以規(guī)劃手段加強(qiáng)縣級(jí)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理的實(shí)踐探索
——以南京市江寧區(qū)為例

南京市規(guī)劃和自然資源局江寧分局 李榮平，王婧

一、鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理的縣級(jí)困境

鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的傳統(tǒng)難題在不同層面有著不同的重點(diǎn)和不同的表現(xiàn)?？h級(jí)行政區(qū)作為城鄉(xiāng)復(fù)合的基本行政單元，在鄉(xiāng)村管理中面臨著更為復(fù)雜的困境。

（一）統(tǒng)籌全域格局與貫通基層管理

縣級(jí)行政單元由于有一定規(guī)模的地域空間，且完整體現(xiàn)了城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的共存關(guān)系，因而肩負(fù)著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全域的基本任務(wù)?？h（市、區(qū)）對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)發(fā)展管理，一方面要求從宏觀角度協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，系統(tǒng)考慮城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的良性關(guān)系，對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的整體格局有一個(gè)全面的把握，促進(jìn)城鄉(xiāng)空間互動(dòng)、鄉(xiāng)村空間聯(lián)動(dòng)。另一方面，要求有效打通基層行政管理的關(guān)節(jié)，將基本的底線、原則、目標(biāo)貫徹到鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)），發(fā)揮對(duì)基層行政單元管理工作的指導(dǎo)作用。這兩方面要求帶來(lái)的難度在于，縣級(jí)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理既要泛又要精，往往兩頭難以兼顧。

（二）維系整體協(xié)調(diào)與打造特色差異

另一重困惑在于縣級(jí)層面對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的管理如何處理好“同”和“異”的關(guān)系。一方面，縣級(jí)行政單元的管理要促進(jìn)“勁往一處使”，引導(dǎo)全域鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)的一致性和鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)貌的協(xié)調(diào)性，統(tǒng)一全域的相關(guān)管理規(guī)定、制度等，避免基層各行其是、亂象叢生。而另一方面，縣級(jí)層面也要考慮到實(shí)際情況的多樣性和復(fù)雜性，差異必然存在，且差異不等于混亂，反而是避免同質(zhì)化低效發(fā)展的重要手段。如何在協(xié)同的基本面上，客觀地看待差異、科學(xué)地利用差異、有效地創(chuàng)造差異，也是縣級(jí)層面鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理的重任。既要求同又要存異，是縣級(jí)行政主體面臨的又一大挑戰(zhàn)。

（三）保障基本民生與服務(wù)多元需求

鄉(xiāng)村作為基本的社會(huì)單元，生態(tài)、生產(chǎn)、生活功能齊全，因此涉及到的管理?xiàng)l線也一應(yīng)俱全、十分復(fù)雜。同時(shí)，又由于鄉(xiāng)村長(zhǎng)時(shí)間受城鄉(xiāng)二元制度的限制，在建設(shè)發(fā)展方面長(zhǎng)期落后于城鎮(zhèn)地區(qū)，因此在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、建設(shè)風(fēng)貌等方面的保障、提升任務(wù)更加艱巨。在我國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段，基本的民生保障仍是鄉(xiāng)村管理中面對(duì)最多的問(wèn)題。當(dāng)然，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的廣泛實(shí)施，一大批鄉(xiāng)村已經(jīng)涌現(xiàn)出除了基本性保障問(wèn)題之外的發(fā)展性問(wèn)題，例如，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和門檻管理，鄉(xiāng)村資本的有效支撐和無(wú)序入侵，利益主體的權(quán)責(zé)保護(hù)和矛盾協(xié)調(diào)等。這些問(wèn)題如果不在縣級(jí)層面有一個(gè)基本的應(yīng)對(duì)，落實(shí)到基層兵來(lái)將擋、各個(gè)擊破，難免會(huì)造成更大的混亂。因此，縣級(jí)層面的鄉(xiāng)村建設(shè)管理既要處理好溫飽問(wèn)題，還要服務(wù)好更高層面的多元化發(fā)展需求，確實(shí)也并非易事。

