村級治理行政化形成機制、治理績效及路徑重構(gòu)

劉麗娟

（中南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410083）

一、引言

稅費改革以及城鄉(xiāng)關(guān)系的大調(diào)整，對中國鄉(xiāng)村社會的治理結(jié)構(gòu)和治理過程產(chǎn)生了重大而深刻的影響。當(dāng)前國家資源由汲取向輸入的轉(zhuǎn)型意味著國家權(quán)力以一種全新的方式嵌入鄉(xiāng)村社會，意味著鄉(xiāng)村治理邏輯發(fā)生轉(zhuǎn)型。[1](p50)伴隨著社會治理和服務(wù)重心向基層下移，行政權(quán)力的下沉在組織運行與鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)行政化的特征，[2](p84)村級治理呈現(xiàn)出類似于韋伯意義上的科層化的景象，[3](p83)在形態(tài)上表現(xiàn)為村級組織的人事、管理、村務(wù)的專業(yè)化和職業(yè)化；從運作邏輯的角度主要指基層組織的科層化取向；在時空對照的維度上，呈現(xiàn)出基層工作“鄉(xiāng)土性”的衰退以及干群關(guān)系的疏離。[4](p121)政府從管制型政府向服務(wù)型政府理念的轉(zhuǎn)型、[5](p37)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政能力的弱化[6](p18)以及村莊社會基礎(chǔ)和治理生態(tài)的變遷[7](p76)是推動鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型邏輯變化的主要因素。對于村級治理行政化的實踐效果學(xué)界存在正反兩方面的評價。持正面評價的學(xué)者認(rèn)為村級治理行政化改革有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強對村級組織的管理和控制，從而有利于完成自上而下轉(zhuǎn)移的行政任務(wù)，且規(guī)范化的村級管理制度能夠使得非正式官僚受到制度化的控制，有利于減少村干部貪污腐敗和治理不規(guī)范等行為，[8](p124-125)進而帶來村級治理的有效性。[9](p89)持負(fù)面評價觀點的學(xué)者則認(rèn)為村級治理的行政化并未帶來治理效率的提升，反而將產(chǎn)生行政消解自治等意外后果。[10](p56)并且科層制的行政化管理所衍生的形式主義消解鄉(xiāng)村治理的效力，村干部對上級負(fù)責(zé)的行動邏輯，使得村級組織失去對下動員和對接農(nóng)民的意志與動力，從而形成與群眾之間的脫嵌化治理。[11](p65)

可以看到，學(xué)者們對村級治理行政化這一治理現(xiàn)象有了較為豐富的討論與研究，推進了學(xué)界對于村級治理行政化的認(rèn)識，也給筆者帶來了諸多啟發(fā)。但現(xiàn)有研究仍有可拓展之處。從政府政策意志和基層治理實踐來看，村級治理行政化是國家治理需求與村莊社會基礎(chǔ)在鄉(xiāng)村治理場域中互動的產(chǎn)物。在當(dāng)前村莊社會轉(zhuǎn)型和基層治理服務(wù)轉(zhuǎn)型背景下，國家通過供給資源、輸入現(xiàn)代化公共規(guī)則以及再造公共治理主體實際上具有其內(nèi)在合理性。也就是說，行政和自治二者并非對立關(guān)系。因而討論中西部地區(qū)村級治理行政化問題的本質(zhì)不在于討論村級行政化改革是否應(yīng)該推行，或?qū)ζ溥M行價值評判，而是重點討論如何既能享受科層化的村級治理所產(chǎn)生的治理效用又能避免其導(dǎo)致的消極后果，從而有效達(dá)到自治與行政平衡。因此，本文將以中西部農(nóng)村地區(qū)的村級治理行政化的現(xiàn)實為切入點，探討自上而下的國家行政力量與自下而上的村民自治在鄉(xiāng)村治理的實踐中如何實現(xiàn)均衡治理的機制。

筆者與所在的研究團隊于2019 年7 月在湖南岳陽Y 鎮(zhèn)、2020 年6 月在湘西Q 鎮(zhèn)和S 鎮(zhèn)、2020 年7月在湖北麻城D鎮(zhèn)、2020年12月在安徽繁昌S鎮(zhèn)等地展開駐村調(diào)研。調(diào)研期間，主要采取深度訪談、參與式觀察等研究方法，重點訪談了村干部、村民代表、黨員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、普通村民等對象，對村莊社會結(jié)構(gòu)、村級治理特征、村莊項目建設(shè)過程等問題進行了全面了解?；诖耍疚膹慕?jīng)驗主義的整體性視角出發(fā)，主要分析以下問題：第一，系統(tǒng)呈現(xiàn)中西部地區(qū)農(nóng)村村級治理行政化的外在表現(xiàn)，并探尋村級治理行政化產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性因素，進而論證其合理性與必要性。第二，進一步分析村級治理行政化實踐效果，并對該過程中產(chǎn)生的治理困境進行解讀，分析在什么樣的情況下會出現(xiàn)消解自治的情況。第三，構(gòu)建村級行政與自治的平衡機制，從而走出由村級治理行政化改革帶來的治理困境。

二、村級治理行政化實踐樣態(tài)

