一個(gè)中部百?gòu)?qiáng)縣的錢袋子

施晶晶

“長(zhǎng)沙縣的三保支出沒有壓力?！遍L(zhǎng)沙縣一位政府干部這樣對(duì)南風(fēng)窗記者說。不是每個(gè)具體管著政府錢袋子的干部都有底氣給出這樣的回答。

受疫情和經(jīng)濟(jì)下行影響，一些地方“?；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的三保支出面臨壓力，疫情之前，欠發(fā)達(dá)地區(qū)就時(shí)有政府拖欠工資的情況，今后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，一些地方政府的壓力也不會(huì)完全消失。

三保支出壓力是一些地方財(cái)政困難的縮影，稅收分成的制度現(xiàn)實(shí)之下，地方財(cái)政困難集中在基層，又以縣級(jí)表現(xiàn)最為突出。“生存和發(fā)展”是每座縣城的現(xiàn)實(shí)需要，但基本的問題是：錢從哪里來，花到哪里去？

長(zhǎng)沙市長(zhǎng)沙縣，作為唯一進(jìn)入《全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)》榜單前十的中部縣，我們就從它的從容，一窺它的錢袋子現(xiàn)實(shí)。

對(duì)于外界普遍關(guān)心的基層三保支出，前述干部告訴南風(fēng)窗記者，長(zhǎng)沙縣2020年的三保支出約占可用財(cái)力的50%，這是一個(gè)尚有余力的占比。長(zhǎng)沙縣一般公共預(yù)算支出執(zhí)行報(bào)告顯示，2020年，即使受疫情影響，長(zhǎng)沙縣教育、科技、文化、社保和就業(yè)、節(jié)能環(huán)保支出等繼續(xù)增長(zhǎng)?！敖逃晷袆?dòng)就是20個(gè)億，我們?cè)陬A(yù)算中就保證了它每年的增長(zhǎng)，人員經(jīng)費(fèi)、工資社保也是正常增長(zhǎng)?！?/p>

2020年，為緩解疫情帶來的減收增支壓力，中央財(cái)政對(duì)地方發(fā)行了抗疫特別國(guó)債和直達(dá)基層的特殊轉(zhuǎn)移支付，共計(jì)2萬億資金，為基層紓困，暫時(shí)彌補(bǔ)了地方的財(cái)力不足。據(jù)長(zhǎng)沙縣公開的2020年政府性基金預(yù)算收支執(zhí)行報(bào)告，長(zhǎng)沙縣獲得了抗疫特別國(guó)債轉(zhuǎn)移支付收入9.26億。但2021年，沒有了特殊資金，對(duì)包括長(zhǎng)沙縣在內(nèi)的地方財(cái)政實(shí)力的考驗(yàn)還在繼續(xù)。

今年1-4月，長(zhǎng)沙縣的一般公共預(yù)算收入同比增加了18.3%。橫向看，這一高增速是長(zhǎng)沙縣從來沒有過的。但縱向看，全國(guó)一般公共預(yù)算收入同比增長(zhǎng)了25.5%。

簡(jiǎn)單的增長(zhǎng)數(shù)字背后，不能忽略關(guān)鍵的基數(shù)問題。去年3月，長(zhǎng)沙市疫情清零后，長(zhǎng)沙縣加快復(fù)工復(fù)產(chǎn)，得益于制造業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，經(jīng)濟(jì)從疫情影響中快速恢復(fù)，一位政府部門人士告訴南風(fēng)窗記者，早在去年第二季度，長(zhǎng)沙縣的GDP就實(shí)現(xiàn)了由負(fù)轉(zhuǎn)正。由此，2020年，長(zhǎng)沙縣的一般公共預(yù)算收入基數(shù)較高。

稅收是一般公共預(yù)算收入的主要來源，2014年以來，長(zhǎng)沙縣稅收占一般公共預(yù)算收入的比重在75%以上。稅收背靠產(chǎn)業(yè)，而長(zhǎng)沙縣又是個(gè)工業(yè)強(qiáng)縣，聚集了大量制造業(yè)企業(yè)。在全國(guó)對(duì)中小企業(yè)減稅降費(fèi)的大背景下，2020年，長(zhǎng)沙縣減稅降費(fèi)支出26億，但長(zhǎng)沙縣2020年的一般公共預(yù)算收入報(bào)告顯示，即使受疫情沖擊，當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)所得稅依然實(shí)現(xiàn)了正增長(zhǎng)。