（四）鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理的規(guī)劃訴求

綜合來(lái)看，縣級(jí)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理的多重困境亟待尋找一個(gè)可用的抓手以找到一個(gè)有效的突破口，以解決“粗”與“細(xì)”協(xié)調(diào)、“同”與“異”協(xié)調(diào)、“低”與“高”協(xié)調(diào)等難題。由于建設(shè)發(fā)展與空間的關(guān)系是密不可分的，而空間管理的傳統(tǒng)手段必訴諸于規(guī)劃，因此在新的規(guī)劃語(yǔ)境中，縣級(jí)行政單位有必要在國(guó)土空間規(guī)劃體系中依托有效的規(guī)劃手段，來(lái)實(shí)現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理。

二、國(guó)土空間規(guī)劃體系中的鄉(xiāng)村規(guī)劃

（一）鄉(xiāng)村空間的重視

新的國(guó)土空間規(guī)劃融合了原來(lái)的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等各類空間規(guī)劃，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各項(xiàng)國(guó)土空間要素，鄉(xiāng)村地區(qū)作為重要的生態(tài)空間承載地和農(nóng)民生產(chǎn)生活的載體，也受到更多的重視。在強(qiáng)調(diào)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的國(guó)土空間體系下，明顯強(qiáng)化了對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間的關(guān)注。一方面，堅(jiān)持山水林田湖草生命共同體理念，要求劃定生態(tài)保護(hù)紅線，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與生態(tài)修復(fù)，構(gòu)建生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，重視生態(tài)空間的優(yōu)化。另一方面，要求劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，并在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，重視農(nóng)民生產(chǎn)生活空間的優(yōu)化。

（二）村莊規(guī)劃的定位

從規(guī)劃層級(jí)和內(nèi)容類型來(lái)看，新的國(guó)土空間規(guī)劃體系共分為“五級(jí)三類”?！拔寮?jí)”是從縱向看，對(duì)應(yīng)我國(guó)的行政管理體系，分五個(gè)層級(jí)，就是國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。其中，國(guó)家級(jí)規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級(jí)規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，市縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性?！叭悺笔侵敢?guī)劃的類型，分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃?？傮w規(guī)劃強(qiáng)調(diào)綜合性，是對(duì)一定區(qū)域涉及的國(guó)土空間保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用、修復(fù)進(jìn)行全局性的安排。詳細(xì)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)實(shí)施性，是對(duì)具體地塊用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排。新的國(guó)土空間規(guī)劃體系中，特別明確了在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)以一個(gè)或幾個(gè)行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，作為詳細(xì)規(guī)劃，指導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)的各項(xiàng)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)，進(jìn)一步規(guī)范了村莊規(guī)劃的法定地位。

（三）縣級(jí)層次的迷茫

綜上所述，國(guó)土空間規(guī)劃體系充分重視鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃，對(duì)于鄉(xiāng)村生態(tài)、生產(chǎn)、生活要素的規(guī)劃都提出了指導(dǎo)要求。針對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的直接指導(dǎo)性規(guī)劃，目前明確的是詳細(xì)規(guī)劃類型——“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，所屬層級(jí)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（幾個(gè)行政村共同編制）或行政村（單個(gè)行政村編制）。在縣級(jí)層面，除了國(guó)土空間總體規(guī)劃統(tǒng)籌三區(qū)三線，確定鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)發(fā)展的總體原則和框架外，沒(méi)有指定明確的規(guī)劃類型對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)進(jìn)行更為深入的研究和指導(dǎo)。然而，鄉(xiāng)村規(guī)劃僅僅依賴總體規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)和村莊規(guī)劃的個(gè)案研究是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，確有必要在縣級(jí)層面對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)劃，一方面細(xì)化總體規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的管控要求，另一方面協(xié)調(diào)下級(jí)村莊規(guī)劃的行動(dòng)方向，以較為系統(tǒng)地統(tǒng)籌指導(dǎo)全縣（市、區(qū)）的鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展。