鄉(xiāng)村治理是國家治理在基層的實現(xiàn)形式，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，鄉(xiāng)村也因此積極優(yōu)化基層治理體系，推動村級治理行政化改革。從調(diào)研來看，目前中西部農(nóng)村地區(qū)的村級治理行政化主要體現(xiàn)在兩個維度上：一是治理主體的行政化；二是治理規(guī)則的行政化。治理主體行政化主要指村干部的職業(yè)化和村級組織的科層化取向；治理規(guī)則的行政化主要指村治主體秉持行政體制內(nèi)的公共規(guī)則展開行動。[12](p69)在實踐中具體表現(xiàn)為：村干部的職業(yè)化、組織體系的科層化、村級事務(wù)的行政化與治理方式的規(guī)則化。治理主體的行政化與治理規(guī)則的行政化，突出表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對基層組織的行政控制權(quán)的不斷強化。

（一）村干部職業(yè)化。

通過推動村干部的職業(yè)化，由此強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的管理與控制。在由“鎮(zhèn)干部—村干部—村民”組成的基層社會管理系統(tǒng)中，村干部處于中心位置，村干部狀態(tài)直接影響到農(nóng)村基層治理系統(tǒng)的效能。[13](p46)從中西部農(nóng)村的調(diào)研來看，在當(dāng)前基層現(xiàn)代化改革的推動下，作為村級組織權(quán)力主體的村干部由“兼業(yè)化”走向“職業(yè)化”。相比傳統(tǒng)簡約治理時期，治理轉(zhuǎn)型過程中職業(yè)化的村干部主要有以下幾個特點：第一，從工作報酬來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為村干部發(fā)放工資的主體，并建立嚴(yán)格的考核制度對村干部進行考評。村干部只有完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定的治理目標(biāo)才能獲得相應(yīng)的考核分?jǐn)?shù)，且考核結(jié)果與績效工資相掛鉤。村干部工資待遇相比簡約治理時期要高，但同時受鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政控制程度也較高。第二，從工作方式來看，除工資制與考核制外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級組織實施較為嚴(yán)格的坐班制和考勤制，從而使村級組織無論是在形式上還是實質(zhì)上均凸顯出標(biāo)準(zhǔn)化、正規(guī)化的官僚制組織特性。[6](p16)坐班制雖不同地區(qū)開始時間不一致，但目前各個地區(qū)都在普遍推動村干部坐班制，要求村干部按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)上班時間在村委會進行坐班，并針對坐班情況進行考核。第三，從選拔方式來看，制度化的干部選任機制逐漸替代村民選舉。目前后備干部制度已從東部沿海農(nóng)村地區(qū)向中西部地區(qū)廣泛推廣，后備干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一招錄，錄取的基本原則是年輕化、知識化。后備干部年輕有文化，懂電腦懂技術(shù)，能夠完成當(dāng)前村級治理事務(wù)中文牘化、信息化的工作。因而這部分年輕又有學(xué)歷的后備干部通過幾年鍛煉后，未來將成為村莊中的治理主體。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)進一步加強了對主職干部選拔的影響力，即只有通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)考察的干部才能成為選舉候選人。

案例1：湖南湘陰Y 村。2016 年起村干部全面推行坐班制，工資也開始全面調(diào)整，增長到原來的兩倍。村書記年工資漲到3.1 萬元，村主任工資2.78萬元，副主任和副書記工資2.42萬元。而當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)務(wù)工人員年收入在5萬～6萬元。目前村里聘請了兩個信息員，也是村里的后備干部，主要負(fù)責(zé)扶貧資料和黨建資料各類文字工作。

案例2：安徽繁昌S 鎮(zhèn)。2000 年起村干部全面推行坐班制，且有嚴(yán)格的考勤制，需要每天坐班，周末也要有人輪流值班。當(dāng)前村干部工資水平：書記月工資2800 元，社保每月495 元，加上年終考核獎金（一類村1萬元獎金）與單項獎（計劃生育獎、綜治獎等）收入，主職干部一年到手有5 萬元左右的收入，副職干部收入一年能有4萬元左右。

（二）村級組織體系科層化。

村級組織是聯(lián)結(jié)國家與社會的關(guān)鍵節(jié)點，推動村級組織體系科層化，一方面滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉行政任務(wù)的需求，另一方面提升國家為農(nóng)民提供服務(wù)的能力。傳統(tǒng)時期村級組織的運作與管理具有鄉(xiāng)土特色的綜合性和模糊性特點，村干部內(nèi)部并沒有特別明確的職能分工。而在治理現(xiàn)代化的改革背景下，為了更加適應(yīng)基層政府下沉的條線化任務(wù)和精細(xì)化的考核，村級組織體系按照科層制原則進行了改造。一是組織內(nèi)部專業(yè)化分工越來越明晰。目前村支兩委主要設(shè)有書記、主任、婦女主任、會計、綜治主任、民兵連長等職務(wù)，書記負(fù)責(zé)村莊全面工作，并負(fù)責(zé)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門的協(xié)調(diào)與對接。除了中心工作需要由全體村干部共同負(fù)責(zé)外，兩委干部各自都有自己的明確職務(wù)分工，從而有效地對接上級政府各個部門。每個干部都根據(jù)自己的分工完成相應(yīng)的考核任務(wù)。同時隨著村級事務(wù)的增多，有些村委會還專門聘請信息員等完成扶貧、黨建等各類臺賬資料的整理與上報工作。二是權(quán)責(zé)配置制度化。每個負(fù)責(zé)不同條線的村干部都需要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目標(biāo)管理考核，哪一項工作未達(dá)成目標(biāo)，則被扣取相應(yīng)的考核分?jǐn)?shù)，從而影響其績效工資。

