小學(xué)英語教育政策的現(xiàn)狀與建議

郭瑞強(qiáng)

摘要：隨著英語在中國的推廣，小學(xué)英語教育的地位日漸顯著。我國相應(yīng)地出臺(tái)了相關(guān)的政策以推進(jìn)學(xué)校英語課程的開設(shè)并提升英語教學(xué)的質(zhì)量。然而，在小學(xué)英語教育政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)英語課時(shí)不足，多媒體教室、語音設(shè)備不夠，師資水平較低等問題。本文將通過分析政策執(zhí)行中遇到的問題，找原因并提出解決建議，讓政策在頒發(fā)后得以順利的開展。

關(guān)鍵詞：小學(xué)英語教育;政策執(zhí)行;開展

影響學(xué)生的英語教育質(zhì)量的因素主要有社會(huì)、家庭和學(xué)校等。在中國，中小學(xué)生們普遍處于缺乏學(xué)習(xí)和運(yùn)用英語的社會(huì)大環(huán)境，他們對(duì)英語的接觸和受英語的熏陶較少，難以較好地提高良好的外語能力并形成優(yōu)質(zhì)的外語思維。另外，鑒于英語教育的特殊性和專業(yè)性，家長們在其中只能起到監(jiān)督學(xué)習(xí)的輔助作用，因此，學(xué)校的英語教育被推向了重要的位置。

一、小學(xué)英語教育的政策推行

在學(xué)校英語教育地位日漸顯著的過程中，我國出臺(tái)了相關(guān)的政策以推進(jìn)學(xué)校英語課程的開設(shè)并提升英語教學(xué)的質(zhì)量。1962年起，我國把英語列為小學(xué)正式課程，鼓勵(lì)在小學(xué)四、五年級(jí)開設(shè)，作為實(shí)驗(yàn)（胡鑒明，2006）1999年，教育部印發(fā)《關(guān)于師范院校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的幾點(diǎn)意見》（教師[1999] 1號(hào)）2001年，教育部決定把小學(xué)開設(shè)英語課程作為21世紀(jì)基礎(chǔ)教育課程改革的重要內(nèi)容，同時(shí)頒布了《關(guān)于推進(jìn)小學(xué)開設(shè)英語課程的指導(dǎo)意見》（教基[2001] 2號(hào)）

二、小學(xué)英語教育意見與政策的執(zhí)行現(xiàn)狀

1990年和2001年的《意見》的頒布后，在學(xué)校執(zhí)行的過程中，存在亟待解決的問題。下面根據(jù)來自胡文發(fā)表在網(wǎng)上的調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果（見圖1. G區(qū)四所學(xué)校英語課程實(shí)施現(xiàn)狀），總結(jié)出以下幾點(diǎn)問題：

（一）不科學(xué)的英語課開課情況和課時(shí)安排

2001年的《意見》規(guī)定：2001年秋季始，全國城市和縣城小學(xué)逐步開設(shè)英語課程;2002年秋季，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地小學(xué)逐步開設(shè)英語課程。

但是以近年來中國G地區(qū)的四所小學(xué)為例，學(xué)校開展英語課的年級(jí)不同，課時(shí)不同，每課時(shí)的具體時(shí)間不一致，出現(xiàn)了每個(gè)學(xué)校學(xué)生接受英語教育時(shí)間上的不均等問題，這種不科學(xué)的開課情況和課時(shí)安排逐步產(chǎn)生小學(xué)英語教育不均衡等問題，這也會(huì)導(dǎo)致校際之間學(xué)生英語能力的差距。

（二）專業(yè)性不強(qiáng)的英語教師師資團(tuán)隊(duì)

1999年的《意見》提出：加強(qiáng)各級(jí)各類師范院校英語教育專業(yè)建設(shè)，努力擴(kuò)大和提高師范院校培養(yǎng)小學(xué)師資的規(guī)模和能力。但是G地區(qū)四所小學(xué)中大部分小學(xué)英語教師并非英語專業(yè)畢業(yè)，沒有經(jīng)歷過系統(tǒng)的英語教育的學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，缺乏專業(yè)的小學(xué)英語教學(xué)素養(yǎng)。在專業(yè)人才不足的前提下，小學(xué)英語教學(xué)的質(zhì)量難以得到保證。

（三）不達(dá)標(biāo)的學(xué)校硬件設(shè)施

繼續(xù)以G地區(qū)的四所小學(xué)為例，其中只有一所學(xué)校配備多媒體教室并在校園各個(gè)角落貼上英語標(biāo)識(shí)，另一所學(xué)校配備英語語音室和校園建筑上貼有英語標(biāo)識(shí)，剩下的兩所學(xué)校均無相應(yīng)的英語教學(xué)硬件設(shè)施。在缺乏多媒體教室和英語語音實(shí)驗(yàn)室等硬件配備的前提下，不利于有效地開展英語教學(xué)。