三、實(shí)施管理視角下的規(guī)劃探索

（一）完善縣級(jí)鄉(xiāng)村規(guī)劃體系

目前，江蘇省為應(yīng)對(duì)縣級(jí)層面鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展困境和鄉(xiāng)村規(guī)劃的空白，已經(jīng)率先在規(guī)劃方面進(jìn)行了一些創(chuàng)新探索，推動(dòng)開(kāi)展了縣級(jí)層面的鄉(xiāng)村專項(xiàng)規(guī)劃——鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制工作。旨在落實(shí)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》及相關(guān)上級(jí)文件精神，順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢(shì)，根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，按照集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護(hù)、搬遷撤并的思路，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。江蘇省的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃主要著眼于解決縣級(jí)層面鄉(xiāng)村地區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃與分類管理等基本問(wèn)題，是一種普適、必要的鄉(xiāng)村地區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃類型，能夠有效解決一般鄉(xiāng)村地區(qū)的縣級(jí)規(guī)劃需求。然而，在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中，一些高水平發(fā)展鄉(xiāng)村仍反映出有更多的建設(shè)發(fā)展問(wèn)題，需要在縣級(jí)層面進(jìn)行更多的研究和規(guī)劃。因此，首先有必要在國(guó)土空間規(guī)劃體系中進(jìn)一步補(bǔ)充完善縣級(jí)層面的鄉(xiāng)村專項(xiàng)規(guī)劃，以解決不同問(wèn)題、應(yīng)對(duì)不同需求，有效地在總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃之間起到橋梁作用（如圖1）。

圖1 縣級(jí)鄉(xiāng)村專項(xiàng)規(guī)劃的定位

（二）優(yōu)化規(guī)劃管理效力傳導(dǎo)

以規(guī)劃加強(qiáng)縣級(jí)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理的另一個(gè)路徑，就是優(yōu)化規(guī)劃本身效力的傳導(dǎo)，主要包括兩個(gè)方面，一是規(guī)劃之間的傳導(dǎo)，二是管理之間的傳導(dǎo)。

1.規(guī)劃傳導(dǎo)

縣級(jí)鄉(xiāng)村專項(xiàng)規(guī)劃在總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃之間進(jìn)行補(bǔ)充，本身就是對(duì)規(guī)劃類型之間效力傳導(dǎo)的加強(qiáng)。從這個(gè)角度上，縣級(jí)鄉(xiāng)村專項(xiàng)規(guī)劃首先應(yīng)充分體現(xiàn)總體規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)、空間布局、管控要求等，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格落實(shí)和深化細(xì)化。在作為上位規(guī)劃的總體規(guī)劃尚未定論之前，專項(xiàng)規(guī)劃的研究也有必要，可以作為前期專題研究與總體規(guī)劃的編制同步開(kāi)展，并將相關(guān)結(jié)論反饋總體規(guī)劃的編制過(guò)程，不斷互動(dòng)協(xié)調(diào)和完善兩個(gè)規(guī)劃的內(nèi)容。與此同時(shí)，縣級(jí)鄉(xiāng)村專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)明確自身的先行主導(dǎo)作用，作為上位規(guī)劃指導(dǎo)“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制?？h級(jí)鄉(xiāng)村專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)確定村莊規(guī)劃編制的底線要求和引導(dǎo)建議，提出村莊規(guī)劃的編制時(shí)序和主體建議，指導(dǎo)村莊規(guī)劃的編制流程、內(nèi)容和方法。相應(yīng)的，“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃應(yīng)在縣級(jí)鄉(xiāng)村專項(xiàng)規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)和總體框架下，全面落實(shí)用地、設(shè)施、風(fēng)貌、產(chǎn)業(yè)、文化等各方面的管控引導(dǎo)要求，進(jìn)一步明確村莊發(fā)展目標(biāo)和相關(guān)規(guī)模、指標(biāo)，妥善安排各類用地布局和建設(shè)發(fā)展工作。

2.管理傳導(dǎo)