（三）村級事務(wù)的行政化。

隨著村級治理體系的行政化改造，大量自上而下的行政事務(wù)沿著這一制度軌道進入村級組織，由此推動自治性的村級組織向地方政府下派到村莊的行政派出機構(gòu)轉(zhuǎn)變。一方面，隨著工業(yè)化與城市化的推進，村莊人口逐漸外流，村組內(nèi)有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、矛盾糾紛調(diào)解等內(nèi)生事務(wù)減少；但另一方面，在資源下鄉(xiāng)和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的背景下，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、村莊環(huán)境整治、精準(zhǔn)扶貧等工作不斷進入村莊，這就使得自上而下的行政服務(wù)工作成為村級組織最主要的工作內(nèi)容。從當(dāng)前的村莊實踐來看，村級組織承接的自上而下的行政工作主要分為兩大類，一類是階段性的政策落實和運動式治理工作，另一類是常規(guī)性的日常服務(wù)工作，如計生、社保等工作。[14](p47)階段性的行政工作主要是圍繞政策落實、制度創(chuàng)新改革、項目建設(shè)落地等需要村級組織和村干部落實和協(xié)調(diào)的工作內(nèi)容，大多是自上而下層層分解下來的硬性指標(biāo)任務(wù)。這類硬任務(wù)大多以專項工作的形式下達(dá)到村級組織，且任務(wù)的具體執(zhí)行限定了給予村干部的自主空間，他們只需要按照自上而下的相關(guān)規(guī)定和程序完成即可。因而當(dāng)前村級事務(wù)的行政化指向越來越顯著。

（四）治理方式的規(guī)范化。

國家治理強調(diào)規(guī)則性和制度化，在國家推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，越來越多的行政任務(wù)及資源進村，與之相伴的是以技術(shù)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化為標(biāo)準(zhǔn)的公共規(guī)則進村，村莊治理方式由此從模糊性走向了標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。相比傳統(tǒng)時期“結(jié)果導(dǎo)向”的村級治理，當(dāng)前的村級治理更加注重治理過程的規(guī)范化與約束性。首先，當(dāng)前村級組織辦公均被要求實現(xiàn)文檔化和電子化辦公，也就是說每項工作都必須有相應(yīng)的圖片、文字等方式記錄整個工作過程，從而方便上級政府通過對臺賬等紙質(zhì)資料復(fù)原日常的村務(wù)管理，進而實現(xiàn)對村干部工作的管理、監(jiān)督與考核。其次，當(dāng)前治理現(xiàn)代化時期村干部各項工作都有嚴(yán)格的工作流程和標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)體系。在國家治理這一場域中，標(biāo)準(zhǔn)化具有三個層面的功能：一是通過指標(biāo)量化的形式，推進治理體系的制度化；二是具有共享性及推廣性的特征；三是在實踐中具有可操作性。[15](p12)尤其是在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，標(biāo)準(zhǔn)化作為國家治理體系制度化的重要表現(xiàn)，具有政治化價值、管理化價值及制度化價值的實踐功能。[16](p48-49)因而在當(dāng)前資源下鄉(xiāng)和服務(wù)下鄉(xiāng)背景下，不僅財政轉(zhuǎn)移支付項目在村莊落地時有一套嚴(yán)格的項目實施與財務(wù)監(jiān)管流程，而且在為村民提供服務(wù)等方面也嚴(yán)格按照“項目制”的方式進行流程管理、專項考核，以此提升村級組織的制度化服務(wù)水平和能力。再次，村干部在執(zhí)行國家政策的過程中采取就事論事的“非人格化”的程式化治理方式，且越來越重視規(guī)章制度和政策文件在基層中的治理價值。而較少再調(diào)動人情、面子和常理等私人的治理資源，以此來回避靈活執(zhí)行政策所潛在的上級政府追責(zé)的政治風(fēng)險和村民依法護權(quán)的社會風(fēng)險。[17](p112)這種程式化的治理方式能夠盡量確保政策的執(zhí)行免受私人利益的影響，且有利于政策順利執(zhí)行。[18](p47)

可以看到，以村干部的職業(yè)化、組織體系的科層化、村級事務(wù)的行政化與治理方式的規(guī)則化為表征的村級治理行政化成為當(dāng)前基層治理轉(zhuǎn)型的明顯趨勢。也就是說，當(dāng)前基層治理無論是從治理主體還是從治理規(guī)則層面上來看，都呈現(xiàn)出較高的行政化趨勢。

