房地產(chǎn)稅改革真來了？

何小民

2003年，我國首次以“物業(yè)稅”確定對(duì)個(gè)人住房保有環(huán)節(jié)征稅，隨后，這一稅種幾經(jīng)變更，最終，在2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過的決定中，確定為房地產(chǎn)稅。此后數(shù)年，房地產(chǎn)稅時(shí)不時(shí)就會(huì)進(jìn)入輿論的視野。

5月11日，財(cái)政部、全國人大常委會(huì)預(yù)算工委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、稅務(wù)總局等四部委召開房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)座談會(huì)。這消息一出，便被市場(chǎng)解讀為迄今為止最有價(jià)值、最具體的房地產(chǎn)稅動(dòng)態(tài)。

四部委座談會(huì)或?qū)⒁馕吨?，試點(diǎn)將先于立法進(jìn)入實(shí)操階段，這對(duì)“房住不炒”的背景下依舊越調(diào)越漲的樓市而言，無疑是有震懾意義的。

同時(shí)，在地方財(cái)政困難的情況下，房地產(chǎn)稅作為穩(wěn)定的地方稅種，成為地方開拓稅源的最大期待，也將成為地方稅體系擴(kuò)容的重要一環(huán)。

這次，房地產(chǎn)稅真的要來了？

這次房地產(chǎn)稅試點(diǎn)座談之所以被看作是房地產(chǎn)稅要試點(diǎn)先行的信號(hào)，是因?yàn)椋@是從去年底至今，相關(guān)部門第5次提到房地產(chǎn)稅。今年3月發(fā)布的“十四五”規(guī)劃明確提出，“推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，健全地方稅體系，逐步擴(kuò)大地方稅政管理權(quán)”。

事實(shí)上，早在2013年，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中就確定了“稅收法定原則”，并提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”的方向。

而“十四五”規(guī)劃再次明確了，房地產(chǎn)稅將在地方稅體系改革、地方稅政管理權(quán)改革框架下進(jìn)行。國泰君安的研報(bào)就認(rèn)為，此次房地產(chǎn)稅試點(diǎn)或是在“房住不炒”大背景下涉及地方土地財(cái)政問題的綜合改革。

疫情暴發(fā)后，房?jī)r(jià)加速上漲，尤其是高檔住宅，漲幅最大，背后是富人群體在加大購置高檔住宅來避險(xiǎn)，在這輪上漲行情中，資產(chǎn)再次實(shí)現(xiàn)增值，再次拉大了財(cái)富差距和貧富差距。在廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉看來，稅收的本質(zhì)功能是調(diào)節(jié)收入差距、調(diào)節(jié)貧富差距，在這種情況下，開征房產(chǎn)稅，勢(shì)在必行。

其實(shí)，早在2011年，上海和重慶就實(shí)行了房產(chǎn)稅試點(diǎn)，但此次房地產(chǎn)稅試點(diǎn)非彼試點(diǎn)，因?yàn)榉慨a(chǎn)稅和房地產(chǎn)稅并不是同一個(gè)概念。

簡(jiǎn)單來說，房地產(chǎn)稅是一個(gè)綜合性概念，是指房地產(chǎn)業(yè)增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市房地產(chǎn)稅、印花稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅等10余個(gè)稅種，涵蓋房地產(chǎn)的建設(shè)、交易、持有等多個(gè)環(huán)節(jié)，具體來說，城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、房產(chǎn)稅是房地產(chǎn)獨(dú)有的，而房產(chǎn)稅只是房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的一個(gè)稅種而已。

當(dāng)前，我國對(duì)于經(jīng)營性房地產(chǎn)要征收城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅，對(duì)個(gè)人的住宅或院落免征城鎮(zhèn)土地使用稅，對(duì)個(gè)人自用的住宅暫免征收房產(chǎn)稅。2011年的房產(chǎn)稅試點(diǎn)，首次開啟對(duì)個(gè)人住房持有環(huán)節(jié)征稅，但都是針對(duì)增量購房、高端住房征稅，個(gè)人非經(jīng)營性住房大多依舊能享受免征政策。