就縣域鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)發(fā)展管理來(lái)說(shuō)，規(guī)劃管理效力在行政管理層級(jí)之間的傳導(dǎo)主要是從縣（市、區(qū)）到鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）到村（社區(qū)）的過(guò)程。從這個(gè)角度看，通過(guò)縣級(jí)的鄉(xiāng)村專項(xiàng)規(guī)劃有效實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理效力的貫穿，正是縣域鄉(xiāng)村專項(xiàng)規(guī)劃最重要的使命。首先，在規(guī)劃內(nèi)容上應(yīng)關(guān)注對(duì)不同層級(jí)對(duì)應(yīng)的鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理內(nèi)容進(jìn)行分別規(guī)劃及安排。例如在縣（市、區(qū)）層面，應(yīng)著重關(guān)注鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展目標(biāo)的制定和總體布局結(jié)構(gòu)的把握；在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）層面，應(yīng)著重關(guān)注主導(dǎo)功能、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、特色塑造的管控引導(dǎo)；在村（社區(qū)）層面，應(yīng)著重關(guān)注設(shè)施配套、工程建設(shè)等具體內(nèi)容。其次，在規(guī)劃方法上，應(yīng)探索有效手段將不同層級(jí)的內(nèi)容緊密銜接起來(lái)。一方面，可以關(guān)注結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，通過(guò)縱向嵌套的規(guī)劃結(jié)構(gòu)和結(jié)構(gòu)上的規(guī)劃要求制定，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃內(nèi)容與規(guī)劃層次的有效對(duì)接。另一方面，可以關(guān)注行動(dòng)指導(dǎo)，通過(guò)對(duì)不同層面管理內(nèi)容的界定以及相應(yīng)具體的建設(shè)發(fā)展項(xiàng)目制定，實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃實(shí)施與規(guī)劃層次的有效對(duì)接。

四、區(qū)域鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃的江寧實(shí)踐

（一）實(shí)踐案例簡(jiǎn)介

1.江寧概況

江寧位于南京市中南部，北鄰南京主城區(qū)，東與句容市接壤，東南與溧水區(qū)毗鄰，西南與安徽省馬鞍山市相鄰，西鄰長(zhǎng)江與浦口區(qū)隔江相望。2000年江寧撤縣建區(qū)，如今已成為南京主城的重要組成部分，是典型的發(fā)達(dá)地區(qū)大都市近郊區(qū)。江寧的鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、建設(shè)基礎(chǔ)較好、旅游發(fā)展興旺，從而也帶來(lái)了發(fā)展需求多元、參與主體復(fù)雜、管理難度較大等一系列問(wèn)題（如圖2）。

圖2 南京市江寧區(qū)區(qū)位示意圖

2.規(guī)劃概況

面對(duì)江寧這樣的發(fā)達(dá)地區(qū)大都市近郊鄉(xiāng)村，基礎(chǔ)性問(wèn)題已經(jīng)得到解決，卻面臨著更為復(fù)雜的發(fā)展環(huán)境和管理難題，因此亟需探索一種更適用的規(guī)劃類型，應(yīng)對(duì)其高起點(diǎn)上的發(fā)展提升和規(guī)劃管理需求，提供切實(shí)可行的有效指導(dǎo)。

因此，江寧區(qū)根據(jù)自身實(shí)際，創(chuàng)新組織開(kāi)展了區(qū)域鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，定位為國(guó)土空間規(guī)劃體系中縣級(jí)層面鄉(xiāng)村專項(xiàng)規(guī)劃，作為鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的補(bǔ)充，旨在助力江寧鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)全域化、特色化提升，為其規(guī)劃實(shí)施管理提供有力抓手。針對(duì)以上需求，規(guī)劃在實(shí)施管理方面重點(diǎn)探索了結(jié)構(gòu)化管理、定量化管理、圖則化管理和項(xiàng)目化管理四條路徑，以通過(guò)規(guī)劃手段加強(qiáng)對(duì)江寧鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的有效管理。

（二）結(jié)構(gòu)化管理

結(jié)構(gòu)化管理的目的在于從頂層設(shè)計(jì)層面加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃管理目標(biāo)的整體把握。江寧鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃中，建立了“鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)”和“鄉(xiāng)村管控結(jié)構(gòu)”，分別從平面化和立體化角度提供對(duì)江寧鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展進(jìn)行綜合管理的抓手。

1.鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)