三、小學(xué)英語教育意見與政策執(zhí)行不到位的原因

（一）政策本身不完備

政策本身的完備性是其得到有效執(zhí)行的重要前提。如果政策本身不完備，它從一開始執(zhí)行就會(huì)受到各個(gè)方面的抵制。政策不完備主要表現(xiàn)為政策目標(biāo)和內(nèi)容不明晰，沒有針對(duì)特定的社會(huì)公共問題;政策措施超越現(xiàn)有條件，在實(shí)踐中沒有可操作性;政策配套制度不完善，沒有形成政策體系，存在政策“孤島”現(xiàn)象等。

例如上述案例提到的四所學(xué)校的英語課開課情況和課時(shí)安排不科學(xué)，政策在沒有考慮當(dāng)?shù)亟逃值慕虒W(xué)情況的前提下，開設(shè)英語課程，那其他學(xué)科的課時(shí)會(huì)被壓縮。與此同時(shí)，如果該地區(qū)的期末教學(xué)評(píng)估對(duì)象主要是數(shù)學(xué)和語文成績，那英語教學(xué)顯得沒那么重要了。另外，當(dāng)?shù)貨]有開展英語教學(xué)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，這也妨礙了政策的執(zhí)行。因此，政策在不同地區(qū)的推行要實(shí)事求是，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，對(duì)政策進(jìn)行細(xì)化和調(diào)整，讓政策更為完備。

（二）政策執(zhí)行主體導(dǎo)致偏差

根據(jù)新公共管理理論，政策執(zhí)行主體無論是組織還是個(gè)人，都是經(jīng)濟(jì)人，都有自身的利益追求和行為傾向?！坝捎诶娴闹辽闲?，使得政策制定者和執(zhí)行者之間出現(xiàn)一個(gè)利益‘過濾’機(jī)制。下級(jí)對(duì)上級(jí)政策往往以自己的利益和損益值作為對(duì)策參考，得益越多，越樂于執(zhí)行;受損越多，越不樂于執(zhí)行，乃至抵制、變換”（張金馬，2004）。此外，執(zhí)行主體對(duì)政策認(rèn)知不足、能力不足與方法不當(dāng)也會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差（黃欣，2011）。

例如上述提到的四所學(xué)校，政策執(zhí)行的主體是學(xué)校校長、相關(guān)行政和教師，學(xué)校的執(zhí)行主體會(huì)在小學(xué)英語教育政策的理解上出現(xiàn)偏差。部分執(zhí)行主體因?yàn)樽陨淼膱?zhí)行能力，會(huì)對(duì)政策的細(xì)節(jié)產(chǎn)生誤解或者執(zhí)行過程中沒有相應(yīng)的能力或條件去執(zhí)行。也有部分的執(zhí)行主體會(huì)因?yàn)閭€(gè)人的利益或?qū)W校的利益而有選擇性的執(zhí)行，比如學(xué)校更重視語文和數(shù)學(xué)，或者以藝術(shù)為特色，那會(huì)對(duì)英語教育置若罔聞或者草率執(zhí)行，敷衍了事。因此，政策執(zhí)行前需要理解透徹政策并對(duì)執(zhí)行進(jìn)行相關(guān)的評(píng)估和監(jiān)控。

（三）政策執(zhí)行機(jī)制存在弊端

政策執(zhí)行機(jī)制也是影響政策執(zhí)行的重要因素。我國傳統(tǒng)的公共政策體制是各級(jí)政府及其部門集政策制定、執(zhí)行和評(píng)估于一身。政府成了政策執(zhí)行的唯一主體，而非政府組織和社會(huì)公眾基本上被排斥在執(zhí)行機(jī)制之外。在政府內(nèi)部，政策執(zhí)行的權(quán)力配置機(jī)制也不盡合理。從縱向上看，執(zhí)行權(quán)過于集中在上級(jí);從橫向上看，執(zhí)行權(quán)在不同部門之間配置不協(xié)調(diào)、不明晰。此外，我國政策執(zhí)行的信息溝通機(jī)制也不健全，如缺乏公眾參與、缺少信息反饋等（王國紅，2003）。

英語教育意見與政策的制定者是國家教育部，執(zhí)行者是地方教育部門和學(xué)校，評(píng)估者的位置往往是空缺的，這難以保證政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估于一身，這導(dǎo)致制定出來的政策不一定適合對(duì)應(yīng)學(xué)校的政策執(zhí)行。另外，在執(zhí)行過程中，執(zhí)行權(quán)可能更多的掌握在教育部門手中、學(xué)校與學(xué)校之間缺乏交流、也缺乏對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行評(píng)估和反饋等，使得信息斷層，不利于政策的修改與調(diào)整，這一系列的因素會(huì)反作用于執(zhí)行，導(dǎo)致惡性循環(huán)或者執(zhí)行被停止。因此，政策執(zhí)行機(jī)制需要得到進(jìn)一步的完善。

