行政法視角淺析我國電影審查制度

顏秋萍 張愷文

摘 要：電影審查是我國憲法賦予各級政府的文化管理權(quán)力，一部影片只有順利通過電影主管機關(guān)對其內(nèi)容的審查后，方可獲得“電影片公映許可證”。審查能有效避免心智尚未成熟的未成年接觸不適宜的思想觀念，又能充分發(fā)揮電影作為媒介的教化功能。文章以行政法學視角分析《電影產(chǎn)業(yè)促進法》中的相關(guān)規(guī)定，提出我國電影審查存在審查主體缺乏約束，審查標準模糊、滯后，審查程序有待完善，相對人實質(zhì)救濟程序不足等問題，并針對這些問題提出應推動下位法制定、明確標準、提高社會參與、建立定期自評與社會監(jiān)督等應對策略。

關(guān)鍵詞：電影審查制度 行政許可 電影產(chǎn)業(yè)促進法

中圖分類號：F062.9

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）04-073-02

我國在電影監(jiān)督領(lǐng)域采取“公映許可制”，即一部影片只有順利通過國務院或省級電影主管部門對其內(nèi)容的審查，獲得“電影片公映許可證”后，才能定檔上映，順利進入后續(xù)環(huán)節(jié)（包括參加國內(nèi)外電影節(jié)）。審查制度作為行政機關(guān)管理、引導電影行業(yè)的基礎制度，既能有效避免心智尚未成熟的未成年接觸不適宜的思想觀念，又能充分發(fā)揮電影作為媒介的教化功能，以美興人、以美化人、以美勵人。

一、電影法頒布后的影響

迄今為止，《電影產(chǎn)業(yè)促進法》（下簡稱“電影法”）已實施三年。我國電影市場借助更規(guī)范的法律環(huán)境蓬勃發(fā)展，佳作頻出。這既滿足了人民日常生活當中的精神娛樂需求，也表明此次立法對于電影市場的促進作用。

其中第20條規(guī)定，“電影放映可能引起未成年人等觀眾身體或者心理不適的，應予以提示?！蔽覈验_始注重區(qū)分不同年齡段觀眾的權(quán)益，注重保護未成年人身心健康，亦可視為一次具有分級精神的探索。

同時，電影法將影片審查等多項行政審批項目下放至省級地方政府，簡化之前貫穿于電影拍攝前后的雙重審查程序。大部分影片只需在拍攝完成后提交至國務院電影主管部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府電影主管部門審查，只有少數(shù)涉及重大題材或者國家安全、外交、民族、宗教、軍事等方面題材的電影保留雙重審查程序，仍需在拍攝前按照國家有關(guān)規(guī)定將電影劇本報送主管機關(guān)審查。

此舉簡政放權(quán)，能讓地方政府因地制宜貫徹落實行政法的高效便民基本原則，并且為省級政府增加稅收，提高省級政府對于電影審查的積極性，減少電影產(chǎn)業(yè)的阻礙，推動電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但社會普遍關(guān)注的審查標準仍然沒有變化，最終的標準與執(zhí)行標準的審查主體才是決定影片上映與否的關(guān)鍵。實踐中，劇情梗概是否順利立項與成片是否通過內(nèi)容審查并無必然聯(lián)系。正式取消雙重審查程序前便已有業(yè)內(nèi)人士提出，過去拍電影常常是立項的時候說沒問題，到了審查的時候又有新情況，進行不下去，弄得很難辦。

盡管審查制的用意在于為社會篩選弘揚真善美核心價值理念的優(yōu)秀電影作品，但如下文所述，近年來的“撤檔”“刪減”案例卻表明，即便《電影產(chǎn)業(yè)促進法》頒布后，我國審查制度仍存在主體缺乏約束、自由裁量權(quán)大、標準模糊滯后、審查程序有待完善、相對人救濟程序不足等問題。

（一）審查主體缺乏約束

電影法第17條明確規(guī)定電影審查的主體是國務院或省一級人民政府電影主管部門，在日常審查中會特別邀請與電影題材相關(guān)的其他專家、行政部門工作人員、專家?guī)斓膶＜夜餐瑓⑴c審查，專家的評審意見是決定審查結(jié)果的重要依據(jù)。然而，審查人員的來源、構(gòu)成比例以及審查委員會的運作機制，如：特邀專家意見的影響力都未說明，專家?guī)斓娜砍蓡T名單未公示，相關(guān)文件中沒有補充規(guī)定。