通過(guò)多元化的鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，發(fā)揮區(qū)域統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，打造互動(dòng)互促的發(fā)展板塊以及可知可感的特色空間。針對(duì)江寧目前規(guī)劃和建設(shè)缺乏全域統(tǒng)籌抓手、區(qū)政府部門對(duì)于鄉(xiāng)村總體發(fā)展格局不清晰的問(wèn)題，為其提供準(zhǔn)確的分區(qū)發(fā)展定位，建立鮮明可感的結(jié)構(gòu)藍(lán)圖和特色標(biāo)簽。規(guī)劃江寧鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)為“兩帶四廊四片區(qū)”?！皟蓭А笔莾蓷l串接重要資源、聯(lián)動(dòng)全區(qū)發(fā)展的差異化發(fā)展帶，分別為繞越文化休旅帶和郊野綜合發(fā)展帶；“四廊”是四條依托山水資源形成的天然生態(tài)廊道，分別為兩山廊道牛首山廊道、青龍山——湯山廊道，兩水廊道濱江廊道、秦淮河廊道；“四片區(qū)”是四個(gè)具有不同主導(dǎo)功能和不同風(fēng)貌、產(chǎn)業(yè)、文化特色的片區(qū)，分別為東部片區(qū)、中部片區(qū)、南部片區(qū)、西部片區(qū)。

2.鄉(xiāng)村管控結(jié)構(gòu)

通過(guò)多層次的鄉(xiāng)村管控結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，落實(shí)空間結(jié)構(gòu)的實(shí)際載體，促進(jìn)鄉(xiāng)村總體格局的實(shí)現(xiàn)。對(duì)口部門、街道、社區(qū)等不同層次的管理主體，分層傳導(dǎo)管控要求，結(jié)合各層次空間單元的類型劃分，進(jìn)行差異化、精細(xì)化管理。規(guī)劃江寧鄉(xiāng)村管控結(jié)構(gòu)為“4類17個(gè)功能單元、4類24個(gè)核心組團(tuán)、5類1605個(gè)自然村”。功能單元是鄉(xiāng)村管控體系的基本單位，根據(jù)承擔(dān)鄉(xiāng)村功能的重點(diǎn)不同，分為生態(tài)涵養(yǎng)型功能單元5個(gè)、城郊聯(lián)動(dòng)型功能單元4個(gè)、服務(wù)發(fā)展型功能單元5個(gè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型功能單元3個(gè)；核心組團(tuán)是鄉(xiāng)村管控體系的建設(shè)支點(diǎn)，落實(shí)并擴(kuò)充現(xiàn)有特色田園鄉(xiāng)村組團(tuán)，是各街道和功能單元重點(diǎn)發(fā)展的村莊載體；自然村鄉(xiāng)村管控體系的基礎(chǔ)組成，對(duì)接鎮(zhèn)村布局規(guī)劃相關(guān)結(jié)論，實(shí)現(xiàn)村莊分類管理全覆蓋，分為集聚提升類村莊202個(gè)、特色保護(hù)類村莊132個(gè)、城郊融合類村莊24個(gè)、搬遷撤并類村莊274個(gè)、其他一般村莊973個(gè)。

（三）定量化管理

定量化管理的優(yōu)勢(shì)在于進(jìn)一步明確了規(guī)劃管理的行動(dòng)目標(biāo)，并提供了可度量的標(biāo)準(zhǔn)。在江寧鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃中，主要是將體現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展綜合內(nèi)涵的目標(biāo)進(jìn)行量化，并通過(guò)多種方法科學(xué)預(yù)測(cè)鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)，以幫助實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間資源的精準(zhǔn)管理。

1.發(fā)展目標(biāo)定量化

結(jié)合“山水田園之美居，興榮郊野之典范”的總體發(fā)展定位，針對(duì)鄉(xiāng)村振興的二十字總體要求，與江蘇省基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化指標(biāo)相結(jié)合，制定產(chǎn)業(yè)興旺指標(biāo)、生態(tài)宜居指標(biāo)、鄉(xiāng)風(fēng)文明指標(biāo)、治理有效指標(biāo)和生活富裕指標(biāo)等五個(gè)類型的量化目標(biāo)指標(biāo)，以GDP、人均GDP、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、環(huán)境質(zhì)量、農(nóng)民收入、設(shè)施配套等指標(biāo)值為代表，將鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)具體化（如表1）。