三、村級治理行政化的生成邏輯

村級治理行政化突出表現(xiàn)了基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型背景下村莊治理邏輯的轉(zhuǎn)變。任何社會變遷都是一個受多重邏輯影響的過程，[19](p135)當(dāng)前中西部農(nóng)村的村級治理行政化的產(chǎn)生也有其結(jié)構(gòu)性因素。首先，人口流動帶來內(nèi)生性權(quán)威與地方性規(guī)范解體，因而迫切需要新的自上而下的公共規(guī)則維系鄉(xiāng)村社會秩序，這構(gòu)成村級治理行政化產(chǎn)生的社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)；其次，國家自上而下的資源輸入帶來了村莊治理事務(wù)和行政任務(wù)的增加，促使地方政府生成將村干部納入正式科層管理體制的動力；同時由于項目資源有清晰化、標(biāo)準(zhǔn)化的分配規(guī)則，從而使得程序化、規(guī)范化的治理規(guī)則逐步進入村莊，因而外生性資源成為推動村級治理行政化的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

（一）人口流動與村莊社會基礎(chǔ)變遷。

人口流動與村莊社會基礎(chǔ)的變遷，成為村級治理行政化產(chǎn)生的社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。隨著城市化、工業(yè)化進程的加快，農(nóng)村社會發(fā)生著深刻的變革。首先，人口頻繁而快速地流動，擴大了村莊原有的社會邊界，使得村莊熟人社會共同體受到強烈沖擊，原本維持鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的傳統(tǒng)地方性規(guī)范逐漸走向解體。改革開放以來，農(nóng)村勞動力逐漸進入全國統(tǒng)一的勞動力市場，打工經(jīng)濟的興起使得農(nóng)民對土地的依賴程度不斷減弱。由于市場務(wù)工獲得的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于在村務(wù)農(nóng)，因而在農(nóng)村大部分的中青年勞動力都選擇進入務(wù)工市場，而留守在村的只有老人、婦女與兒童。村莊人口的大量外流，使得村莊熟人社會逐漸解體。人情、面子、聲望作為傳統(tǒng)熟人社會中的治理資源，在落實國家政策和治理釘子戶等方面發(fā)揮重要作用。而隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟理性的價值觀念在鄉(xiāng)村社會滲透，村莊內(nèi)生性權(quán)威難以發(fā)揮作用，一定程度上造成村莊內(nèi)部糾紛調(diào)解機制瓦解、公共物品供給的集體行動無法達(dá)成等困境。在鄉(xiāng)村社會秩序的自主維系能力嚴(yán)重不足的情況下，需要自上而下的公共規(guī)則重新維系鄉(xiāng)村社會秩序，因而國家行政力量下鄉(xiāng)成為新時期維系村莊社會秩序的手段。其次，大量人口不在村，改變了村莊治理主體的結(jié)構(gòu)與社會權(quán)威來源。村莊精英的不斷外流，使得村莊治理主體面臨缺位的困境。相比擔(dān)任村干部，村莊內(nèi)部有能力的村民選擇進入城市務(wù)工能夠換取更多的貨幣化收入。且鄉(xiāng)村社會內(nèi)部原子化程度越來越高，村干部想要憑借社會權(quán)威開展工作也越來越難。越來越多的農(nóng)民由于生產(chǎn)生活面向在外，與村莊的關(guān)聯(lián)與依賴也越來越少，因而對村莊事務(wù)的參與意愿普遍較弱。這就使得原本依靠社會賦權(quán)的村干部也逐漸失去了權(quán)威的來源。因而要加強村級治理能力建設(shè)，將村干部逐步納入正式的行政科層體系，提升村干部待遇與保障并賦予村干部正式權(quán)力，通過正式的激勵系統(tǒng)重塑村干部權(quán)威具有現(xiàn)實意義。由此，由人口流動引致的村莊社會基礎(chǔ)變遷，成為推動村級治理轉(zhuǎn)型的社會背景。

