國(guó)土空間規(guī)劃體系下的城市規(guī)劃傳承與融合

馬海濤

摘要：當(dāng)前，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快和城鄉(xiāng)一體化工作的推進(jìn)，許多城市面臨著后期的人口突增，相應(yīng)的配套設(shè)施不到位，后期反復(fù)施工，這就嚴(yán)重影響了城市居民的正常生活。出現(xiàn)這種情況主要是在前期的國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)工作中，沒(méi)有做好長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃。城市規(guī)劃要融入國(guó)土空間規(guī)劃體系，必須做出適應(yīng)性調(diào)整和改變，而國(guó)土空間規(guī)劃既要約束城市規(guī)劃的行為框架，也應(yīng)當(dāng)吸收其優(yōu)秀成果和經(jīng)驗(yàn)，還要為城市規(guī)劃的發(fā)展提供必要的支持平臺(tái)。為此，本文提出在市國(guó)土空間規(guī)劃體系中設(shè)置城市規(guī)劃專(zhuān)項(xiàng)，作為促進(jìn)城市規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃體系融合的體制性解決方案。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃;國(guó)土空間規(guī)劃;規(guī)劃融合

引言

當(dāng)國(guó)土空間規(guī)劃主要是對(duì)土地使用類(lèi)型、道路交通、商業(yè)圈、公共設(shè)施等進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，全面規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的合理性直接關(guān)系到后期城市的發(fā)展。目前我國(guó)進(jìn)入多元化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體，在新時(shí)期背景下開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作時(shí)，一定要及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，要有發(fā)展的眼光來(lái)做好規(guī)劃工作，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長(zhǎng)和土地資源利用之間的關(guān)系，這樣可以進(jìn)一步提升城市的綜合實(shí)力，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1國(guó)土空間規(guī)劃與城市規(guī)劃原則

1.1結(jié)合城市整體規(guī)劃開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃

在開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作時(shí)，整體的規(guī)劃方案要結(jié)合城市的綜合環(huán)境。城市的綜合環(huán)境包括周邊的建筑風(fēng)格和周邊的自然環(huán)境，要確保規(guī)劃方案與周邊的環(huán)境相融合，不會(huì)出現(xiàn)突兀的感覺(jué)。同時(shí)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案要遵循人與環(huán)境的生態(tài)美感，要結(jié)合城市居住者的心理來(lái)分析環(huán)境的美感，進(jìn)一步提升城市資源的便利性。這樣可以使得國(guó)土空間規(guī)劃工作更加符合城市發(fā)展，進(jìn)一步提升城市的整體實(shí)力。

1.2以人為本

設(shè)計(jì)人員在進(jìn)行城市的規(guī)劃時(shí)必須要將以人為本作為工作開(kāi)展的原則，將當(dāng)?shù)鼐用竦墓ぷ鳌⑸钜笞鳛橐?guī)劃過(guò)程中主要地考慮方向，進(jìn)而更好地保障城市規(guī)劃工作的質(zhì)量?，F(xiàn)如今，我國(guó)正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的階段，城市也正向著智能化、環(huán)保型的方向發(fā)展，所以在進(jìn)行城市的規(guī)劃時(shí)就要對(duì)城市的綠化予以重視，并且還要配備與之相配套的措施，這樣才能夠更好地滿(mǎn)足居民生活?yuàn)蕵?lè)的需求。而且在進(jìn)行規(guī)劃時(shí)還要對(duì)其空間布局予以重點(diǎn)關(guān)注，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和布局結(jié)構(gòu)進(jìn)行創(chuàng)新，這樣才能夠推動(dòng)以往老舊的、與居民生活需求不相符的布局實(shí)現(xiàn)更新，如此一來(lái)就有效地提高了土地資源的利用率，也可以更好地保證居民的生活質(zhì)量。

2國(guó)土空間規(guī)劃與城市規(guī)劃的聯(lián)系

2.1城市發(fā)展中城市規(guī)劃的重要引領(lǐng)作用

城市是一個(gè)樞紐結(jié)構(gòu)的地方，聯(lián)系著中央和地方的各種事權(quán)，關(guān)聯(lián)著整體與局部的利益，城市起著承上啟下的作用。城市工作不僅要滿(mǎn)足國(guó)家的整體戰(zhàn)略要求，也要以廣大人民群眾的利益和需求為根本政策方針。城市空間所需的生產(chǎn)與供給物質(zhì)基礎(chǔ)的保障，是建設(shè)沒(méi)有城市病的核心，這些隸屬于地方事權(quán)的城市規(guī)劃，并非國(guó)土空間規(guī)劃全域用途管制能完全涵蓋的。因而國(guó)土空間規(guī)劃體系中以解決問(wèn)題為導(dǎo)向的城市規(guī)劃具有特殊的地位和作用，城市規(guī)劃能滿(mǎn)足城市發(fā)展的人民群眾的確切需求，不管是合理促進(jìn)、保護(hù)國(guó)土空間，還是對(duì)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展起到支撐作用，城市規(guī)劃對(duì)于高質(zhì)量、高品質(zhì)的城市發(fā)展都起到非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.2國(guó)土空間規(guī)劃體系下城市規(guī)劃的地位