表1 江寧區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展指標(biāo)一覽表

2.建設(shè)指標(biāo)定量化

規(guī)劃全面梳理鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)，一方面對(duì)當(dāng)前非集中建設(shè)用地進(jìn)行校核與轉(zhuǎn)化引導(dǎo)，另一方面對(duì)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中的搬遷撤并類村莊進(jìn)行用地整理，基于用地盤整和減量測(cè)算，預(yù)測(cè)未來(lái)江寧鄉(xiāng)村的建設(shè)用地總量范圍。同時(shí)，采取人均指標(biāo)和規(guī)劃比較等方法進(jìn)一步校核鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模，并將最終結(jié)論反饋給江寧區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃予以參考（如表2）。

表2 江寧區(qū)鄉(xiāng)村用地指標(biāo)整理一覽表

（四）圖則化管理

圖則化管理的優(yōu)勢(shì)在于加強(qiáng)了規(guī)劃管理的可讀性，且有利于未來(lái)相關(guān)內(nèi)容向法定化轉(zhuǎn)換。江寧鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃創(chuàng)新繪制了規(guī)劃管理圖則，以街道為單位，作為直觀可視的規(guī)劃實(shí)施管理依據(jù)，全面凝練規(guī)劃核心內(nèi)容。根據(jù)實(shí)施內(nèi)容的剛彈性差異，分為鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管控圖則和鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展引導(dǎo)圖則。

1.鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管控圖則

管控圖則主要體現(xiàn)規(guī)劃的剛性管控內(nèi)容，明確底線嚴(yán)肅性，強(qiáng)制村莊規(guī)劃落實(shí)。主要包括三個(gè)方面：（1）三線管控：生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。（2）基本設(shè)施：道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施。（3）建設(shè)用地：規(guī)劃發(fā)展村莊建設(shè)用地、非規(guī)劃發(fā)展村莊建設(shè)用地。

2.鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展引導(dǎo)圖則

引導(dǎo)圖則主要體現(xiàn)規(guī)劃的彈性引導(dǎo)內(nèi)容，保障發(fā)展靈活性，建議村莊規(guī)劃采納。主要包括以下五個(gè)方面：（1）發(fā)展定位：主導(dǎo)功能、主導(dǎo)風(fēng)貌、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、主導(dǎo)文化。（2）體系結(jié)構(gòu)：所屬片區(qū)、功能單元?jiǎng)澐帧⒋迩f分類。（3）建設(shè)引導(dǎo)：用地建設(shè)引導(dǎo)要求、建筑風(fēng)貌引導(dǎo)要求。（4）實(shí)施管理：景觀、產(chǎn)業(yè)、文化等建設(shè)發(fā)展內(nèi)容。（5）近期項(xiàng)目：項(xiàng)目類型、項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目?jī)?nèi)容及規(guī)模、責(zé)任主體等。

（五）項(xiàng)目化管理

項(xiàng)目化管理的優(yōu)勢(shì)在于落實(shí)了規(guī)劃實(shí)施的具體行動(dòng)和建設(shè)發(fā)展管理的確切對(duì)象。在江寧鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃中，通過(guò)多次、多部門、多主體協(xié)調(diào)，制定了區(qū)域、街道、社區(qū)三個(gè)層面的近期建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)。根據(jù)項(xiàng)目空間跨度和責(zé)任主體差異，明確不同層面項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目類型、內(nèi)容及規(guī)模，落實(shí)責(zé)任主體，以保證規(guī)劃的落地性，實(shí)現(xiàn)不同層面的建設(shè)發(fā)展目標(biāo)和效果。

1.區(qū)（縣）級(jí)項(xiàng)目庫(kù)

區(qū)級(jí)項(xiàng)目庫(kù)以夯實(shí)發(fā)展框架和完善區(qū)域設(shè)施為主要任務(wù)，包括廊道建設(shè)、發(fā)展帶建設(shè)等，如開(kāi)展河道水系整治、完善區(qū)域通道、打造交通出入口景觀節(jié)點(diǎn)、補(bǔ)充區(qū)域旅游服務(wù)設(shè)施、建設(shè)文化展示設(shè)施等項(xiàng)目。

