任”和“首要責(zé)任”?！叭嵝詸C(jī)制”強(qiáng)調(diào)非底線福利責(zé)任主體的多元化，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、慈善機(jī)制、互助機(jī)制、自助機(jī)制在非底線福利供給中的作用。

作為保障民生的公共服務(wù)，政府必須強(qiáng)化?；?、守底線、補(bǔ)短板職能，要從人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益入手，確立剛性制度標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)起發(fā)展育幼的“底線”和“首要”責(zé)任。首先，應(yīng)當(dāng)合理增加公共消費(fèi)中的公共服務(wù)領(lǐng)域支出比重。托育歸根到底還是一份“育”的事業(yè)，是一件高度復(fù)雜且專業(yè)的事業(yè)，并不是一個(gè)注入資本后進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)就可以見效的事業(yè)。托育既有建筑設(shè)計(jì)和設(shè)施設(shè)備的硬件要求，也有服務(wù)質(zhì)量和道德情操的軟件要求。因此，扶持發(fā)展托育事業(yè)，政府要把投入跟上，更要把投入用好。對(duì)于專項(xiàng)補(bǔ)助和投入，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目管理，既用在硬件上也用在軟件上，確保錢能花得順利、花得安全，不僅要產(chǎn)出居民所需的托位，更要通過示范和標(biāo)桿作用達(dá)到效應(yīng)，有效提高公共服務(wù)支出的效率，也有助于增強(qiáng)家庭對(duì)托育機(jī)構(gòu)服務(wù)的信任感和安全感。其次，應(yīng)在非基本公共服務(wù)供給方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過規(guī)則制定和政策鼓勵(lì)等，拓展市場(chǎng)主體進(jìn)入非基本公共服務(wù)多種渠道，滿足不同群體的多樣化多層次個(gè)性化需求。應(yīng)進(jìn)一步深化探索和完善優(yōu)惠政策和補(bǔ)助體系，綜合運(yùn)用規(guī)劃、土地、住房、財(cái)政、投資、融資、人才等支持政策，按托位或收托嬰幼兒數(shù)量對(duì)非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)給予補(bǔ)貼，大力發(fā)展成本可負(fù)擔(dān)、方便可及的普惠性托育服務(wù)。同時(shí)，加大中小微企業(yè)托育機(jī)構(gòu)的扶持政策，通過享有房租減免、物業(yè)費(fèi)補(bǔ)貼，下調(diào)用電、用水、用氣價(jià)格，稅費(fèi)優(yōu)惠和金融支持政策，幫助紓緩疫情下托育機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)壓力與實(shí)際困難，增強(qiáng)托育機(jī)構(gòu)的信心和積極性。

但是，政府能力也是有限度的。在目前國(guó)情背景下，育幼公共服務(wù)必須要加入柔性調(diào)節(jié)機(jī)制，引導(dǎo)地方政府制定支持性“政策包”，帶動(dòng)企業(yè)提供普惠性“服務(wù)包”，拓展市場(chǎng)主體進(jìn)入非基本公共服務(wù)多種渠道，發(fā)揮市場(chǎng)、慈善、互助機(jī)制等多元主體在推進(jìn)育幼公共服務(wù)供給中的作用，滿足不同群體的多樣化多層次個(gè)性化需求。如推動(dòng)有條件的用人單位以單獨(dú)或聯(lián)合相關(guān)單位共同舉辦的方式，在工作場(chǎng)所為職工提供托育服務(wù)，支持大型園區(qū)建設(shè)服務(wù)區(qū)內(nèi)員工的托育設(shè)施；引導(dǎo)和支持有實(shí)力、信譽(yù)高的企業(yè)發(fā)展一批嵌入式、分布式、連鎖化、專業(yè)化托育機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大服務(wù)供給，提供全日托、半日托、計(jì)時(shí)托、臨時(shí)托等多樣化的普惠托育服務(wù)。將剛性機(jī)制與柔性機(jī)制相互結(jié)合，增加托育服務(wù)供給機(jī)制的靈活性和彈性，充分激發(fā)市場(chǎng)活力。

