經(jīng)濟(jì)法視野下的教育產(chǎn)業(yè)問(wèn)題研究

□李大毅

(山西大學(xué)法學(xué)院，山西 太原 030006)

教育產(chǎn)業(yè)，即國(guó)民教育體系中以市場(chǎng)為導(dǎo)向，受基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律制約部分形成的產(chǎn)業(yè)。近年來(lái)，該產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性日益增強(qiáng)，其基本定位及發(fā)展方向等問(wèn)題在學(xué)界也引發(fā)了廣泛的討論。為解決我國(guó)教育產(chǎn)業(yè)實(shí)踐中產(chǎn)生的各種問(wèn)題，促進(jìn)其蓬勃發(fā)展，需要從經(jīng)濟(jì)法的角度對(duì)我國(guó)教育產(chǎn)業(yè)進(jìn)行重新的審視與定位。

一、教育產(chǎn)業(yè)概念的提出

首先必須明確的是，本文所稱的教育產(chǎn)業(yè)，與“教育產(chǎn)業(yè)化”問(wèn)題有本質(zhì)區(qū)別。所謂“教育產(chǎn)業(yè)化”是我國(guó)教育改革中涌現(xiàn)出的一種思潮，其主要目標(biāo)是將整個(gè)國(guó)民教育體系納入市場(chǎng)范疇，利用市場(chǎng)規(guī)律中“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制促進(jìn)教育發(fā)展［1］。由于該理論與我國(guó)教育以公有化為主導(dǎo)的國(guó)情不符，因此在實(shí)踐中產(chǎn)生了大量難以解決的問(wèn)題。2006年新華社社論《教育產(chǎn)業(yè)化之禍害》為教育產(chǎn)業(yè)化問(wèn)題進(jìn)行了蓋棺定論:“教育產(chǎn)業(yè)化背離了教育的本質(zhì)，嚴(yán)重?fù)p害了教育的形象。要大力促進(jìn)教育公平，必須旗幟鮮明地堅(jiān)持教育的公益性?！保?］

雖然“教育產(chǎn)業(yè)化”在我國(guó)已被實(shí)踐證明是難以實(shí)現(xiàn)的，但不可否認(rèn)的是目前我國(guó)教育體系中確實(shí)存在以市場(chǎng)為導(dǎo)向的部分。與“事業(yè)型教育”不同，這部分教育活動(dòng)并不直接與國(guó)家財(cái)政掛鉤，而是完全面向市場(chǎng)和社會(huì)需求，在培養(yǎng)人才的同時(shí)也創(chuàng)造了大量社會(huì)財(cái)富。時(shí)至今日，這部分教育活動(dòng)已發(fā)展至一定規(guī)模，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中一個(gè)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)——教育產(chǎn)業(yè)。

相比“事業(yè)型教育”，教育產(chǎn)業(yè)主要有三個(gè)特點(diǎn):首先是市場(chǎng)導(dǎo)向性，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的事業(yè)型教育已難以滿足人民群眾在文化教育方面日益擴(kuò)大的需求，教育產(chǎn)業(yè)也就應(yīng)運(yùn)而生。在事業(yè)型教育已經(jīng)保證了社會(huì)教育公平的前提下，教育產(chǎn)業(yè)面向社會(huì)大眾對(duì)高水平、多方面教育的進(jìn)一步需求，同時(shí)也最大限度地利用了社會(huì)閑置教育資源，形成一個(gè)獨(dú)立的教育市場(chǎng)。這就要求教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須以市場(chǎng)規(guī)律為導(dǎo)向，從而滿足人民群眾的教育需求。其次是形式多樣性，產(chǎn)業(yè)型教育涵蓋內(nèi)容十分廣泛，包括了文化知識(shí)、實(shí)踐技能、興趣特長(zhǎng)等多個(gè)方面。不同的教學(xué)內(nèi)容也決定了其需要采取有別于傳統(tǒng)教育的多種教學(xué)形式。特別是近年來(lái)隨著信息技術(shù)的發(fā)展，許多如網(wǎng)絡(luò)教學(xué)等新的教學(xué)形式紛紛出現(xiàn)，也使對(duì)教育產(chǎn)業(yè)的監(jiān)督管理工作難度增加。最后是自主發(fā)展性，大部分產(chǎn)業(yè)型教育都游離于政府教育部門直接監(jiān)管之外，在發(fā)展方向、管理模式等方面都具有比事業(yè)型教育更大的獨(dú)立自主性。教育產(chǎn)業(yè)的這種特點(diǎn)具有雙重性:一方面使其受到來(lái)自外界的束縛相對(duì)較小，在教育改革實(shí)驗(yàn)方面也更加靈活;另一方面也給許多不規(guī)范現(xiàn)象的出現(xiàn)帶來(lái)了可乘之機(jī)。