（二）資源下鄉(xiāng)與鄉(xiāng)村關(guān)系的改變。

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化階段，國家資源下鄉(xiāng)力度的加大，改變了國家與農(nóng)民關(guān)系，因而外生性資源成為推動村級治理行政化的經(jīng)濟基礎(chǔ)。稅費改革之后國家不再向鄉(xiāng)村汲取資源，反而加大了向鄉(xiāng)村資源輸入的力度，推動了鄉(xiāng)村治理邏輯的轉(zhuǎn)變。由此自上而下的資源輸入構(gòu)成了村級治理行政化生成的經(jīng)濟基礎(chǔ)。國家向鄉(xiāng)村輸入的資源主要可以分為兩類，一類是普惠性資源，直接發(fā)放到每個農(nóng)戶手中，如糧食補貼、新農(nóng)合、新農(nóng)保；一類是專項資源，主要以項目制形式向村莊進行轉(zhuǎn)移的財政資源，用于完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改變村莊面貌、提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，如修路項目、廁所改造項目、村莊環(huán)境整治項目等。這類資源由各級政府以“項目”發(fā)包的方式進入鄉(xiāng)村，同時通過各種規(guī)范程序，對村莊實施財政專項轉(zhuǎn)移支付，以完成預(yù)期的專項任務(wù)或目標(biāo)，進而改善農(nóng)村基本公共服務(wù)。[20](p93)普惠性資源明確到個人，分配標(biāo)準(zhǔn)條件清晰，資金使用的瞄準(zhǔn)率高。項目資源則通過理性的程序設(shè)計、市場化的運作、規(guī)范化的管理和標(biāo)準(zhǔn)的第三方監(jiān)督等復(fù)雜的相互制衡的制度機制進行具體的操作與監(jiān)管。因而當(dāng)大量項目資源進入村莊，逐漸改變了村級組織的行為邏輯。一方面，伴隨資源下鄉(xiāng)的是各類行政事務(wù)和治理事務(wù)，各類惠農(nóng)政策和項目資源最終都要在村莊落地，就必須依靠村干部的配合。因而為了能夠推動國家政策與資源的落實，在壓力型體制的驅(qū)動下地方政府有著將村干部納入科層體制內(nèi)部的動力，從而調(diào)動村干部力量完成行政任務(wù)的落實工作。為了應(yīng)對不斷下鄉(xiāng)的各類任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完成工作只有調(diào)整鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，不斷加強對村級組織的行政控制，從而緩解自身的行政壓力。另一方面，資源下鄉(xiāng)的同時也是規(guī)范下鄉(xiāng)的過程。各類進村項目不僅在財務(wù)使用上有著嚴(yán)格的規(guī)范流程，且項目的實施過程遵循程式化、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化、指標(biāo)化的規(guī)則，從而規(guī)避執(zhí)行主體的變通與隨意行為，保障資金按照政府意圖行使。如筆者調(diào)研的安徽繁昌S鎮(zhèn)的改廁項目就是一個典型項目制的政策執(zhí)行邏輯，每個村要改多少戶、什么時候完成、達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)，均有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃，改廁工作完成后縣、市、第三方評估機構(gòu)根據(jù)考核指標(biāo)都要對其進行現(xiàn)場核查并打分。具體考核指標(biāo)內(nèi)容包括：工程和產(chǎn)品質(zhì)量、農(nóng)戶參與、改廁模式選擇、廁所選址及建設(shè)、廁所用水、改廁維修及糞污處理利用、使用情況。最后還要通過群眾滿意度調(diào)查對鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村干部進行考核。由此，注重理性設(shè)計和程序技術(shù)控制的項目資源在不斷改變村莊面貌提升村莊公共物品供給能力的同時，也推動村級組織不斷走向科層化、規(guī)范化。

四、村級治理行政化的治理績效及其限度

村級治理行政化作為國家治理現(xiàn)代化和基層治理現(xiàn)代化的一部分，通過行政控制權(quán)向鄉(xiāng)村社會下沉，推動了村級治理的規(guī)范化運作，提升了國家政策在鄉(xiāng)村社會的執(zhí)行效率；同時也提高了鄉(xiāng)村公共物品供給能力和服務(wù)水平。但由于鄉(xiāng)村社會仍然是一個不規(guī)則的社會，日益強化的村莊行政性增強了國家的正式權(quán)力向村莊社會滲透，一定程度上消解了村莊治理的自主性，行政化村級治理在實踐中也存在限度。

一是造成村級組織懸浮化的后果。村干部的職業(yè)化與村級組織的科層化管理使得兼具國家代理人和村莊保護人雙重角色的村干部逐漸向行政代理人轉(zhuǎn)變，村干部的工作內(nèi)容與模式都發(fā)生了很大改變。村級組織由對下負(fù)責(zé)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕菍ι县?fù)責(zé)，導(dǎo)致村級治理主體逐漸脫離群眾，形成懸浮性的治理，失去回應(yīng)村民內(nèi)生需求的動力與能力。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體系中村干部主要處理村莊內(nèi)生事務(wù)，如村民之間的糾紛調(diào)解、農(nóng)田水利維修灌溉等，在及時回應(yīng)村民小事和需求過程中建立與村民之間的互動與聯(lián)系。且作為熟人社會中的一員，村干部在處理村莊事務(wù)時往往會運用鄉(xiāng)土社會中的人情、面子、聲望等非正式治理手段。同時村干部還將村莊內(nèi)部的小組長、黨員、積極分子組織動員起來共同處理村務(wù)，從而形成一套有效的自治結(jié)構(gòu)與體系。當(dāng)前村干部將更多的時間處理應(yīng)對自上而下的行政事務(wù)，與群眾面對面的溝通與交流變少。且由于村級治理的行事規(guī)則越來越清晰，職業(yè)化的村干部遵循著“事本主義”原則與“去人格化”的治理方式，從事件本身出發(fā)，而忽視了事務(wù)發(fā)生的綜合性因素。鄉(xiāng)土社會的人和事是高度關(guān)聯(lián)、錯綜復(fù)雜的，因而正式的科層組織“去人格化”的工作方式雖然提升了行政效率和保證了權(quán)力的規(guī)范運行，但卻忽視了村莊事務(wù)的復(fù)合性和非規(guī)則性，在解決村莊內(nèi)部的小事上則難以發(fā)揮治理效果。