2.精準(zhǔn)把握家庭育幼公共服務(wù)需求，提高供給側(cè)與需求側(cè)的匹配度

習(xí)近平總書記曾深刻提出“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，最終目的是滿足需求，因此要深入研究市場(chǎng)變化，理解現(xiàn)實(shí)需求和潛在需求，在解放社會(huì)生產(chǎn)力中更好滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要?！比绻峁┑墓卜?wù)卻不是人民群眾所需要的，支出效率顯然不高。首先，為增加人們?nèi)罕妼?duì)方便可及托育服務(wù)的供給能力，應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃托育服務(wù)供給結(jié)構(gòu)與布局。應(yīng)根據(jù)“一小”分布和結(jié)構(gòu)變化、現(xiàn)有托育資源服務(wù)半徑情況，對(duì)托育機(jī)構(gòu)建設(shè)進(jìn)行科學(xué)測(cè)算和按需規(guī)劃，建立與常住人口規(guī)模相適應(yīng)的嬰幼兒托育服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模。建立常態(tài)化督查機(jī)制，督促專項(xiàng)規(guī)劃或?qū)嵤┓桨傅木幹坪蛯?shí)施，確保新建住宅小區(qū)與配套托育服務(wù)設(shè)施同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付。其次，要精準(zhǔn)把握家庭育幼需求。要推動(dòng)大數(shù)據(jù)、人工智能嵌入嬰幼兒家庭對(duì)育幼服務(wù)類型、年齡、內(nèi)容、形式、價(jià)格、距離等的需求表達(dá)與及時(shí)監(jiān)測(cè)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)需求進(jìn)行分類管理，精準(zhǔn)識(shí)別哪些需求是基本的，哪些是非基本的；哪些是生成型需求，哪些是發(fā)展型需求。需求分類能夠?yàn)榫珳?zhǔn)對(duì)接供給多元化提供前提和基礎(chǔ)，有助于引導(dǎo)市場(chǎng)、社會(huì)組織與政府等不同育幼供給主體匹配形成不同的托育供給模式，確保育幼服務(wù)的供給側(cè)與需求側(cè)之間的有效匹配，增強(qiáng)按需供給、有效供給，不斷提高公共服務(wù)支出效率，從而更好地回應(yīng)和滿足人民群眾對(duì)嬰幼兒照護(hù)和早期教育服務(wù)的多層次、多樣性、差異化服務(wù)需求，從而提升家庭對(duì)育幼服務(wù)的獲得感和滿意感。

3.加強(qiáng)育幼公共服務(wù)的規(guī)范與監(jiān)管，不斷提高育幼服務(wù)質(zhì)量

針對(duì)當(dāng)前托育機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量參差不齊的實(shí)際狀況與問題，要堅(jiān)持以育幼公共服務(wù)質(zhì)量提升為目的，以機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展為根本目標(biāo)，通過完善規(guī)范管理和質(zhì)量保障，不斷推動(dòng)托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量穩(wěn)步提升，提高公共服務(wù)支出效率，實(shí)現(xiàn)育幼公共服務(wù)健康有序和可持續(xù)發(fā)展。

首先，嚴(yán)格托育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度的規(guī)范管理。明確托育機(jī)構(gòu)對(duì)依法登記、備案承諾、履約服務(wù)、質(zhì)量安全、應(yīng)急管理、消防安全等承擔(dān)主體責(zé)任。落實(shí)政府在制度建設(shè)、行業(yè)規(guī)劃、行政執(zhí)法等方面的監(jiān)管責(zé)任，實(shí)行監(jiān)管清單式管理，明確監(jiān)管事項(xiàng)、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管措施、監(jiān)管流程。

其次，對(duì)登記備案的托育機(jī)構(gòu)依照標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行全過程質(zhì)量監(jiān)管。以托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量安全、從業(yè)人員、運(yùn)營(yíng)秩序等方面為重點(diǎn)加強(qiáng)常態(tài)化監(jiān)管。監(jiān)管結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公布，該結(jié)果既可作為資源配置和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，也有利于家長(zhǎng)擇園和形成全社會(huì)共同監(jiān)督的良好機(jī)制，推動(dòng)托育機(jī)構(gòu)自覺、持續(xù)提升托育服務(wù)質(zhì)量。

最后，應(yīng)推動(dòng)建立托育行業(yè)自律規(guī)約，加快構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。鼓勵(lì)通過成立全國(guó)和地方嬰幼兒照護(hù)（托育）行業(yè)協(xié)會(huì)，凝聚托育機(jī)構(gòu)力量，加強(qiáng)正面宣傳引導(dǎo)和社會(huì)輿論監(jiān)督，逐步建立和完善行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，實(shí)施守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒，堅(jiān)決守住安全健康底線，積極促進(jìn)托育行業(yè)健康發(fā)展，讓廣大人民群眾放心、滿意。

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“全面二孩政策下城市地區(qū)0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)體系研究”（17ZDA123）階段性成果。