實踐中，則表現(xiàn)為法律未賦予審查資格的其他組織或個人直接影響電影完整度乃至上映。審查法規(guī)的不完善致使審查主體缺乏約束，公眾便無法監(jiān)督電影主管機關(guān)的審查行為。能影響一部電影拿到公映許可的主體過多，可以是電影主管部門，也可以是代表其他行政機關(guān)、社會組織的專家，甚至可以是公眾人物個人。審查主體實質(zhì)上已經(jīng)超越法律授權(quán)的范圍，大幅增加行政相對人的負擔，相對人難以應付審查部門和其他的實質(zhì)“審查主體”，無法保障自身權(quán)利。

（二）審查標準模糊、滯后

電影法沿用2006年《電影劇本（梗概）備案、電影片管理規(guī)定》第十三、十四條規(guī)定的審查標準，但提出由電影主管部門完善具體審查標準、過程，及時公布。筆者曾先后登陸某電影局官網(wǎng)公示文件查詢，兩年內(nèi)并無行政機關(guān)制定法規(guī)文件完善細化標準，目前公布的審查標準與最初公開的標準別無二致。

現(xiàn)今電子科技高速發(fā)展，信息傳遞更便利、低成本，多元化認知不斷加深，包容尊重成為社會主流思想。以現(xiàn)在的眼光審視十多年前制定的審核標準，多年不變的法規(guī)既寬泛模糊，缺乏又不合時宜。如第十四條第八款：“過分表現(xiàn)酗酒、吸煙及其他陋習的”應當刪改，如何定義過分表現(xiàn)？筆者認為，將“過分”量化為固定精確的鏡頭長度更有說服力。

另一方面，不明確的審查標準意味著較大自由裁量權(quán)。細化審查標準無論于行業(yè)抑或社會，都已迫在眉睫。過大的自由裁量權(quán)也違背行政法的公平公正原則。

（三）審查程序有待完善

程序公正是行政機關(guān)實施行政行為的基本要求。據(jù)《行政許可法》第40條，審查部門應當向社會公開審查進程，及時公示審查結(jié)果，公眾有權(quán)查閱。但電影主管部門并未公開審查結(jié)果，絕大部分因?qū)彶閱栴}臨時宣布撤檔改檔的電影也沒有通過官方渠道明確說明原因。

行政行為應具有拘束力，一經(jīng)生效即約束雙方行為。電影審查機關(guān)不得隨意改變或撤銷之前的公映許可，片方和社會也有義務尊重該許可行為的公信力。電影審查機關(guān)只有在因法定事由并經(jīng)法定程序的情形下才能撤銷、變更已生效的行政決定，并且需要對片方因此造成的損失給予適當補償。

（四）相對人缺少行之有效的救濟程序

有權(quán)利必然有救濟，電影法已明確復議程序，對專家評審有異議的可以由原審查機關(guān)另行組織專家再次評審。但審查過程不透明決定社會無法監(jiān)督復審公正性，領(lǐng)域內(nèi)的法規(guī)規(guī)章并未規(guī)定審查委員應履行回避職責，防止同一人多次參與同一影片的工作。

二、完善我國電影審查制度的對策

（一）規(guī)范審查主體

在進行審查電影工作之前，必須要明確界定具備審查主體資格的行政主體，避免行政越權(quán)、行政缺位的現(xiàn)象。當前，我國具備電影審查資格的主體有新聞廣播電視總局、審查委員會、復審委員會以及各省級政府。各個行政主體之前各自為政，雖然有利于權(quán)利制衡，但同時也導致了不必要的競爭的存在以及職權(quán)劃分的混亂局面。在此，筆者建議明確各行政審查主體的職權(quán)范圍，從立法層面制約各個行政機構(gòu)的不合理行為，促進各部門之間的有效分工[1]。

