黨內(nèi)監(jiān)督制度的演進(jìn)

劉華清

“沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓”，中國(guó)共產(chǎn)黨百年走來(lái)，不斷發(fā)展壯大，與重視自身制度建設(shè)是分不開(kāi)的。其中，黨內(nèi)監(jiān)督制度就是一大亮點(diǎn)。

新民主主義革命時(shí)期的起步

我們黨自成立之時(shí)起就重視黨內(nèi)監(jiān)督工作，從黨的一大通過(guò)的第一個(gè)黨綱到以后歷屆黨代會(huì)所通過(guò)的黨章，都對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督做出了明確規(guī)定。1921 年黨的一大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》規(guī)定，黨員“一定要受地方執(zhí)行委員會(huì)的最嚴(yán)格的監(jiān)督”，“地方執(zhí)行委員會(huì)的財(cái)政、活動(dòng)和政策，必須受中央執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督”。1922 年黨的二大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》又規(guī)定：“下級(jí)機(jī)關(guān)需完全執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)的命令。不執(zhí)行時(shí)，上級(jí)機(jī)關(guān)得取消改組之?！?/p>

在大革命時(shí)期，隨著北伐戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利進(jìn)軍，黨員隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)了“從研究的小團(tuán)體到群眾的政黨”的飛躍。至1927年4月中共五大開(kāi)會(huì)前，黨員人數(shù)已達(dá)到57967人，是10個(gè)月前的18526人的三倍多。在黨員數(shù)量突飛猛增的同時(shí)，黨員質(zhì)量卻出現(xiàn)了一些問(wèn)題。一些黨組織在發(fā)展黨員的過(guò)程中忽視了對(duì)要求入黨人員的考察和教育，一些投機(jī)分子乘機(jī)混入黨內(nèi)，破壞了黨在群眾中的聲望。針對(duì)黨員質(zhì)量問(wèn)題，主要是少數(shù)黨員中的“貪官污吏化”傾向，中共中央于1926年8月發(fā)出了《堅(jiān)決清洗貪污腐化分子》的通告，要求各級(jí)黨組織“迅速審查所有同志，如有此類(lèi)行為者，務(wù)須不容情地洗刷出黨，不可留存黨中，使黨腐化，且敗壞黨在群眾中的威信”。這是中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)布的第一個(gè)反貪污腐化的文件。

1927年4月27日，在大革命生死存亡的危急關(guān)頭，黨的五大在武漢舉行。由于半個(gè)月前發(fā)生了“四一二”反革命政變，保持黨的純潔性就成為全黨關(guān)注的問(wèn)題。于是，成立黨的監(jiān)察委員會(huì)被提上了日程。黨的五大選舉產(chǎn)生了第一屆中央監(jiān)察委員會(huì)，王荷波等10名代表被選為中央監(jiān)察委員會(huì)的委員和候補(bǔ)委員。這是我們黨的歷史上最早設(shè)立的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)。曾出席黨的五大的陸定一回憶說(shuō)：“在革命受挫的情況下，首先必須純潔黨的隊(duì)伍，嚴(yán)格黨的紀(jì)律，加強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)黨的戰(zhàn)斗力。為此，迫切要求成立黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，用嚴(yán)明的黨紀(jì)維護(hù)黨的集中與統(tǒng)一?！?927年6月1日，中央政治局會(huì)議討論并通過(guò)黨章第三次修正案，規(guī)定：“為鞏固黨的一致及權(quán)威起見(jiàn)，在全國(guó)代表大會(huì)及省代表大會(huì)選舉中央及省監(jiān)察委員會(huì)?！庇捎趪?yán)峻的革命形勢(shì)，五大關(guān)于中央監(jiān)察委員會(huì)的制度安排沒(méi)有真正得到落實(shí)，但它卻為黨的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

此后，黨的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的發(fā)展經(jīng)歷了曲折。1928年6月，黨的六大將監(jiān)察委員會(huì)改為審查委員會(huì)，降低了監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位。鑒于審查委員會(huì)的地位與它的職能不相匹配，1933年9月17日，中央做出決議恢復(fù)監(jiān)察委員會(huì)，規(guī)定各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)除維護(hù)黨的紀(jì)律、保證黨的決議得以有效貫徹執(zhí)行外，還包括檢查違反黨的總路線(xiàn)的各種官僚主義腐化現(xiàn)象等。1945年6月，黨的七大通過(guò)的黨章，正式恢復(fù)黨的監(jiān)察委員會(huì)機(jī)構(gòu)名稱(chēng)，并對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生辦法、任務(wù)、職能、領(lǐng)導(dǎo)體制等都做出了明確的規(guī)定。

社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期的探索

中華人民共和國(guó)成立后，我們黨從革命黨變成了執(zhí)政黨，從局部執(zhí)政的黨變成了在全國(guó)范圍執(zhí)政的黨，黨內(nèi)監(jiān)督也面臨著全新的環(huán)境。為了增強(qiáng)黨的組織性和紀(jì)律性，1949年11月9日，中共中央作做出了《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》。到1952年11月，全國(guó)縣以上各級(jí)黨委全部建立了紀(jì)律檢查委員會(huì)。從1949年至1955年3月，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)是同級(jí)黨委會(huì)的一個(gè)工作部門(mén)，在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和各級(jí)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的設(shè)立，使黨在執(zhí)政后有了處理黨組織和黨員違反黨章黨紀(jì)行為的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，從制度上加強(qiáng)了黨的組織建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)。