2.街道（鎮(zhèn)）級(jí)項(xiàng)目庫(kù)

街道級(jí)項(xiàng)目庫(kù)主要包括用地、設(shè)施、景觀方面的環(huán)境提升工程和產(chǎn)業(yè)振興工程，如開(kāi)展土地綜合整治工程、礦跡地治理和修復(fù)工程，以修復(fù)生態(tài)環(huán)境、統(tǒng)籌土地資源；開(kāi)展農(nóng)路提檔升級(jí)工程、文化服務(wù)設(shè)施提升工程、市政工程，提高基礎(chǔ)公共服務(wù)水平；開(kāi)展綠道建設(shè)工程和沿線景觀建設(shè)工程，在完善綠道體系的基礎(chǔ)上提升線性景觀風(fēng)貌；開(kāi)展農(nóng)業(yè)提升工程，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園；開(kāi)展旅游提升工程，建設(shè)重要景區(qū)景點(diǎn)，提振經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村人氣。

3.社區(qū)（村）級(jí)項(xiàng)目庫(kù)

社區(qū)級(jí)項(xiàng)目庫(kù)則更加深入具體到村莊本身的微觀建設(shè)，包括開(kāi)展公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)工程、文化服務(wù)設(shè)施提升工程及各類市政設(shè)施提升工程，完善社區(qū)、自然村層面的基本公共服務(wù)，提高整體水平；開(kāi)展村莊人居條件提升工程，改善村莊人居環(huán)境，解決農(nóng)民住房相關(guān)問(wèn)題；開(kāi)展農(nóng)田景觀建設(shè)工程，打造具有特色的農(nóng)田大地景觀；開(kāi)展農(nóng)業(yè)提升工程，打造一村一品、特色項(xiàng)目，建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)服務(wù)設(shè)施；開(kāi)展旅游提升工程，打造田園綜合體、旅游精品村、特色旅游項(xiàng)目，建設(shè)必要的服務(wù)設(shè)施。

（六）實(shí)踐案例小結(jié)

江寧是美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、建設(shè)的先發(fā)地區(qū)，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的領(lǐng)軍地區(qū)，江寧鄉(xiāng)村的建設(shè)發(fā)展長(zhǎng)期走在全國(guó)前列，其管理面臨的困境較為全面且具有一定的代表性。在當(dāng)前的規(guī)劃體系中，江寧以鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃為形式進(jìn)行的創(chuàng)新探索，建議納入縣級(jí)層面的鄉(xiāng)村地區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃，以完善鄉(xiāng)村地區(qū)的國(guó)土空間規(guī)劃體系。同時(shí)，其在規(guī)劃內(nèi)容和方法上對(duì)加強(qiáng)管理效力傳導(dǎo)的嘗試，在近一年的實(shí)踐過(guò)程中被證明是頗有成效的，可以為相關(guān)地區(qū)提供有益的借鑒。

五、結(jié)語(yǔ)

縣級(jí)的鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理與縣級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃密不可分，通過(guò)規(guī)劃手段加強(qiáng)縣級(jí)層面對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的管理是十分有效的途徑。在新的國(guó)土空間規(guī)劃體系建立之際，積極探索鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃類型和規(guī)劃編制方法，應(yīng)對(duì)實(shí)際管理中的困難和需求，貫徹并發(fā)揮規(guī)劃對(duì)于空間保護(hù)開(kāi)發(fā)的管理效力，既是國(guó)土空間規(guī)劃的使命所在，也是鄉(xiāng)村振興的時(shí)代要求。江寧的實(shí)踐邁出了有意義的一步，為當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村建設(shè)發(fā)展管理提供了有力支撐。下一步，江寧的經(jīng)驗(yàn)是否可以廣泛推廣，在不同類型的地區(qū)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行怎樣的改良和創(chuàng)新，未來(lái)還可能出現(xiàn)哪些新的挑戰(zhàn)，又應(yīng)當(dāng)如何完善和應(yīng)對(duì)，這些仍待我們不斷地探索和探討。