此前在長達(dá)7年的時(shí)間里，房地產(chǎn)稅都沒有大動(dòng)作，而此次將試點(diǎn)提上日程，或許是因?yàn)榉康禺a(chǎn)稅是當(dāng)前能滿足各方現(xiàn)實(shí)需求的合適方案。

首先，從政府角度來看，在城鎮(zhèn)化早期，土地可供開發(fā)的空間大，土地出讓金可作為地方財(cái)政收入的支柱。如今，可供開發(fā)的土地越來越少，過往土地財(cái)政模式難以為繼，加之地方財(cái)政急需擴(kuò)源，而房地產(chǎn)稅是地方稅種，開征后或?qū)⒊蔀榈胤秸略龅姆€(wěn)定財(cái)源。

其次，從房地產(chǎn)健康發(fā)展的角度，現(xiàn)在房地產(chǎn)進(jìn)入二手房存量市場(chǎng)，在“房住不炒”的背景下，不少熱門城市反而越調(diào)越漲，新房和二手房倒掛嚴(yán)重，房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的鋪開，將增加房屋的持有成本，間接影響市場(chǎng)供應(yīng)，發(fā)揮抑制房?jī)r(jià)作用，成為落實(shí)穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期的政策工具。

再次，從房地產(chǎn)稅法的進(jìn)程來看，房地產(chǎn)稅立法這么多年都沒有實(shí)際進(jìn)展，或許從試點(diǎn)積累局部經(jīng)驗(yàn)后，再層層推廣，可操作性更強(qiáng)。

2021年是疫后恢復(fù)之年，房子又是中國居民偏愛的避險(xiǎn)資產(chǎn)，房地產(chǎn)率先在分化中復(fù)蘇。數(shù)據(jù)顯示，2021年前4個(gè)月，上海、深圳、杭州、南京等熱門城市的樓市累計(jì)成交較2019年同期翻倍增長，核心區(qū)位的限價(jià)盤、豪宅頻現(xiàn)搶購潮；土地市場(chǎng)也是熱度不減，即便是土地供應(yīng)“兩集中”制度之后，核心區(qū)位的熱門宅地依舊頻頻觸及限價(jià)上限。

“房住不炒”的背景下，穩(wěn)房?jī)r(jià)成了各地調(diào)控政策的剛需。此時(shí)，房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)，能抑制住房?jī)r(jià)嗎？今年恰好是上海、重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn)的第10年，可以從兩地的試點(diǎn)效果找答案。

先看兩地試點(diǎn)的內(nèi)容。上海房產(chǎn)稅征收對(duì)象有兩類：本市居民家庭新購二套及以上住房；非本市居民家庭新購商品住房，但高新人才和住滿三年的放寬至第二套及以上。而重慶的征收對(duì)象有三類，個(gè)人擁有的獨(dú)棟商品住宅（含新購和存量）、新購高檔住房、三無人員（無戶籍、無企業(yè)、無工作）新購第二套普通住房。值得一提的是，2017年年初，重慶市調(diào)整房產(chǎn)稅政策，對(duì)重慶“三無”人員征收房產(chǎn)稅的范疇從二套房調(diào)整為首套房。

稅率和免征政策是大眾關(guān)注的焦點(diǎn)。上海的房產(chǎn)稅稅率有兩檔—0.4%和0.6%，重慶有三檔—0.5%、1%、1.2%。兩地都設(shè)置了免征面積，上海人均住房不超過60平米；重慶則是對(duì)存量的獨(dú)棟商品住宅免征180平米，而新購獨(dú)棟商品住宅、高檔住宅則是免征100平米。

不難看出，上海房產(chǎn)稅主要是針對(duì)增量房產(chǎn)，且稅率相對(duì)較低，主要是為了抑制投資需求，而重慶的征收涉及部分存量住宅，但主要還是針對(duì)高端住宅，稅率比上海要高，且稅率根據(jù)房屋成交總價(jià)而浮動(dòng)，即房屋總價(jià)越高，稅負(fù)越大，主要是為了抑制高端住房消費(fèi)。