為進(jìn)一步強(qiáng)化黨的監(jiān)督制度，1955年3月召開(kāi)的黨的全國(guó)代表會(huì)議并通過(guò)了《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》。此后成立的中央和各級(jí)地方監(jiān)察委員會(huì)，便取代了原有的中央和地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)。同之前的紀(jì)律檢查委員會(huì)相比，監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)成員增加、機(jī)構(gòu)職能更廣、監(jiān)察委員會(huì)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系得到強(qiáng)化。1962 年黨的八屆十中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，又從組織和制度方面做出了四個(gè)方面的規(guī)定：一是擴(kuò)大各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)委員的名額;二是各級(jí)黨的委員會(huì)，必須加強(qiáng)對(duì)同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，定期討論黨的監(jiān)察工作;三是加強(qiáng)對(duì)同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和黨員的監(jiān)督工作;四是在職權(quán)上擴(kuò)大上述權(quán)限。這些規(guī)定，對(duì)加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的建設(shè)，更好地發(fā)揮監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能作用起到了重要的保障作用。

改革開(kāi)放以來(lái)的推進(jìn)

1977年8月，黨的十一大黨章重新對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立作做出制度安排，規(guī)定“黨的中央委員會(huì)、地方縣和縣以上、軍隊(duì)團(tuán)和團(tuán)以上各級(jí)黨的委員會(huì)，都設(shè)立紀(jì)律檢查委員會(huì)”。1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)決定健全黨規(guī)黨法，嚴(yán)肅黨紀(jì)，重建黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)。全會(huì)選舉產(chǎn)生了以陳云為第一書(shū)記的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，并規(guī)定“紀(jì)律檢查委員會(huì)的根本任務(wù)，就是維護(hù)黨規(guī)黨法，切實(shí)搞好黨風(fēng)”。此后，全國(guó)縣以上各級(jí)黨委都建立了紀(jì)律檢查委員會(huì)，中央和省市紀(jì)委還分別向國(guó)務(wù)院、省市人民政府各個(gè)部門(mén)派駐了紀(jì)檢組，加強(qiáng)了黨的紀(jì)律檢查和監(jiān)督工作。從此黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)進(jìn)入新的歷史時(shí)期。

一是強(qiáng)化了專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能。十二大黨章改變了十一大黨章關(guān)于“各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)由同級(jí)黨的委員會(huì)選舉產(chǎn)生”的規(guī)定，決定中央紀(jì)委和地方各級(jí)紀(jì)委由黨的全國(guó)代表大會(huì)和地方黨的各級(jí)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，并向其報(bào)告工作，這就增強(qiáng)了紀(jì)檢機(jī)關(guān)監(jiān)督的權(quán)威性。1993年年初，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行合署辦公。黨的十八大后，各級(jí)紀(jì)委實(shí)行兩個(gè)“以上級(jí)紀(jì)委為主”，即查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主;各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主。2001年9月，黨的十五屆六中全會(huì)決定“紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)對(duì)派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理”，從而使紀(jì)律檢查委員會(huì)有了完整的體制系統(tǒng)，成為新時(shí)期實(shí)現(xiàn)紀(jì)律檢查工作制度化和科學(xué)化的組織保障。

二是健全了黨內(nèi)監(jiān)督制度體系。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)于1987年制定了《關(guān)于對(duì)黨員干部加強(qiáng)黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》，規(guī)定了黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督的任務(wù)、原則、對(duì)象、內(nèi)容和途徑等。黨的十四大以后，《紀(jì)律處分條例（試行）》《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》等一系列有關(guān)監(jiān)督體制、機(jī)制、政策的法規(guī)制度和措施相繼出臺(tái)。1996年，黨中央做出關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度的規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)高中級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和各級(jí)黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督。1998年年底，中央頒布《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，在全黨形成了一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)的監(jiān)督體制。2003年12月，《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》頒布實(shí)施，這是第一部系統(tǒng)規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督工作的基本法規(guī)。黨的十八大以來(lái)，我們黨制定和重新修訂了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《廉潔自律準(zhǔn)則》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《紀(jì)律處分條例》《問(wèn)責(zé)條例》《巡視工作條例》等一系列黨內(nèi)法規(guī)，一個(gè)以黨章為核心、以黨內(nèi)監(jiān)督條例為主干、以配套規(guī)定和其他監(jiān)督規(guī)范為重要補(bǔ)充的黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)制度體系基本形成。

三是監(jiān)督執(zhí)行取得良好效果。改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共查辦各類(lèi)違紀(jì)違法案件400多萬(wàn)件，給予600多萬(wàn)人以黨紀(jì)政紀(jì)處分，其中一批腐敗分子依法受到嚴(yán)懲。

（作者系中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院黨史教研部原主任、教授）