圖1 村級治理行政化形成機制

二是加劇基層治理的形式主義。當(dāng)前村級組織對上為了滿足科層制技術(shù)治理要求，采取擬科層化的組織管理和專業(yè)化的對口設(shè)職，耗費了大量人力、物力、財力在制作臺賬、填寫表格和文檔管理等過程治理上；對下村級組織的實際運作與村干部的權(quán)力實踐又具有簡約化、非正式和鄉(xiāng)土性等特點，因而治理要求與現(xiàn)實、過程與結(jié)果存在張力，導(dǎo)致當(dāng)前村莊治理中普遍出現(xiàn)儀式化、數(shù)字化和文檔化等形式主義問題。[21](p72)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前普通中西部農(nóng)村地區(qū)隨著人口的大量外流，需要村級組織進行統(tǒng)籌和處理的村莊內(nèi)生治理任務(wù)隨著村莊的空心化而在不斷減少，但村干部卻普遍反映現(xiàn)在的村干部比以前更不好當(dāng)了。如筆者在湖南湘陰Y 村調(diào)研時，村書記和我們說：“現(xiàn)在村委會都要變成檔案館了，你看我們這個柜子里都是厚厚的材料?！币驗椴徽撌屈h建工作、扶貧工作還是村莊環(huán)境衛(wèi)生清潔工作，每項工作都需要制作厚厚的臺賬資料，便于上級檢查同時也是自我避責(zé)的一種方式。為了完成這些文字資料工作，村委會聘請了兩個信息員專門做資料。在安徽繁昌S鎮(zhèn)調(diào)研時，村干部也說道：“當(dāng)前我們80%的精力都在辦公室做資料，你們看，每一項工作我們都有非常細(xì)化的考核指標(biāo)，上面按照這些指標(biāo)來考核我們的工作，實際上就是來檢查資料做得怎么樣。”由此可以看到，治理流程的規(guī)范化和精細(xì)化治理的要求一方面能夠規(guī)范村級權(quán)力運行，但同時使得村級組織被臺賬、填表格、迎接檢查等形式主義工作所填滿，既浪費了大量的資源，又使得村干部無法從工作中獲得效能感。因而當(dāng)村干部工作重心從解決具體的事務(wù)變成確認(rèn)和落實規(guī)則時，形式理性化村級治理導(dǎo)向難以真正提高基層治理能力。[22](p60)

三是不利于提升村莊治理的公共性。當(dāng)前越來越多的資源輸入村莊，強調(diào)規(guī)則化、標(biāo)準(zhǔn)化、過程監(jiān)督的行政化村級治理一方面有效改善了村莊公共設(shè)施建設(shè)情況，也提升了為村民服務(wù)的水平和能力；但另一方面卻也帶來村莊治理公共性被破壞的治理難題。當(dāng)前村級組織在執(zhí)行國家政策和項目建設(shè)過程中，由于村莊內(nèi)部缺乏動員和利益協(xié)調(diào)機制，大多數(shù)村民都處于失語狀態(tài)。在安徽繁昌S鎮(zhèn)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，在改廁項目實施過程中往往也會出現(xiàn)“干部在干，群眾在看”的現(xiàn)象。因為在農(nóng)民看來，改廁工作是上級政府和村干部的任務(wù)，而非自己的責(zé)任。因而在項目實施過程中，基層干部面對這類群眾，只能處于被動狀態(tài)，因為如果完不成任務(wù)就將面臨上級的考核與問責(zé)。在嚴(yán)格的考核問責(zé)中，任務(wù)無法落實都會被歸咎于基層政府執(zhí)行不力。改廁也是一件與民生相關(guān)的事務(wù)，但實際上由于這項需求是由政府發(fā)起的，而非農(nóng)民內(nèi)生自發(fā)的需求，因而村干部即使為了這件事務(wù)花費了很多精力、人力、財力，卻并沒有拉近與群眾之間的距離。且在項目執(zhí)行過程中還會出現(xiàn)一些以國家政策為幌子實為自己爭取更多利益的村民。如在改廁運動中，國家出資給每戶進行免費改造，基本標(biāo)準(zhǔn)是通水、通電、有門。有些村民認(rèn)為自己家的廁所原來就已經(jīng)安裝了電燈，在村干部和施工隊下村施工時，有村民攔住村干部，要村干部把他們家?guī)碾娋€和燈泡再給一份。在他們看來，按照標(biāo)準(zhǔn)來說本來電線和電燈政府就應(yīng)該要花這筆錢，自己家雖然已經(jīng)安裝了，但是按照政策，政府也應(yīng)該把電線和電燈補給他。村干部覺得這個要求不合理，就拒絕了村民。村民反過來說，“你要是不給我，我就把電線給剪了，讓你們重新給我裝?！贝甯刹恐坏貌粩嗪瓦@位村民做工作，以期順利推進工作的落實。這類村民在村莊中是少數(shù)群體，但是這類村民的訴求所持的依據(jù)卻具有合法性，且在村民中容易造成示范效應(yīng)，即大家都覺得這樣的做法好像也說得過去，雖然不太合理但卻符合政策。在強制化的治理目標(biāo)下，越是強調(diào)某個時間段一定要完成某項工作，越是賦予了農(nóng)民博弈的能力和空間，基層政府為了完成任務(wù)只能向要利益的農(nóng)民退步，由此造成釘子戶群體在村莊中的進一步擴大化。由此可見，當(dāng)國家治理目標(biāo)全面進入鄉(xiāng)村社會時，要留給基層一定自主空間，如果基層彈性的、模糊的、靈活的變通空間被壓縮，國家治理將面臨一個剛性的、無組織性的、無公共性的基層社會，也將極大增加其治理成本。