（四）目標(biāo)群體缺乏認(rèn)同與配合

目標(biāo)群體是政策執(zhí)行所直接作用和影響的對(duì)象，其對(duì)政策是否信任，是否接受，會(huì)影響政策的執(zhí)行。一般來說，目標(biāo)群體如果熟悉政策、認(rèn)同和信任政策、遵從收益與遵從成本（朱光喜，2011）比較后會(huì)產(chǎn)生凈收益，他們會(huì)支持、配合政策的執(zhí)行。否則，他們會(huì)采取不支持、甚至抵抗的態(tài)度。

我國教育部頒布的小學(xué)英語教育政策的目標(biāo)群體有地方政府、教育局、教辦、學(xué)校、學(xué)生和家長等。政策自上而下的強(qiáng)制執(zhí)行會(huì)導(dǎo)致學(xué)生和家長們的無所適從，以上述四所小學(xué)為例，小學(xué)英語的推廣是存在阻力的，部分家長們不太接受自己的孩子在小學(xué)階段接觸英語，他們否認(rèn)英語的重要性，因?yàn)樾W(xué)開始學(xué)習(xí)英語會(huì)占用語文和數(shù)學(xué)的學(xué)習(xí)時(shí)間，同時(shí)，他們認(rèn)為英語的用處不大，可以從初中才開始學(xué)習(xí)。

（五）政策執(zhí)行環(huán)境和資源制約

任何政策的執(zhí)行，需要在一定的政策環(huán)境下進(jìn)行，會(huì)消耗一定的政策資源，如物質(zhì)資源、經(jīng)費(fèi)資源和人力資源等。由于我國還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，法治化程度不高，加之執(zhí)行資源不足，特別是基層政府常常缺乏足夠的用于政策執(zhí)行的資源，從而制約了政策的執(zhí)行。

G區(qū)四所學(xué)校所處的地區(qū)盡管經(jīng)濟(jì)尚可，但是學(xué)校經(jīng)費(fèi)沒有得以合理分配，政府下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)主要運(yùn)用于學(xué)校的樓層外觀修建、教師培訓(xùn)和辦公室用品購置上，而用于購置多媒體設(shè)備的經(jīng)費(fèi)因此嚴(yán)重縮水，這影響了多媒體教室和英語語音實(shí)驗(yàn)室的建立。因此，學(xué)校要根據(jù)自身?xiàng)l件，合理分配經(jīng)費(fèi)資源。

（六）政策執(zhí)行監(jiān)控不力

監(jiān)督機(jī)制缺乏或不到位是政策執(zhí)行不到位一個(gè)較為普遍的原因。監(jiān)督不力，常使政策執(zhí)行過程中發(fā)生的問題得不到及時(shí)糾正，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行變形。在我國整個(gè)政策執(zhí)行過程中，監(jiān)控機(jī)制的欠缺主要表現(xiàn)為評(píng)估機(jī)制不科學(xué)，自我制定政策、自我評(píng)估;責(zé)任追究制度缺損;執(zhí)行再?zèng)Q策機(jī)制弱化等（王國紅，2003）。

公辦和民辦學(xué)校歸教育局管轄，也受教育局監(jiān)督，以溫州案例中的四個(gè)小學(xué)所處的地區(qū)為例，由于該地區(qū)學(xué)校較多，地區(qū)教育局本身需要處理繁重的事務(wù)，同時(shí)，也因?yàn)楸O(jiān)督力度不夠并缺乏相關(guān)的監(jiān)督細(xì)則，導(dǎo)致該四所學(xué)校在執(zhí)行的過程中沒有標(biāo)準(zhǔn)，任意執(zhí)行，最終的調(diào)查結(jié)果顯示部分學(xué)校是執(zhí)行不到位的。

四、小學(xué)英語教育意見與政策執(zhí)行的建議

（一）實(shí)事求是，因地制宜

國家發(fā)布的教育政策需要實(shí)事求是，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，對(duì)政策進(jìn)行細(xì)化和調(diào)整，讓政策更為容易落地。首先課時(shí)的安排，可做具體的規(guī)定，如三年級(jí)一周能保證三節(jié)英語課，四年級(jí)一周四節(jié)，五六年級(jí)五節(jié)課。對(duì)于多媒體教室和語音教室的配備，可以根據(jù)學(xué)校的規(guī)模，規(guī)定學(xué)校語音室的數(shù)量，如一個(gè)學(xué)校，一個(gè)年級(jí)各三個(gè)班，三年級(jí)起開始學(xué)習(xí)英語，那么需要用上語音室的班級(jí)總共有12各班級(jí)，根據(jù)班級(jí)的課時(shí)和上課時(shí)間，至少配備4-6個(gè)語音教室。