需要說(shuō)明的是，對(duì)教育產(chǎn)業(yè)的研究并非意味著否定“事業(yè)型教育”在我國(guó)國(guó)民教育中的主導(dǎo)地位。事實(shí)上，面向市場(chǎng)的教育產(chǎn)業(yè)是事業(yè)型教育的必要補(bǔ)充，其在特長(zhǎng)培養(yǎng)、綜合素質(zhì)提高方面具有天然優(yōu)勢(shì)，此外教育產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展從另一側(cè)面也對(duì)公立教育起到了激勵(lì)作用，因此教育產(chǎn)業(yè)的存在與發(fā)展和事業(yè)型教育的主體地位是并行不悖的。

二、我國(guó)教育產(chǎn)業(yè)基本構(gòu)成與現(xiàn)狀

教育產(chǎn)業(yè)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮著不可忽視的作用。一方面其作為第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，本身就具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)潛力，能夠吸引與創(chuàng)造可觀的社會(huì)財(cái)富;另一方面教育產(chǎn)業(yè)也能帶動(dòng)一系列相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到很強(qiáng)的推手作用。目前，我國(guó)教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，在國(guó)民教育體系中的地位也在不斷提升，大有與事業(yè)型教育分庭抗禮之勢(shì)。從目前實(shí)踐來(lái)看，內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問(wèn)題是制約教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要因素之一，也是對(duì)其開(kāi)展規(guī)制監(jiān)督工作的必要著眼點(diǎn)，因此有必要對(duì)教育產(chǎn)業(yè)的組成結(jié)構(gòu)做一簡(jiǎn)要分析。

教育產(chǎn)業(yè)主要由三個(gè)部分組成:其一是民辦教育，也即“國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)”［3］。這是教育產(chǎn)業(yè)目前最主要的組成部分，不但包括與“事業(yè)型教育”并行，能夠授予被國(guó)家社會(huì)承認(rèn)證明憑證的“主體教育”，也包括以學(xué)習(xí)提高或訓(xùn)練技能為目的，不授予正式文憑的“輔助型教育”。其最大的特點(diǎn)是教育活動(dòng)的組織者是有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位的實(shí)體，因此也是教育產(chǎn)業(yè)中最為“正規(guī)”的組成部分。其二是短期培訓(xùn)，指為實(shí)現(xiàn)某一特定教學(xué)目標(biāo)而進(jìn)行的短時(shí)間培訓(xùn)教育。這部分教育活動(dòng)的本質(zhì)特點(diǎn)在于其臨時(shí)性，其多采用“學(xué)習(xí)班”、“講座”等比較靈活的形式開(kāi)展，沒(méi)有固定的專門教學(xué)場(chǎng)地及教學(xué)人員，而是根據(jù)實(shí)際需要租賃場(chǎng)地與外聘教師，教育活動(dòng)的組織者和實(shí)施者在很多情況下也并未進(jìn)行國(guó)家承認(rèn)的登記備案。目前，由于這種形式的教育模式能夠適應(yīng)群眾教育便捷化的需求，成本與收費(fèi)也相對(duì)較低，因此在社會(huì)上較為流行。例如常見(jiàn)的“家教”，很多采取的就是這種形式。其三是教育服務(wù)，這部分泛指所有為事業(yè)型教育及前兩種產(chǎn)業(yè)型教育順利展開(kāi)提供相關(guān)服務(wù)的活動(dòng)。其內(nèi)容十分廣泛，例如近年來(lái)出現(xiàn)的教育咨詢、教育中介等，都屬于此類范疇。這類活動(dòng)是教育市場(chǎng)化和專業(yè)化發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物，因此其發(fā)展也同樣離不開(kāi)事業(yè)型教育及前兩種產(chǎn)業(yè)型教育。