五、行政與自治的平衡路徑建構(gòu)

在加強國家治理能力現(xiàn)代化和建設(shè)服務(wù)型政府背景下，村級組織向何處去成為一個重要的研究問題。公共行政在貫徹國家意志、制度化農(nóng)民權(quán)利上具有優(yōu)勢，能夠建立更為規(guī)范化的基層治理體系，[23](p166)因而通過將村干部和村級組織納入職業(yè)化和行政化建設(shè)，強化了基層政府對村干部和村級組織的行政控制，有效規(guī)范了基層治理中的權(quán)力運作，提高了國家政策落實和基層行政的效率，提升了為群眾服務(wù)的能力。但同時也造成了村級組織懸浮于基層社會、基層治理形式主義加劇與村莊公共性破壞等治理困境。鄉(xiāng)村治理能力的提升需要強大的國家基礎(chǔ)性權(quán)力作為支撐，但如何在轉(zhuǎn)型過程中化解行政化村級治理導(dǎo)致的消極后果，從而有效達(dá)到行政與自治均衡的目的成為當(dāng)前鄉(xiāng)村振興背景下重要的時代命題。筆者認(rèn)為可從以下四個方面著手，建構(gòu)行政與自治的平衡路徑，從而提升鄉(xiāng)村基層治理能力。

（一）優(yōu)化基層權(quán)力體系，提升村級組織的治理能力。

當(dāng)前中西部農(nóng)村村級治理行政化改革過度強調(diào)治理權(quán)力的行政化，使得基層組織面臨治理權(quán)力與治理責(zé)任失衡狀態(tài)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過建立村干部考核與檢查制度，重置村級組織的運轉(zhuǎn)機制實現(xiàn)權(quán)力上收的目的；另一方面基層組織又面臨著諸多自上而下的行政任務(wù)和專項任務(wù)，使得村級組織處于治理權(quán)力有限但治理責(zé)任無限擴大的局面。權(quán)責(zé)失衡的行政化改革弱化了村干部與村民之間的關(guān)聯(lián)機制，使得村級組織失去了回應(yīng)村民需求的動力與能力。因而現(xiàn)階段要優(yōu)化基層權(quán)力體系，提升村級組織權(quán)力運作的自主性和回應(yīng)性。具體而言：首先，促進治理資源的下沉，賦予鄉(xiāng)村兩級組織配置公共資源的權(quán)力，由此激活村級組織的治理責(zé)任，重構(gòu)村級組織與村民之間的關(guān)聯(lián)機制，從而提升村級組織回應(yīng)村民需求的能力。鄉(xiāng)村社會內(nèi)部仍存在著大量無法被納入國家自上而下提供的項目或政策資源中的需求，這類需求通常由于村級組織有限的集體經(jīng)濟而難以直接回應(yīng)，從而使得村級組織與村民之間的距離越來越遠(yuǎn)，村民與村級組織之間由于缺乏利益連帶，村莊公共性也難以激活。因而賦予鄉(xiāng)村兩級組織一定的靈活配置公共資源的權(quán)力，一方面村級組織能夠用這筆資金解決村莊內(nèi)部需求，密切與村民之間的聯(lián)系；另一方面，村級組織也能通過協(xié)商民主的方式，由村社內(nèi)部成員共同決策資金使用用途，激發(fā)村莊公共性。其次，賦予基層組織一定自主行動空間，提升其綜合性治理能力。在鄉(xiāng)村社會存在大量混沌的、模糊性的治理事務(wù)，難以通過技術(shù)化、規(guī)則化的治理方式解決，通常需要借助村干部人情、關(guān)系、面子等非正式治理手段在村社內(nèi)部進行解決。而國家正式權(quán)力很容易局限于科層部門的職能范疇，在解決特定的、剩余的問題上則缺乏主動性和綜合性治理能力，因而需要保持基層組織的自主性和能動性。