實(shí)際上，國(guó)家就城市規(guī)劃在城市發(fā)展中所起的重要作用提供了基本條件。當(dāng)下在建立的國(guó)土空間規(guī)劃體系中，“五級(jí)三類(lèi)”的基本構(gòu)架已經(jīng)提出，包括“總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃”，明確指出“國(guó)家、省、市縣編制國(guó)土空間總體規(guī)劃”，“在市縣及以下編制詳細(xì)規(guī)劃”。由此可見(jiàn)，可以在市縣一級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃層面上，發(fā)揮城市的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，宏觀的導(dǎo)向控制作用由城市總規(guī)完成，底層的管控作用由城市詳規(guī)來(lái)完成。城市規(guī)劃在市縣一級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中發(fā)揮宏觀作用，指的是在這一級(jí)的國(guó)土空間總體規(guī)劃中，就已經(jīng)提出的“三線(xiàn)”劃定和三大主導(dǎo)功能區(qū)的管控來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)城市總規(guī)在體系中承擔(dān)的宏觀導(dǎo)控作用。

3融合平臺(tái)與行動(dòng)

3.1在市國(guó)土空間規(guī)劃中設(shè)立城市規(guī)劃分項(xiàng)

國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)構(gòu)建有利于城市規(guī)劃發(fā)展的平臺(tái)。《若干意見(jiàn)》將國(guó)土空間規(guī)劃分為總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃三個(gè)類(lèi)別，城市政府需要選定一個(gè)層面的規(guī)劃直接承擔(dān)城市空間的管制職責(zé)。市國(guó)土空間總體規(guī)劃是統(tǒng)籌性規(guī)劃，要對(duì)接上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略安排和指標(biāo)傳導(dǎo)，重點(diǎn)是“對(duì)上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要求的細(xì)化落實(shí)”，而且要報(bào)上級(jí)審批，按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”的原則和“管什么就批什么”的要求，市國(guó)土空間總體規(guī)劃顯然不能兼顧城市的內(nèi)部治理。無(wú)形融合理論雖然催生了分區(qū)規(guī)劃這一附加的規(guī)劃類(lèi)別，但是無(wú)論是城市空間的分區(qū)規(guī)劃還是詳細(xì)規(guī)劃，都不宜擔(dān)綱城市的整體功能組織和城市綜合治理。在國(guó)土空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中專(zhuān)門(mén)設(shè)立城市規(guī)劃專(zhuān)項(xiàng)，是有效解決這一問(wèn)題的措施。《若干意見(jiàn)》將專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃定義為“在特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對(duì)空間開(kāi)發(fā)保護(hù)利用做出的專(zhuān)門(mén)安排”，設(shè)立城市規(guī)劃專(zhuān)項(xiàng)符合《若干意見(jiàn)》對(duì)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的定義。國(guó)土空間總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行歸類(lèi)和定義，采取專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃職能全覆蓋、不交叉的原則，根據(jù)不同的地區(qū)條件，將市級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃確定為土地整治保護(hù)規(guī)劃、城市規(guī)劃、自然保護(hù)地規(guī)劃、農(nóng)田保護(hù)與開(kāi)發(fā)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源保護(hù)利用規(guī)劃、市域防災(zāi)規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃等。

3.2在國(guó)家和省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中設(shè)立城市化和城市體系規(guī)劃分項(xiàng)

傳統(tǒng)城市規(guī)劃對(duì)城市化、城鎮(zhèn)體系和城市群有廣泛的研究，主要的表現(xiàn)形式是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。和城市總體規(guī)劃相比，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃更能反映國(guó)家意志和宏觀治理戰(zhàn)略，是市縣級(jí)各類(lèi)空間規(guī)劃的基礎(chǔ)依據(jù)。但從實(shí)施評(píng)估情況來(lái)看，很多地區(qū)編制的城市群發(fā)展規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃重在政策性和指導(dǎo)性，規(guī)劃的控制和落實(shí)單元還是城市政府，以致于區(qū)域協(xié)同的有效性難以保障，往往都面臨執(zhí)行力不足的問(wèn)題。因此，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家級(jí)、省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中設(shè)立城市化與城市體系規(guī)劃分項(xiàng)，專(zhuān)題研究、制定和落實(shí)空間治理中的城市化和城市體系發(fā)展戰(zhàn)略，確定城市化目標(biāo)，統(tǒng)籌安排和統(tǒng)一組織全國(guó)、?。ㄗ灾螀^(qū)）域或特別劃定區(qū)域的城市布局，確定相應(yīng)的城市性質(zhì)、規(guī)模和等級(jí)體系，提出各級(jí)城市開(kāi)發(fā)邊界范圍劃分的基本要求。在城市密集地區(qū)，城市化和城市體系規(guī)劃要擔(dān)負(fù)起協(xié)調(diào)城市間發(fā)展的職能，通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃建立區(qū)域空間開(kāi)發(fā)的銜接與統(tǒng)籌、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源分配和利用的動(dòng)態(tài)管控機(jī)制。

結(jié)束語(yǔ)

總之，城市規(guī)劃的發(fā)展歷程中，已經(jīng)形成的現(xiàn)代城市規(guī)劃理論是可以指導(dǎo)城市的發(fā)展和建設(shè)的，在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，運(yùn)用城市規(guī)劃理論可以確保城市中各類(lèi)資源的有效整合利用，能推動(dòng)城市的可持續(xù)發(fā)展，樹(shù)立良好的大國(guó)城市文化形象，以城市帶動(dòng)周邊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，進(jìn)一步完善整治經(jīng)濟(jì)等體制的改革。

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