這也和長(zhǎng)沙縣制造業(yè)自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力息息相關(guān)。長(zhǎng)沙縣有兩個(gè)千億級(jí)產(chǎn)值的產(chǎn)業(yè)，工程機(jī)械、汽車及零部件，再加上電子信息，構(gòu)成了這里的三個(gè)支柱產(chǎn)業(yè)，奠定了長(zhǎng)沙縣工業(yè)制造業(yè)強(qiáng)縣的底色，企業(yè)在復(fù)工復(fù)產(chǎn)之后，奮起直追。

過去4年，是當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)之一工程機(jī)械行業(yè)的黃金期，山河智能是行業(yè)內(nèi)的代表性企業(yè)。公司經(jīng)營(yíng)計(jì)劃本部部長(zhǎng)蔣智告訴南風(fēng)窗記者，盡管疫情導(dǎo)致公司的海外訂單幾乎沒有增加，但國(guó)內(nèi)訂單卻大幅增長(zhǎng)，彌補(bǔ)了海外市場(chǎng)的缺口。

據(jù)長(zhǎng)沙縣財(cái)政局統(tǒng)計(jì)，2020年，長(zhǎng)沙縣兩個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)—工程機(jī)械和電子信息產(chǎn)值有不小的增長(zhǎng)，是地方的優(yōu)質(zhì)稅源，而最大的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)汽車及零部件，因?yàn)槭袌?chǎng)大環(huán)境的變化而大幅度下滑，但由此帶來的稅收缺口還不是主要的財(cái)政壓力。

事實(shí)上，過去7年間，長(zhǎng)沙縣基本實(shí)現(xiàn)了公共財(cái)政收支平衡，年終尚可滾存結(jié)余，維持著良性運(yùn)轉(zhuǎn)。2020年，長(zhǎng)沙縣的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行、盤活財(cái)政存量資金的工作，受到了國(guó)務(wù)院的表彰。

預(yù)算的真正壓力來自搞建設(shè)。

2018年，在傳統(tǒng)汽車行業(yè)步入瓶頸期的時(shí)候，長(zhǎng)沙縣加快推進(jìn)了重大項(xiàng)目建設(shè)。

長(zhǎng)沙縣支出壓力最大的項(xiàng)目，是計(jì)劃于2024年開通的黃花機(jī)場(chǎng)3號(hào)航站樓及其配套設(shè)施，據(jù)相關(guān)部門人士估算，前后支出接近長(zhǎng)沙縣兩年的可用財(cái)力。與此同時(shí)，還有萬家麗高架、人民醫(yī)院、地鐵線、椒花水庫(kù)需要支出……每一筆都是必要開支，又都是大支出，需要財(cái)政予以資金保障。

以機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目為例，細(xì)分出這樣一筆賬：機(jī)場(chǎng)三航站樓開通，主體工程+跑道，機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、省政府和長(zhǎng)沙市政府各家要分?jǐn)?，長(zhǎng)沙縣要承擔(dān)一部分資金份額。相關(guān)的配套，很大一塊需要本地自理，比如，人員貨物進(jìn)機(jī)場(chǎng)需要延長(zhǎng)修一圈路，長(zhǎng)沙縣需要投入的資金也不少；避免噪聲污染，也需要搬遷機(jī)場(chǎng)周邊部分居民并給予補(bǔ)償。

3號(hào)航站樓之所以必要，是因?yàn)?號(hào)2號(hào)航站樓只能滿足每年2000萬人次的旅客吞吐量，已經(jīng)滿負(fù)荷，還有貨物吞吐量，已經(jīng)無法滿足需求。公開資料顯示，2020年，長(zhǎng)沙縣境內(nèi)的黃花機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量為1922.4萬人次，貨郵吞吐量同比增長(zhǎng)了48.7%。

盡管一些跨區(qū)域的重大項(xiàng)目可以分?jǐn)?，但縣境內(nèi)的配套設(shè)施基本上要本地自理。類似問題，地方政府普遍依靠土地出讓、專項(xiàng)債、市場(chǎng)融資等辦法解決。

國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入是地方政府基金預(yù)算收入的主要來源，2014年以來，這部分收入占到長(zhǎng)沙縣政府基金預(yù)算收入的90%以上。