（二）理解透徹，明白執(zhí)行

政策發(fā)布后和執(zhí)行前需要對(duì)相關(guān)學(xué)校的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行細(xì)致的培訓(xùn)和細(xì)則的解讀，說明具體相關(guān)人需要履行那些事務(wù)，并且提出要求，告知執(zhí)行人在具體的期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)具體的指標(biāo)。相關(guān)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人回到學(xué)校后，把相關(guān)的指導(dǎo)意見給學(xué)校的執(zhí)行教師進(jìn)行詳細(xì)的解讀，傳達(dá)上頭的意見和要求，并且在培訓(xùn)會(huì)議結(jié)束后立刻籌劃執(zhí)行，執(zhí)行該過程的原則是以集體利益為主，杜絕個(gè)人主義。

（三）評(píng)估反饋，不斷完善

在政策頒布之后，如果不對(duì)政策執(zhí)行信息進(jìn)行及時(shí)反饋和有效評(píng)估，就可能使預(yù)想中具有可行性的政策達(dá)不到預(yù)期的效果。（2011，謝明）因此，評(píng)估相當(dāng)重要。政策評(píng)估可以關(guān)注以下幾點(diǎn)：對(duì)目標(biāo)群體產(chǎn)生的影響;對(duì)目標(biāo)群體以外的群體產(chǎn)生的影響;對(duì)近期以及未來產(chǎn)生的影響;直接成本;間接成本;機(jī)會(huì)成本;物質(zhì)性影響與符號(hào)性影響。（2011，謝明）經(jīng)過有效的評(píng)估和反饋，不斷完善執(zhí)行方式，盡可能讓政策得以落地，發(fā)揮其效果。

（四）思想交流，火花碰撞

小學(xué)英語教育這個(gè)領(lǐng)域?qū)Ξ?dāng)時(shí)大部分學(xué)校而言是比較陌生的，因此，缺乏相關(guān)的執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)是G區(qū)四所學(xué)校執(zhí)行出現(xiàn)問題的原因所在，因此，執(zhí)行者要發(fā)揮交流的推動(dòng)作用。第一，邀請英語小學(xué)教學(xué)較為領(lǐng)先的學(xué)校執(zhí)行者和執(zhí)行教師到本學(xué)校進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分享，然后，G區(qū)的學(xué)校可以委派執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)教師到該學(xué)校進(jìn)行跟崗學(xué)習(xí)活動(dòng)。第二，學(xué)校執(zhí)行者和相關(guān)教師要在學(xué)習(xí)后開展相關(guān)的教研活動(dòng)，探討如何執(zhí)行，發(fā)揮團(tuán)隊(duì)的力量。第三，在執(zhí)行的過程中，要與學(xué)生、家長保持聯(lián)系，他們的反饋在執(zhí)行過程中可作為有效的參考。

（五）合理花費(fèi)，財(cái)政支持

案例中G區(qū)的四所小學(xué)多媒體教室和語音教室設(shè)備不完善的原因之一是學(xué)校的財(cái)政支出不合理。學(xué)校在經(jīng)費(fèi)的使用過程中，需要以節(jié)約為原則，避免不必要的浪費(fèi)，把錢用到實(shí)處，教育局等相關(guān)部門要對(duì)學(xué)校的經(jīng)費(fèi)使用要施行嚴(yán)格的監(jiān)控，鼓勵(lì)學(xué)校把合理數(shù)額的經(jīng)費(fèi)用于小學(xué)英語教學(xué)的執(zhí)行。在推行英語教育政策的過程中，相關(guān)執(zhí)行者需要擬定方案，報(bào)送給學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)申請項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，申請通過后，經(jīng)費(fèi)需要合理利用。

（六）監(jiān)督問責(zé)，保障執(zhí)行

完善監(jiān)督體制和問責(zé)制。（2014，王東強(qiáng)，田書芹）教育局應(yīng)盡快成立以教育局為組長的教育督察組，檢查地區(qū)學(xué)校小學(xué)英語教育教學(xué)的執(zhí)行情況，對(duì)于進(jìn)度緩慢的學(xué)校，及時(shí)給予警告，對(duì)于執(zhí)行不力或者發(fā)生“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象，施行校長問責(zé)制。對(duì)執(zhí)行效率高，執(zhí)行效果好的學(xué)校進(jìn)行及時(shí)的表彰。

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