教育產(chǎn)業(yè)三個(gè)組成部分在我國(guó)的發(fā)展目前并不平衡，其中民辦教育部分在份額比例上占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但從目前的市場(chǎng)需求來(lái)看，這部分內(nèi)容尚有很大的發(fā)展?jié)摿ω酱诰颍?］;短期培訓(xùn)部分近年來(lái)比例有所增加，但由于其本身不正規(guī)，缺乏監(jiān)督部門的引導(dǎo)與規(guī)范，因此始終無(wú)法發(fā)揮其在我國(guó)教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中應(yīng)有的作用;而教育服務(wù)部分在我國(guó)尚處于起步階段，是我國(guó)教育產(chǎn)業(yè)中具有較大發(fā)展空間的部分?？偠灾?，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)教育產(chǎn)業(yè)的升級(jí)與優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)各組成部分間的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，需要在該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展結(jié)構(gòu)問(wèn)題上做文章。

三、我國(guó)教育產(chǎn)業(yè)中的相關(guān)問(wèn)題及其經(jīng)濟(jì)法律規(guī)制

教育產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的同時(shí)也產(chǎn)生了許多相關(guān)問(wèn)題，嚴(yán)重影響和制約著我國(guó)教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些問(wèn)題主要表現(xiàn)為兩大方面:首先，是教育市場(chǎng)管理混亂問(wèn)題。目前，各種“學(xué)校”“培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”大量涌現(xiàn)，提供服務(wù)的水平參差不齊，更有甚者，借教育培訓(xùn)之名，行詐騙、迷信等非法活動(dòng)之實(shí)。尤其在短期培訓(xùn)、教育服務(wù)這兩個(gè)靈活性較強(qiáng)的領(lǐng)域，該問(wèn)題表現(xiàn)突出，侵害教育消費(fèi)者的事例時(shí)有發(fā)生。面對(duì)上述問(wèn)題，國(guó)家雖采取了一系列管理措施，但由于沒(méi)有專門性、體系性的監(jiān)督管理機(jī)制，只能做到事后的清查與彌補(bǔ)而無(wú)法防微杜漸，因此收效甚微。其次，是我國(guó)教育產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題。目前我國(guó)教育相關(guān)企業(yè)雖然大量涌現(xiàn)，獲得了一定程度的發(fā)展，但各企業(yè)普遍大而不強(qiáng)，缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展動(dòng)力。一方面由于各教育企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)不足，從而限制了整個(gè)教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最終導(dǎo)致群眾對(duì)教育需求無(wú)法滿足;另一方面，也由于教育產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不完善，無(wú)法帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，使其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中難以真正起到應(yīng)有的推動(dòng)作用。

事實(shí)上，以上兩方面問(wèn)題的產(chǎn)生歸根結(jié)底是由于我國(guó)教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏有效的法律規(guī)制。雖然我國(guó)已有多部與教育相關(guān)的法律規(guī)范，但基本以行政類法規(guī)為主。事實(shí)上，與傳統(tǒng)的事業(yè)型教育不同，教育產(chǎn)業(yè)是以市場(chǎng)為導(dǎo)向主要受市場(chǎng)規(guī)律制約的，僅憑行政法強(qiáng)制手段加以干涉無(wú)法解決所有問(wèn)題，必須在硬性規(guī)定之外加之以符合市場(chǎng)規(guī)律的法律引導(dǎo)。而在這一點(diǎn)上，經(jīng)濟(jì)法具有其他部門法所不具備的天然優(yōu)勢(shì)。

由于經(jīng)濟(jì)法由市場(chǎng)規(guī)制法與宏觀調(diào)控法兩大部分組成［5］，其對(duì)教育產(chǎn)業(yè)的調(diào)整與規(guī)制也表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面:

首先是市場(chǎng)規(guī)制法，教育產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展需要一個(gè)規(guī)范有序的市場(chǎng)狀況。而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，一方面要避免教育市場(chǎng)上的惡性競(jìng)爭(zhēng)，創(chuàng)造一個(gè)公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境;另一方面也需要嚴(yán)厲打擊部分教育從業(yè)者以培訓(xùn)名義實(shí)施的欺詐等違法行為，對(duì)教育消費(fèi)者的合法權(quán)益予以切實(shí)保護(hù)。因此，需要結(jié)合教育產(chǎn)業(yè)的實(shí)際特點(diǎn)，通過(guò)市場(chǎng)規(guī)制法律法規(guī)完善教育市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制，為在此基礎(chǔ)上教育產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)。其次是宏觀調(diào)控法，針對(duì)我國(guó)教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度與質(zhì)量不成比例，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中難以真正發(fā)揮其帶動(dòng)作用的現(xiàn)狀，需要一系列相關(guān)法規(guī)政策，從宏觀角度對(duì)教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向進(jìn)行調(diào)整，不遺余力地促進(jìn)其成長(zhǎng)壯大，尤其是在產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃及金融信貸條件方面承認(rèn)其獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)地位，最大限度地給予其支持與方便。只有這樣，才能使我國(guó)教育產(chǎn)業(yè)既能迅速發(fā)展，同時(shí)發(fā)展方向也能與國(guó)家經(jīng)濟(jì)路線、人才培養(yǎng)的現(xiàn)實(shí)需要相統(tǒng)一，不至于偏離既定的軌道。

另外需要強(qiáng)調(diào)的是，由于實(shí)踐中教育產(chǎn)業(yè)相關(guān)問(wèn)題的復(fù)雜性，這兩個(gè)方面的調(diào)整通常是互相包含互為補(bǔ)充的。完善的市場(chǎng)狀況是宏觀調(diào)整促進(jìn)工作展開(kāi)的前提，而明確的調(diào)控方針與目標(biāo)反過(guò)來(lái)也能促進(jìn)市場(chǎng)規(guī)制工作的實(shí)現(xiàn)［6］。總之，必須同時(shí)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)法兩大組成部分在教育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的作用，才能最終實(shí)現(xiàn)其健康有序發(fā)展的目標(biāo)。

四、我國(guó)教育產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)立法現(xiàn)狀及相關(guān)建議

目前，國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到教育產(chǎn)業(yè)法治化問(wèn)題的重要性，與其相關(guān)的立法也在不斷完善。其中比較有代表性的有2002年12月九屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》及隨后頒布的一系列實(shí)施細(xì)則。該法律的制定實(shí)施為教育產(chǎn)業(yè)中最重要組成部分——民辦教育的管理規(guī)制提供了基本法律框架，改變了教育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域“無(wú)法可依”的狀況。