（二）加強對村級干部的培訓(xùn)，提高干部行政能力。

治理轉(zhuǎn)型期規(guī)范化、制度化、法治化的制度建設(shè)，對村干部的綜合素質(zhì)提出了更高的要求。他們作為貫徹落實國家方針政策與管理農(nóng)村各項事務(wù)的基層工作者，須加強培訓(xùn)工作，提升行政能力和管理能力，從而更好地應(yīng)對轉(zhuǎn)型期不斷增多的治理事務(wù)。首先，提高培訓(xùn)內(nèi)容的針對性，使得培訓(xùn)能更好地與村干部崗位相匹配，進而提高村干部的業(yè)務(wù)能力。相比以往的整體性，現(xiàn)在的農(nóng)村工作也逐漸走向精細(xì)化、專業(yè)化，大量行政工作通過各條線下發(fā)到村莊，村級干部隊伍中不同崗位承擔(dān)的主要業(yè)務(wù)與工作有不同側(cè)重，因而在培訓(xùn)過程中應(yīng)針對不同業(yè)務(wù)工作進行分類，進而提升村干部隊伍的整體業(yè)務(wù)水平。其次，理論培訓(xùn)與實踐培訓(xùn)有機結(jié)合。除了開展政策理論知識培訓(xùn)課程外，還應(yīng)該加強對村干部的實地培訓(xùn)。尤其是對新上任的年輕干部和后備干部，更需要強化實地培訓(xùn)學(xué)習(xí)，從而促進其角色的轉(zhuǎn)化。由有工作經(jīng)驗、對村莊情況熟悉的老干部帶新干部的方式進行實地培訓(xùn)，讓青年干部跟著老干部觀摩其開展工作、調(diào)解糾紛、給群眾做工作的過程，通過老干部帶后備干部這種師徒制的培養(yǎng)，青年后備干部能夠較快熟悉工作內(nèi)容和工作流程，逐步接受工作強度，有利于青年后備干部順利轉(zhuǎn)化角色。[24](p74)最后，因地制宜展開培訓(xùn)。不同村莊的基礎(chǔ)條件不同，其發(fā)展目標(biāo)與方式也有所不同，因而對村干部進行培訓(xùn)時應(yīng)當(dāng)結(jié)合該村莊的具體情況，有針對性地解決鄉(xiāng)村干部在應(yīng)對村莊發(fā)展問題和治理事務(wù)上的需求。治理轉(zhuǎn)型期的治理事務(wù)、治理要求和治理方式都發(fā)生了變化，因而對村干部的行政能力提出了更高的要求，通過強化村級干部的培訓(xùn)，提升村干部的專業(yè)知識和技能，成為影響鄉(xiāng)村治理效能的關(guān)鍵要素。

（三）挖掘村社內(nèi)部資源，提升村莊自治能力。

村莊自治治理核心是激活公共治理的社會參與。在當(dāng)前的基層治理中，由于過于強調(diào)治理過程的標(biāo)準(zhǔn)化和指標(biāo)化，使得村級組織失去了動員群眾的動力與能力，村干部遵循照章辦事的邏輯，無法與村莊社會發(fā)生深度關(guān)聯(lián)，從而造成與村民越來越脫節(jié)的后果。但國家權(quán)力與資源下鄉(xiāng)，需要通過本土社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)才能真正進入鄉(xiāng)村社會。因而鄉(xiāng)土社會的社會結(jié)構(gòu)和性質(zhì)決定了無論是國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的主動改造還是提供公共服務(wù)，都需要挖掘和利用村社內(nèi)部資源，充分動員村社內(nèi)部精英、積極分子、普通群眾的參與，激活簡約主義的治理傳統(tǒng)，從而減少治理成本與提升村莊自治能力。賀雪峰在討論基層治理時指出，當(dāng)前的基層治理有三個境界，第一重境界是為群眾提供服務(wù)，增加群眾的獲得感；第二重境界是在服務(wù)群眾的過程中提升為群眾服務(wù)的能力，通過在提供服務(wù)工作的過程熟悉群眾，掌握群眾，動員群眾，從而防止基層組織被少數(shù)邊緣群體所綁架；第三重境界則是組織群眾自己為自己服務(wù)。[25](p116)因此當(dāng)前基層組織要重視將群眾組織起來，挖掘村社內(nèi)部的積極分子，提升群眾建設(shè)家園、創(chuàng)造美好生活的能力。

（四）將村莊事務(wù)進行分類治理，構(gòu)建村莊彈性治理空間。

真正要實現(xiàn)規(guī)則化的治理，一個非常重要的前提在于規(guī)則治理的對象本身要有一定程度的規(guī)則性。[26](p141)但實際上農(nóng)村社會是一個不規(guī)則的、非程式化的、相互牽扯的、多種事務(wù)混合在一起的空間，因而村莊社會的不規(guī)則性與行政化改革下的規(guī)則治理方式之間存在著張力，從而使得村級組織難以發(fā)揮治理效能。也就是說，村干部應(yīng)根據(jù)不同事務(wù)采取不同的治理方式。由此，村級組織才能有一個較為彈性和自主的治理空間，從而提升基層治理能力。村莊事務(wù)可以主要分為兩類，一類是需要有明確、清晰規(guī)則進行治理的事務(wù)，如低保指標(biāo)的分配、社保的辦理、宅基地審批等，這些就需要有非常明晰的條件和界定，只有達(dá)到條件的人才能有資格申請。第二類是嵌入村莊社會具體關(guān)系中與村莊歷史有著千絲萬縷關(guān)系，難以模塊化的事務(wù)。對于第一類事務(wù)可以用技術(shù)治理的方式加強對基層組織行為的監(jiān)控，促使村干部沿著國家法律法規(guī)的基礎(chǔ)進行規(guī)范化的治理。而對于第二類事務(wù)則需要賦予村干部一定自主空間，讓他們根據(jù)地方性知識以及具體問題進行具體解決。因為這類事務(wù)通常不是事務(wù)本身，而是牽扯著復(fù)雜的人和關(guān)系，[27]（p67)只有通過靈活的方式才能做到有的放矢。因而，在當(dāng)前基層治理現(xiàn)代化的新時期，需要保留村級組織一定的彈性與自主空間，這樣才能真正保持基層活力。