需要注意的是，上海的房產(chǎn)稅在全市推行，但重慶的房產(chǎn)稅僅覆蓋主城九區(qū)，為了避免傷及普通住宅購房者，2011年至今，重慶根據(jù)樓市上漲情況已先后9次上調(diào)主城區(qū)高檔住房房產(chǎn)稅起征點(diǎn)，從2011年的9941元/平方米，屢次上調(diào)到2021年的22106元/平方米，十年間，起征點(diǎn)翻了一倍多。

效果如何呢？在抑制房?jī)r(jià)方面，在試點(diǎn)初期，2011-2012年的數(shù)據(jù)顯示，上海和重慶商品房均價(jià)漲幅放緩，其中，上海還在 2012 年出現(xiàn)負(fù)增長。但如果橫向?qū)Ρ?，同期，全國其他重點(diǎn)城市的房?jī)r(jià)也是放緩趨勢(shì)，結(jié)合當(dāng)時(shí)的政策環(huán)境，全國調(diào)控收緊才是房?jī)r(jià)漲幅放緩的主因。

一般而言，房地產(chǎn)稅分別從房地產(chǎn)開發(fā)、轉(zhuǎn)讓和持有三個(gè)環(huán)節(jié)征收，而房產(chǎn)稅是持有環(huán)節(jié)的主要稅種，在我國，房地產(chǎn)稅一直是“重流轉(zhuǎn)，輕保有環(huán)節(jié)”，上海和重慶兩地的房產(chǎn)稅試點(diǎn)也沒能改變這樣的現(xiàn)狀。公開數(shù)據(jù)顯示，2020年，上海和重慶的房產(chǎn)稅收收入分別為199億和72億，分別僅占當(dāng)?shù)囟愂帐杖氲?.4%和5.0%。

2020年全國土地出讓金收入達(dá)到8.4萬億，創(chuàng)下33年來的最高紀(jì)錄，其中，上海以2952億元，位列全國第一，這意味著，當(dāng)年上海房產(chǎn)稅收入僅為其土地出讓金收入的6.7%，而重慶這一比例更低，為4.0%。放眼全國，2020年，全國有20個(gè)城市的土地財(cái)政依賴度超過100%，相比之下，上海和重慶兩市對(duì)土地財(cái)政分別為42%、60%，依賴程度還不算高的。短期內(nèi)，用房產(chǎn)稅取代土地出讓金，難度可想而知。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅確實(shí)可以成為地方稅收的重要來源。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2016年36個(gè)國家房產(chǎn)稅平均比重為47.5%，其中，澳大利亞、英國為100%，加拿大97%，美國也有70%。

這樣的局面短期內(nèi)很難出現(xiàn)在中國。但是，房產(chǎn)稅的開征的確有利于緩解地方財(cái)政的困難。問題就是，什么時(shí)候開征，以多大政策力度開征。

此次四部委召開的房地產(chǎn)稅試點(diǎn)座談會(huì)，預(yù)示著房產(chǎn)稅將以試點(diǎn)先于立法的路徑落地。事實(shí)上，經(jīng)過多年的準(zhǔn)備，目前，不動(dòng)產(chǎn)登記、房屋評(píng)估等相關(guān)技術(shù)都已建立。

房產(chǎn)稅實(shí)際上是在持有環(huán)節(jié)增加房屋產(chǎn)權(quán)人的成本，這個(gè)持有成本既不能成為持有人的沉重負(fù)擔(dān)，又要能切實(shí)為地方政府增加稅源，同時(shí)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)房?jī)r(jià)，如何實(shí)現(xiàn)三者平衡，是開征難的癥結(jié)所在。

中國家庭七成以上的財(cái)富為房產(chǎn)，房產(chǎn)稅一旦開征，其免征范圍和稅率的設(shè)置，將直接關(guān)系到這些家庭的切身利益，這也是業(yè)界圍繞開征討論的焦點(diǎn)話題。

從各國的實(shí)踐來看，有按房屋套數(shù)和房屋面積來設(shè)置免征，在中國，則是采用免征面積，如上海采用的是人均60平方米的免征標(biāo)準(zhǔn)。而稅率方面，中國目前的房產(chǎn)稅試點(diǎn)采用的是超額累進(jìn)稅率，以重慶為例，重慶建筑面積交易單價(jià)在上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價(jià)3倍以下的收0.5%，3到4倍收1%，4倍以上收1.2%。