2018年，長(zhǎng)沙縣汽車行業(yè)的產(chǎn)值開始下滑，也是在這一年，長(zhǎng)沙縣財(cái)政預(yù)算報(bào)告顯示，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入有了90%的增長(zhǎng)，當(dāng)?shù)卣曰痤A(yù)算收入開始超過地方一般公共預(yù)算收入。還是在這一年，長(zhǎng)沙縣加快推進(jìn)了重大項(xiàng)目建設(shè)，2月的一個(gè)調(diào)度預(yù)備會(huì)議上，鋪排通報(bào)了157個(gè)項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目都帶著謀劃和發(fā)展的目標(biāo)。

國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入之外，專項(xiàng)債也是緩解地方建設(shè)支出壓力的一個(gè)途徑。根據(jù)年初的國(guó)務(wù)院的政府工作報(bào)告，為了擴(kuò)大有效投資，今年擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.65萬億。

根據(jù)年初長(zhǎng)沙縣兩會(huì)上的政府工作報(bào)告，2020年長(zhǎng)沙縣爭(zhēng)取到中央直達(dá)資金18.34億，專項(xiàng)債券53.19億，并盤活了“三資”（存量資金、資產(chǎn)、資源）60億，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定結(jié)果下調(diào)為風(fēng)險(xiǎn)提示地區(qū)。

疫情并非地方政府財(cái)政緊張的唯一根源，近年的經(jīng)濟(jì)下行和結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力不容忽視。作為百?gòu)?qiáng)縣前十的工業(yè)強(qiáng)縣，長(zhǎng)沙縣已經(jīng)感受到持續(xù)發(fā)展的壓力。

機(jī)械工程、汽車及零部件，加上電子信息，長(zhǎng)沙縣的三大支柱產(chǎn)業(yè)集中分布在西邊的長(zhǎng)沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，2020年底，園區(qū)里規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)（產(chǎn)值2000萬以上）有245家，是長(zhǎng)沙市2019年挺進(jìn)萬億GDP城市俱樂部的重要助力，也是長(zhǎng)沙縣的財(cái)源支柱。

三大支柱產(chǎn)業(yè)在當(dāng)?shù)刎?cái)政稅收的地位可謂舉足輕重。這幾年最大的變化來自汽車產(chǎn)業(yè)，自2017年達(dá)到頂峰，2018年開始下降。根據(jù)長(zhǎng)沙市官網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)字，2019年長(zhǎng)沙縣三大支柱行業(yè)規(guī)模工業(yè)總產(chǎn)值，電子信息產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)37.4%，工程機(jī)械產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)29.7%，汽車及零部件產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值則下降20.6%。

5月末，南風(fēng)窗記者走訪車企生產(chǎn)線集中的經(jīng)開區(qū)發(fā)現(xiàn)，并非所有造車企業(yè)都身處寒冬，它們當(dāng)中，清掃車、急救車、卡車等行業(yè)類用車依然堅(jiān)挺，零部件企業(yè)受到的沖擊相對(duì)有限，整車企業(yè)的困境最為明顯?！靶袠I(yè)正處于調(diào)整期?！苯?jīng)開區(qū)工作人員告訴南風(fēng)窗記者。

三一集團(tuán)重卡事業(yè)部、數(shù)字營(yíng)銷負(fù)責(zé)人謝凱告訴南風(fēng)窗記者，汽車行業(yè)是一個(gè)萬億級(jí)市場(chǎng)，工程機(jī)械起家的三一集團(tuán)，其千億規(guī)模幾乎是行業(yè)的天花板。汽車的產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、配套要求多且齊全，遠(yuǎn)非其他產(chǎn)業(yè)所能比擬。

另一家機(jī)械工程企業(yè)山河智能，也感知到行業(yè)回調(diào)的壓力，黨委書記吳文偉對(duì)南風(fēng)窗記者表示，今年的營(yíng)收創(chuàng)新高不成問題，但賣出去的挖掘機(jī)開工不足，行業(yè)有下滑趨勢(shì)。

盡管行業(yè)各有冷暖，需求不同，但各方也在尋求突破瓶頸。

經(jīng)開區(qū)里，以重資產(chǎn)工業(yè)為主的企業(yè)用地需求量大，但用地已經(jīng)飽和，資源非常稀缺，耕地18億畝紅線下，園區(qū)面積難以擴(kuò)大。

其中一個(gè)對(duì)策是“騰籠換鳥”。通過能耗、用水用電情況摸底，把低效益企業(yè)的工業(yè)用地收回來，重新引進(jìn)適應(yīng)新發(fā)展要求的企業(yè)。經(jīng)開區(qū)相關(guān)工作人員告訴南風(fēng)窗記者，通過這樣的辦法，經(jīng)開區(qū)預(yù)計(jì)能騰出2000畝工業(yè)用地，大約相當(dāng)于長(zhǎng)沙縣2年的工業(yè)用地指標(biāo)。