在行政主體方面，公開審查委員來源、專家?guī)斐蓡T名單、特邀專家以及審查委員會的運作機制。筆者建議吸納不同的人群以完善電影審查人員的組成，尤其應吸收具備專業(yè)知識的電影從業(yè)人員，重視電影從業(yè)人員的意見。在電影審查委員會內(nèi)部要結(jié)合委員會內(nèi)部標準建立全國統(tǒng)一的審查委員考核機制，吸納優(yōu)秀人才，篩選出能夠真正為影片質(zhì)量把關(guān)，有其符合大眾審美品位、自身藝術(shù)態(tài)度，能正確履行責任的優(yōu)秀委員組成。規(guī)范主體以限制實務中主體權(quán)力，能減輕相對人負擔，提高公映許可的效率。

（二）明確審查標準

盡快建立符合當下時代需求的審查標準是重中之重。明確的標準可以從根本上控制行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。審查委員有法可依，具體情況具體對待，同等情況同等對待，標準明確利于保證相對人受到平等對待。在當前審查標準下，電影創(chuàng)作人難以確定所創(chuàng)造的電影的合法性，因此大多數(shù)電影創(chuàng)作者會自主地提高標準。在美國的好萊塢，電影的審查標準較為具體，電影創(chuàng)作者能夠明確了解自己行為是否符合審查標準，能夠在清晰的范圍內(nèi)充分發(fā)揮自己的創(chuàng)造性[2]。有了明確、具體的審查標準，電影創(chuàng)作者便可以按照具體標準來規(guī)范自己的行為，這有利于發(fā)揮電影從業(yè)者的積極性，促進電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。以明確的規(guī)范指導片方生產(chǎn)受眾更廣的電影作品，從源頭提高行政效率。

（三）提高社會參與

行政機關(guān)正確行使權(quán)力也與公眾參與息息相關(guān)。應在法規(guī)中落實許可流程中的基礎性聽證制度。在進行電影創(chuàng)作時，電影團隊在各種原因的綜合考慮下創(chuàng)作出影片，在進行電影審查時，審查機關(guān)也要充分聽取電影主創(chuàng)團隊的陳述，充分尊重電影人與專家的合理訴求與建議，保障電影從業(yè)者的合法權(quán)利。

公示制度是對行政行為進行的良好監(jiān)督，也是充分保障社會公眾的參與權(quán)的必要程序。要完善電影審查的公示制度，規(guī)范須強調(diào)審查機關(guān)有責任及時公示審查結(jié)果，說明不予準映的事實法律依據(jù)，保護觀眾的知情權(quán)。充分做好公示工作，有利于增強行政行為公信力，提高公眾對行政行為的信任與支持。

（四）建立自評程序、社會監(jiān)督機制

行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督是監(jiān)督的一種重要方式，在電影審查工作的進行中應建立自評程序。力求使審查標準做到與時俱進，符合社會文化發(fā)展需求。

在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的浪潮下，每個人都能在互聯(lián)網(wǎng)中發(fā)表自己的意見，電影審查機關(guān)要充分發(fā)揮網(wǎng)絡的作用，定期在網(wǎng)絡上公示電影審查的進程與結(jié)果，保障社會公眾能夠充分發(fā)表自己的意見，提出自己的建議。

（五）吸納法學、電影專業(yè)等各行各業(yè)人才

在選擇審查委員會的審查員時吸納有一定服務年限的從業(yè)者以及相關(guān)法律專業(yè)人才。這些主體按照法律要求規(guī)范自己的行為，電影從業(yè)者具備相關(guān)的專業(yè)知識，邀請經(jīng)驗豐富專業(yè)造詣高的電影人才審核是否準予影片上映，充分發(fā)揮各行各業(yè)優(yōu)秀人才的價值，提高電影審查工作的運行效率。

三、結(jié)語

盡快推動制定配套法規(guī)、規(guī)章是規(guī)范電影審查的當務之急，除此之外也應積極探索新思路保證審查的科學合理。近年來電影產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)健康發(fā)展態(tài)勢，應積極推動行業(yè)法制化，助力第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。

[基金項目：國家級大學生創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項目《行政法角度看我國電影審查制與探究轉(zhuǎn)向?qū)彶榉旨壷撇⒋妗罚?01910225172）]

參考文獻：

[1] 許灑.論我國電影審查制度的完善.[D].甘肅政法學院，2019.

[2] 劉春玲.意識形態(tài)視域下好萊塢電影審查制度審視.[J].電影文學，2020（2）：33-36.

（作者單位：東北林業(yè)大學 黑龍江哈爾濱 150040）

（責編：賈偉）