此次四部委召開的房地產(chǎn)稅試點(diǎn)座談會(huì)，預(yù)示著房產(chǎn)稅將以試點(diǎn)先于立法的路徑落地。事實(shí)上，經(jīng)過多年的準(zhǔn)備，目前，不動(dòng)產(chǎn)登記、房屋評(píng)估等相關(guān)技術(shù)都已建立。

即便是最高檔的1.2%稅率，其實(shí)，在全球范圍來看，也是相對(duì)較低的水平，如美國的房產(chǎn)稅稅率為1%到3%，德國的房產(chǎn)稅稅率在3.5%左右，日本的固定資產(chǎn)稅稅率在2%左右。

如果參照上海，全國的房產(chǎn)稅免征面積也在人均60平方米，稅率設(shè)定在1.2%，如果一個(gè)三口之家住房總面積200平方米，按照人均60平方米的標(biāo)準(zhǔn)，它們的總免征面積是180平方米，超出了20平方米。參照深圳二手房指導(dǎo)價(jià)，全市二手房均價(jià)61342元/平方米，每年房產(chǎn)稅需繳納14722元，這個(gè)數(shù)額似乎并不大。但是，目前，不動(dòng)產(chǎn)信息全國聯(lián)網(wǎng)還未全面實(shí)現(xiàn)，如果一個(gè)業(yè)主在國內(nèi)擁有幾套房產(chǎn)，是否會(huì)跨區(qū)域確定征收面積，是業(yè)主們擔(dān)心的問題。

不過，中信證券的研報(bào)認(rèn)為，在相當(dāng)長的時(shí)間范圍內(nèi)，不會(huì)對(duì)跨區(qū)域計(jì)算房屋持有套數(shù)和人均房屋面積，“一旦出現(xiàn)跨區(qū)域計(jì)算，則居民大概率選擇保留核心城市的房產(chǎn)，賣出非核心區(qū)的資產(chǎn)，導(dǎo)致市場(chǎng)熱度反而進(jìn)一步向核心區(qū)域收斂，這與調(diào)控的初衷不符”。

還有一個(gè)容易忽視的細(xì)節(jié)是，房產(chǎn)稅是直接稅，在全國住房信息聯(lián)網(wǎng)還未實(shí)現(xiàn)的情況下，僅靠人工摸排統(tǒng)計(jì)和個(gè)人主動(dòng)申報(bào)，很容易出現(xiàn)少繳漏繳等問題，將影響稅源的穩(wěn)定。

相關(guān)研究表明，針對(duì)個(gè)人征收的直接稅只有在那些法治程度較高的國家中才能夠較好的實(shí)行。據(jù)上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡觀察，在那些法治程度較低的國家中，直接稅往往會(huì)被包裝成間接稅的名義出現(xiàn)，如個(gè)人所得稅是直接稅，但是在中國卻是通過委托代征。

傅蔚岡擔(dān)憂，在間接稅大行其道的當(dāng)下中國，房產(chǎn)稅能否順利征繳？假設(shè)實(shí)施房產(chǎn)稅后，個(gè)人不向政府申報(bào)房產(chǎn)稅，政府該以何種手段來面對(duì)這種逃稅行為？如果有部分群體無法支付時(shí)，政府該如何處理？如果政府對(duì)這部分群體網(wǎng)開一面，是否會(huì)對(duì)其他群體不公平？這些或許都是試點(diǎn)落地時(shí)就需要考慮的細(xì)節(jié)問題。

不過，更多的學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前熱門城市房?jī)r(jià)已經(jīng)脫離正常水平，二手房與新房倒掛嚴(yán)重，不少熱門城市對(duì)轄區(qū)內(nèi)的二手房出具指導(dǎo)價(jià)來調(diào)控，這意味著已經(jīng)建立了相應(yīng)的二手房存量市場(chǎng)數(shù)據(jù)庫，或?qū)榉康禺a(chǎn)稅開征提供了很好的基礎(chǔ)。