但在實(shí)踐中，與教育產(chǎn)業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)尚存在許多問(wèn)題。首先，從宏觀層面上來(lái)說(shuō)，缺乏高層次經(jīng)濟(jì)法律對(duì)教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展法治化進(jìn)行全局性統(tǒng)領(lǐng)，《民辦教育促進(jìn)法》雖名為“促進(jìn)法”，但究其內(nèi)容而言，基本以行政性規(guī)定為主，缺乏從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度對(duì)民辦教育的引導(dǎo)和推進(jìn)，難以起到宏觀上的統(tǒng)領(lǐng)作用;其次，從微觀層面上來(lái)說(shuō)，目前與教育產(chǎn)業(yè)相關(guān)的立法中存在缺位問(wèn)題，特別是對(duì)于短期培訓(xùn)、教育服務(wù)型的教育活動(dòng)，缺乏有效的法律監(jiān)控機(jī)制，使得大量的教育產(chǎn)業(yè)行為游離于法律規(guī)定之外;另外，從實(shí)踐的角度來(lái)說(shuō)，目前與教育產(chǎn)業(yè)相關(guān)的法律規(guī)定存在脫離現(xiàn)實(shí)需求的情況，對(duì)很多產(chǎn)業(yè)型教育活動(dòng)做出了“一刀切”式的籠統(tǒng)規(guī)定，在客觀上限制了教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。針對(duì)教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展運(yùn)行中存在的這些問(wèn)題，從經(jīng)濟(jì)立法角度提出三點(diǎn)建議:一是在立法過(guò)程中對(duì)事業(yè)型教育與產(chǎn)業(yè)型教育區(qū)別對(duì)待，真正意識(shí)到教育產(chǎn)業(yè)及其法治化的客觀必要性，改變過(guò)去從所有制角度對(duì)教育種類進(jìn)行簡(jiǎn)單劃分的做法，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)的角度對(duì)二者進(jìn)行準(zhǔn)確的法律定位。同時(shí)通過(guò)法律明確規(guī)定確認(rèn)教育產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的獨(dú)立地位，針對(duì)其面向市場(chǎng)、育人與盈利相結(jié)合的基本特點(diǎn)，采取區(qū)別于事業(yè)型教育的不同法律規(guī)制方法。二是轉(zhuǎn)變過(guò)去籠統(tǒng)的行政限制，更多采取經(jīng)濟(jì)手段對(duì)教育產(chǎn)業(yè)進(jìn)行調(diào)整。相比行政法而言，經(jīng)濟(jì)法的最大特點(diǎn)在于其尊重客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，多采用間接手段對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整和干預(yù)［7］。面對(duì)新興的教育產(chǎn)業(yè)，必須考慮如何在規(guī)范和解決其運(yùn)行中存在問(wèn)題的同時(shí)，不至于“管得過(guò)死”影響其正常發(fā)展?，F(xiàn)階段簡(jiǎn)單采取行政強(qiáng)制手段對(duì)教育產(chǎn)業(yè)加以限制的做法已不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求，因此采取有別于行政命令的“引導(dǎo)型”經(jīng)濟(jì)立法是目前比較理性的選擇。三是加大與短期培訓(xùn)、教育服務(wù)相關(guān)的專項(xiàng)立法力度，將其納入法律規(guī)范調(diào)整的范疇。由于《民辦教育促進(jìn)法》中對(duì)民辦學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件、行為規(guī)范等做出了明確規(guī)定，因此實(shí)踐中教育產(chǎn)業(yè)相關(guān)問(wèn)題大量出現(xiàn)在缺乏法律規(guī)定的短期培訓(xùn)及教育服務(wù)部分。法律漏洞的存在，導(dǎo)致目前許多違法行為都借這二者之名大行其道，給教育市場(chǎng)運(yùn)行帶來(lái)極大的混亂。又由于這兩類行為在目前的教育市場(chǎng)上大量存在，已成為教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新興增長(zhǎng)點(diǎn)，因此對(duì)這兩類行為不能簡(jiǎn)單地采用封堵的手段，而應(yīng)該在充分把握其特征的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)專門針對(duì)這兩類行為的經(jīng)濟(jì)立法，將其納入法律規(guī)制范疇，用法律約束其健康持續(xù)發(fā)展。

［1］何小忠，劉華芳．論教育產(chǎn)業(yè)化的邊界［J］．湖南文理學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2004，(4)．

［2］王秀華．教育產(chǎn)業(yè)化引起的幾點(diǎn)思考［J］．十堰職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2006 ，(1)．

［3］朱紅，朱敬，王素榮．教育產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)濟(jì)學(xué)詮釋［J］．經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2007，(8)．

［4］甘慧玲．法律視角下的民辦教育現(xiàn)狀與改革原則［J］．商品與質(zhì)量·科教與法，2011，(10)．

［5］王繼軍，張林江．市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)是民主與法制經(jīng)濟(jì)［J］．經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，1998，(1)．

［6］漆多俊．經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論(第四版)［M］．北京：法律出版社，2008．

［7］董玉明．與改革同行：經(jīng)濟(jì)法理論與實(shí)踐問(wèn)題研究［M］．北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012．