發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)，也是縱向創(chuàng)造效益的途徑。把科研、咨詢、勞務(wù)代理等輕資產(chǎn)企業(yè)，引進(jìn)到一棟棟的商務(wù)寫字樓，進(jìn)來之后補(bǔ)貼租金，實(shí)行稅收優(yōu)惠，讓它產(chǎn)生效益。樓宇經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)也很明顯：不占用過多資源，成長(zhǎng)性非常好。

公開報(bào)道顯示，2019年上半年，長(zhǎng)沙市寫字樓成交量?jī)r(jià)雙雙下滑，但長(zhǎng)沙縣成為商業(yè)用地成交的主力區(qū)域，并呈向遠(yuǎn)郊擴(kuò)容趨勢(shì)。

企業(yè)也在適應(yīng)包括“卡脖子”難題在內(nèi)的新變化。

山河智能的生產(chǎn)線上，25分鐘就可以生產(chǎn)出一臺(tái)小型挖掘機(jī)，一條百米長(zhǎng)的組裝線上，一臺(tái)中型挖掘機(jī)從上線到下線，需要90多個(gè)工人配合完成100多道工序。南風(fēng)窗記者到訪時(shí)，對(duì)接人楊成哲說，因?yàn)榘l(fā)動(dòng)機(jī)缺芯片，他們的挖掘機(jī)產(chǎn)能被“卡脖子”。

缺芯片，已經(jīng)是一個(gè)全球性的產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈問題。經(jīng)開區(qū)相關(guān)工作人員告訴南風(fēng)窗記者，園區(qū)里最缺芯片制造環(huán)節(jié)的企業(yè)，因?yàn)槿狈饪虣C(jī)的設(shè)備技術(shù)，加上芯片制造成本高、迭代快，構(gòu)成了國(guó)產(chǎn)芯片制造的另一大“卡脖子”難題。他們也在尋找合適的企業(yè)，引進(jìn)配套。

在三一重卡這里，難題以合作和引進(jìn)的方式解決。2020年，三一重卡一度被海外合作伙伴斷供發(fā)動(dòng)機(jī)，但通過與另一家德國(guó)發(fā)動(dòng)機(jī)制造企業(yè)合作，后者入駐經(jīng)開區(qū)，三一重卡順利脫困。

在長(zhǎng)沙縣，轉(zhuǎn)型不是一個(gè)口號(hào)，這一點(diǎn)，南風(fēng)窗記者也從三一重卡身上感受到了。

見到三一重卡數(shù)字營(yíng)銷負(fù)責(zé)人謝凱時(shí)，這是一個(gè)不到40歲的年輕人，他沒有傳統(tǒng)重工企業(yè)管理者的刻板老成，一半以上的交流時(shí)間，他分享著關(guān)于卡車司機(jī)音樂節(jié)的想法，想要更新記者對(duì)機(jī)械工程企業(yè)的印象。

他告訴南風(fēng)窗記者，去年7月的一場(chǎng)網(wǎng)上直播，他們賣出了2000臺(tái)重型卡車。在他的流量、用戶、社群、全生命周期消費(fèi)這些表述里，有著我們熟悉的互聯(lián)網(wǎng)大廠的影子，這一脫胎于傳統(tǒng)重工的事業(yè)部，似乎在走一條可以輕裝上陣的路。

在三一重卡的生產(chǎn)車間里，零部件擺放秩序井然，數(shù)量更多的出入口讓廠房顯得更加通透，每個(gè)工位都安裝一塊液晶顯示屏，上面記錄著物料清單、工序用時(shí)、今日計(jì)劃產(chǎn)量、實(shí)際上線下線和調(diào)試入庫(kù)臺(tái)數(shù)，一切清晰可見。也許這里，就藏著謝凱所說的，突破行業(yè)天花板的秘密。

前述政府干部在政府工作27年了，南風(fēng)窗記者問他，如果是從一個(gè)普通市民角度看，長(zhǎng)沙縣什么時(shí)候發(fā)展得最快？他回答：“長(zhǎng)沙縣幾乎每10年都有一個(gè)機(jī)遇期?！毖巯拢碌霓D(zhuǎn)型機(jī)會(huì)擺在面前，長(zhǎng)沙縣當(dāng)然不想，也不會(huì)錯(cuò)過。